略论食品安全监管多元参与生成机制

张炜达+++王鹏

基金项目：司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“公私协力下食品安全监管多元参与机制研究”（12SFB5016）；中国博士后科学基金资助项目“社会治理视域下食品安全监管公众参与制度安排研究”（2012M512020）

摘 要：近年来频发的食品安全事件表明，单靠政府干预难以解决食品安全日趋恶化的趋势。要解决好食品安全问题，实现公共利益持续增加的过程和机制，需要政府、企业、公众等多方共同协作治理。通过对食品安全监管多元参与生成机制的分析，为食品安全社会共治提供参考依据。

关键词：食品安全监管；多元参与；生成机制

当前，食品安全不容乐观，单靠政府一方监管已难以为继，多元参与食品安全监管成为解决食品安全问题的必由之路。本文以食品安全监管多元参与生成机制为研究对象，认为食品安全监管多元参生成机制主要表现为法律文化驱动催化机制、利益协调融合机制、权利救济信任机制、权力监控安全机制四个方面。

一、法律文化驱动催化机制

中国普通民众的法律观念、法律意识淡薄，是食品安全监管多元参与止足不前的重要原因。然而这一局面不是短期内形成的，也不是单一的因素所导致的，而是我国传统生产经营模式以及主流的政治、文化传统长时间共同作用的结果。

1.小农经济的生产模式。中国自古以来就是一个农耕社会，自耕农分散经营模式占据主导地位。到目前为止，农村人口仍占据国内人口的绝大多数，广大农村，尤其是偏远山区仍以分散、自给自足的小农经营为主，人与人之间形成了一种“熟人社会”。人们之间的秩序通过亲疏关系、乡规民俗等来调整。小农经济的这种分散、自给自足的经营模式使得人们的法律意识、契约意识、权利观念淡薄，使得法律距离人们的生活距离遥远，在人们日常生活中作用、影响很小。当下食品安全监管中许多现象都受此影响。例如，购物时发现商场的过期食品，很少有人去向监管部门举报来彻底杜绝后续有人买到此种不合格商品的可能性，绝大多数人的做法是另外选择在保质期内的产品或者不再购买。

2.中央集权的统治形态。在政治体制上，中国从古至今都采取的是中央集权统治的模式。尤其是几千年的封建王朝统治时期，皇权至高无上，有着绝对的权威，自上而下等级体系森严。个人的主体意识被压制。此外，这种森严的等级体系还体现在，法律只掌握在贵族或者上层社会统治者、管理者手中，而对底层的普通大众不予开放。从中国古代的刑罚史可以看出，“重刑罚，轻民权”是中国古代法律的一大特点。“法律不是权力的来源，而是受权力支配的控制社会、保护国家、维护君权的工具，因而总是以充满暴力的刑法的形式出现。”重刑轻民的这一传统使得民众对于法律存在一种恐惧的普遍心理，使得法律与民众之间始终存在着心理上的距离感，也是现在我国推行法治国家建设，许多法律难以推行或收效甚微的重要原因。

3.儒家文化的深刻影响。儒家思想和文化是中国古代社会和中国古代法律的核心和灵魂。随着以礼入法，中国古代法律儒家化的进程，儒家思想所标榜、维护的家族和阶级成为中国古代法律的基础。这种深受儒家伦理道德观念影响的法律规范，压制个人的主体、独立意识，缺乏平等观念。从而使得人们的权利观念淡化，对于法律的距离感进一步增加。综上可见，由于传统小农经济、中央集权统治、儒家思想文化的深刻影响，广大民众的法律观念、权利意识淡薄，严重制约着食品安全监管的多元参与。随着改革开放，小农经济的经营模式正向集约化发展转变。政治体制也不断向着民主法治推进，人权问题越来越受到重视，民众的法律观念、权利意识越来越强，食品安全监管多元参与的法律文化环境正在逐步改善。

二、利益协调融合机制

食品安全监管归根到底是监管部门、生产经营者、消费者等多元主体之间的利益协调融合、利益分配问题。目前，国内食品安全事件频发的源头问题就在于这些主体之间的利益协调不均衡。

1.监管部门方面。我国《食品安全法》规定，食品药品监督管理部门、卫生行政部门、质量监督检验检疫部门以及其他相关部门按照规定在食品安全监管中分工负责，各自承担各自的监管职责。在食品安全实际监管过程中，监管部门之间存在着政治、经济等多种利益冲突。许多监管部门或其工作人员与食品生产经营者有着密切的利益关系。此外，许多监管部门除了履行食品安全监管职责外，还承担其他职责，涉足其他领域。加之，我国目前食品安全监管人力、物力不足的客观困境，各监管部门在处理食品安全问题时，基于自身直接利益，或者在其他领域的间接利益考量，常常采取消极应付或者不作为的态度。

2.生产经营者方面。食品安全问题的出现将直接导致合法的食品生产经营者利益遭受损失或者受到威胁，也会影响他们继续从事合法生产经营的积极性。因为非法食品生产经营者生产、销售的假冒伪劣食品会给消费者的正常消费以及身体健康产生不利影响，消费者自然会对市场上这一类产品产生厌恶、怀疑的态度和心理，从而导致该类产品的需求减少，销量下降，从而影响到合法生产经营者的正当收益。此外，非法食品生产经营者生产、销售的假冒伪劣食品往往成本较低，市场价格对于合法经营着的产品形成明显优势。消费者由于专业知识有限，在很多情况下不能辨别食品的真假好坏，往往选择他们所认为的“质优价廉”的食品。长此下去，这种不平等的竞争优势，将使得合法生产经营者在市场上难以生存，使他们合法生产经营的积极性大大降低。

3.消费者方面。首先，食品安全问题发生后，直接的利益受损者往往是消费者。非法食品生产经营者生产、销售的假冒伪劣食品会给消费者带来财产利益的损失，身体健康的受损，严重时甚至会影响到消费者的生命安全。所以广大消费者对于参与食品安全监管有着迫切的愿望。此外，由于多元参与食品安全监管机制的逐步完善和健全，公众参与食品安全监管的积极性也将会得到逐步提高。以有奖举报制度为例，在举报人保护制度完善的前提下，知情公众参与食品安全问题举报、提供信息情报，不仅自身原有利益可以得到有效保障，还可以获得额外的奖励收益，将会大大激发公众参与举报食品安全问题的热情。综上可见，只有多元共同参与食品安全监管，形成合力，才能促使多元主体之间利益协调融合最大程度地趋于均衡，实现多方共赢。首先，可以使合法生产经营者免受来自于非法生产经营者的不公平竞争压力，维护合法生产经营者的利益，增加他们继续从事合法生产经营行为的积极性。其次，可以使消费者避免因购买到假冒伪劣食品而造成利益损失。再次，监管部门也可从中受益。行业、市场环境的净化，秩序的规范，可以大大降低政府部门的监管难度，节约监管成本，产生良好的政绩效果。endprint

三、权利救济信任机制

多元参与食品安全监管活动的权利救济机制，主要包括事前的严密防范和事后的及时补救两方面内容。总体要坚持预防为主的思路，在当前防范制度措施不完善的情况下，事后对相关主体所遭受的损失提供及时、有效地补救，对于调动相关主体参与食品安全监管活动的积极性也非常重要。

1.“未雨绸缪，防患未然”。社会公众是各类食品的直接消费者和食品安全监管活动的重要参与者，其利益救济、保障的得力与否将会直接影响到其参与食品安全监管活动的积极性。公众权利的救济应坚持“未雨绸缪，防患未然”的观念，将主要精力花在事前预防上，最大限度地将侵害公众利益的倾向、苗头扼杀在萌芽状态，避免公众权益受损的事件发生后，再花更多的人力、物力、财力去弥补。目前，我国食品安全事件的处理和公众的救济主要还是事后救济，即食品安全事件发生，公众的权益受到实际损失后，才采取相应的救济措施。但随着经济的发展，生活水平和质量的提高，人们对食品安全越来越关注，社会公众的知情权、举报人保护制度、保密制度等保障公众参与食品安全监管的制度体系不断建立健全，使得公众权利的事前救济机制也不断得到完善。以消费者知情权为例。消费者知情权，是消费者享有的知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实、充分、准确、适当信息的权利。消费者知情权的保护有着非常重要的意义。首先，可以使得消费者在进行商品交易过程中风险降低，损失减少，从而维护消费者利益。其次，也有助于扼制和防范非法生产经营者的不正当竞争行为，起到净化行业、市场环境的作用。有关消费者的知情权在《消费者权益保护法》第8条、第20条及《产品质量法》第27条、第28条等法条中都有着比较充分的规定。

2.“亡羊补牢，为时不晚”。公众在食品购买、消费过程中，其利益可能会遭到损害。在参与食品安全监管活动中，其自身利益也会遭到侵害或者面临遭受损失的威胁和风险。此时，能够有便捷有效的渠道或者可靠的制度保障，让公众能够及时顺利的得到补偿，挽回利益损失，减少或者消除潜在的利益损失威胁和风险，与前文防患于未然同等重要。从以救济的主体来划分主要包括公众自我救济和公益诉讼、消费者团体组织等外界的救济。对于个人自我救济的保障，目前阶段，我国诸多法律法规都已作出了规定。例如：《食品安全法》第96条规定：“……生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或销售者要求支付价款十倍的罚金”。《食品安全法》第97条、第98条关于民事赔偿责任及刑事责任追究的规定也体现了对公众权利救济的重视。此外，《消费者权益保护法》更是从实体和程序两个角度，对消费者权利救济进行了比较全面、细致的规定。《消费者权益保护法》第39条规定：“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决： （一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。”此外，《消费者权益保护法》第45条关于虚假广告致使消费者遭受损失的规定、第55条关于经营者欺诈行为致使消费者损害的规定等也都体现了对消费者权利的救济。对于公益诉讼的救济，2012年修正通过的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”据此，我国民事诉讼法首次将公益诉讼纳入其中。通过该规定可以看出，公益诉讼的范围包括了侵害众多消费者合法权益的行为。这一规定又为公众群体救济开辟了一条通道。目前，我国公众参与食品安全监管的组织化程度非常低，权利受到侵害时，绝大多数人是以个体方式进行救济。然而由于信息不对称等诸多因素导致公众消费者与生产经营者之间的地位不平等，公众、消费者往往处于弱势地位。个人自救的效果难以保障。相比之下，团体组织就具有专业知识、人力、物力资源等诸多方面的优势。因此，消费者协会等社会团体组织除了承担《民事诉讼法》规定的公益诉讼救济职责外，对于个体公众消费者权利遭受不法侵害的情形也应赋予其权力，使他们承担一定的职责。

四、权力监控安全机制

目前，食品安全事件频发有着多重原因，政府部门监管不力是其中重要的因素之一。监管不力不是由于监管部门权力过小引起的，相反，恰恰是监管部门权力过大所造成的。食品安全监管部门手中掌握了大量的权力资源，再辅以行政自由裁量权，权力机关实际上拥有了对食品生产经营者的“生杀予夺”大权，过度膨胀的权力导致生产经营者以政府权力机关马首是瞻。这种状态致使许多监管机关或工作人员与食品生产经营者有着密切的利益关系，自身利益作祟，很多情况下不仅自身监管工作消极应对、不作为，对于相关主体参与监管还存在排斥心理。所以，在政府公权机关监管无力的情况下，相关主体参与食品安全监管，在对政府公权机关形成制约和监督的同时，还有利于及时有效地打击到非法生产经营者。相关主体参与监管发挥作用具有形式灵活、方法多样、影响面广等特点和优势。

1.新闻舆论监控。新闻舆论监督凭借其公开性、广泛性、及时性等特点，会对全社会产生较大的影响力，具有强大威力。目前依然是监督和制约权力机关、打击非法生产经营者的有力手段。

2.网络平台监控。目前网络监督日渐成为反腐败、监督权力机关的重要力量。凭借互联网的技术优势， 网络监督具有匿名性、传播速度快和影响广泛等特点。网民随时随地都可以将有关信息在网络上曝光，短时间内形成强大的舆论压力，从而引起社会公众和政府部门的注意。③其他形式监控。除了新闻舆论，网络平台等形式外，还可以通过电话举报、信访、听证等多种方式参与到监管活动中来，发挥作用，形成对权力部门的监督和制约。

参考文献：

[1]张晋藩.中国古代的法律传统与近代转型[M].南京：南京大学出版社，1991.

[2]张卫，乔志峰.家乐福作茧自缚而不自知[J].中国食品，2013（2）.

作者简介：张炜达（1971- ），男，河南汝州人，西北大学法学院副教授，研究方向：食品安全规制、经济行政法；王鹏（1988- ），男，陕西商洛人，西北大学法学院硕士研究生，研究方向：食品安全规制endprint