法治新视野下构建行政程序法律制度

作者简介：肖雪（1990-），女，湖北十堰人，现为湖北大学政法与公共管理学院2013级法学研究生。

摘要：我国法治建设起步较晚但发展迅速，尤其是“程序性法治”，在短短三十年间就取得了显著进步。但与此同时，我们也要清醒地认识到，我国大部分行政执法程序规定并未法律化，而且长期以来，我国对行使行政权力的程序要求并不够重视。当前的行政程序制度与日新月异、瞬息万变的社会现实并不绝对吻合，与发达国家相比也仍有较大差距，其情势不容乐观。构建行政程序法律制度是全面落实依法治国的必然要求，是民主法治进步的重要标志，是法治政府的基本依托。因此，积极探索建立健全行政程序法律制度势在必行。

关键词：行政程序法律制度；行政程序法典；分散立法模式

自1978年改革开放以来，我国法治现代化进程随之开启，行政立法取得了一系列可喜的成就，其中涉及行政程序的法律法规文件数量并不在少数，比如《税收征收管理法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚条例》、《行政复议条例》等，但大部分行政执法程序规定并未法律化，而且长期以来，我国对行使行政权力的程序要求并不够重视，其情势也并不乐观。

2014年是全面深化改革元年，虽然涉及司法体制问题我们绝不应该盲目跟风、轻言改革，但是当分散的立法模式已经无力解决现存问题、无法实现法治国目标的时候，改革就势在必行。在这种背景下，笔者认为重新审视行政程序法律的过去发展、总结行政程序法律的现状、展望行政程序法律的未来之路显得极具现实意义。

一、現行法律体系下行政程序法的现状

当前我国正处于社会转型、体制转轨、社会关系急剧变动时期，改革也已进入攻坚期和深水区，加快构建行政程序法律制度显得尤为紧迫。但试图科学地构建一项制度，既要考虑历史，又要迁就现实，还要兼顾发展。只有批判地回顾过去，认真地总结现在，才能更好地展望未来。因此，笔者认为，认真总结中国行政程序法制现状是科学构建行政程序法律制度的第一步。

（一）首部法律对行使行政权提出程序性要求

1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，该法第五十四条明确提出具体行政行为不仅要证据确凿，还要符合法定程序；人民法院对“违反法定程序的”具体行政行为，可以“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”，这是我国首次对行使行政权提出程序性要求。在中国传统法治建设过程中，程序合法性作为法治原则的一项基本要求，其重要性却被人们以影响效率而有意冷落或直接被无意忽视，人们一直单方面强调实体正义和结果公正的突出地位。正如应松年教授所说：“中国法律传统中‘重实体、轻程序思想根深蒂固，行政主体在执法过程中往往‘重结果、轻过程”。

（二）现存法律体系对行政程序规定采取分散立法模式

当前，我国行政法律体系对行政程序规定采取了分散立法的模式，即对具体行政行为设有专门程序规定：《行政处罚法》设有处罚程序规定；《行政许可法》设有许可程序规定；《行政复议法》设有复议程序规定；《行政诉讼法》设有诉讼程序规定；《立法法》设有立法程序规定……所以说，中国并不是没有行政程序规定，相反，其数量并不在少数，但是其缺乏一部统一的行政程序法典，而正因为尚未形成统一的行政程序法，才使得执法活动缺乏最低底线。

（三）各地地方性行政程序规定陆续出台施行

虽然截至目前仍未形成全国统一适用的行政程序法典，但各地地方性行政程序规定早已陆续施行。从2008年公布的“首部地方行政程序规定”《湖南省行政程序规定》到2014年6月在北京举行的“《北京市行政程序条例》立法调研会”，如雨后春笋般相继出台的地方性行政程序法规从另一个侧面体现了制定统一行政程序法典的紧迫性。

二、建立公正合理的行政程序制度的必要性

美国著名行政法学家欧内斯特·盖尔霍恩曾说过“对程序的漠视终将导致实体权利义务关系的紊乱。”最高人民法院副院长江必新也曾在接受记者访问时说道：“如果没有优良的程序规则，实体规则再多再好也无法实施，只能成为具文，而如果有一套优良的程序规则，即使没有什么实体规则，其运行的效果会使绝大部分的行为实现或者接近正义，因为一个设计得良好的行政程序，可以架着或者逼着行为人走向公平和正义。”因此，加快构建行政程序制度则非常有必要。

（一）“穷举性”分散立法模式无法穷尽

在“官本位”思想根深蒂固和带有浓厚的权力崇拜色彩的中国，隐性的“行政权力”和莫名的“行政行为”无处不在，试图采取分散的立法模式，即通过“穷举性”的方式制定零散、专门的行政程序性规定来约束所有的具体行政行为既不科学，也不现实。

（二）分散立法模式客观上存在诸多弊端

从法治本意来说，制定统一的行政程序法更有利于行政机关和执法人员执行和落实法律规定，而分散的行政程序规定既不利于人们把握行政程序的法治精神，也难以有效约束行政机关肆意适用行政权——分散在单行法中的程序规定一方面被行政机关虚化，并能够轻而易举地规避行政程序规定，比如适用行政强制代替行政处罚。如果深入分析现行的程序规定，仔细考察行政执法的实践，现存的诸多问题使得此种程序立法的繁荣似乎只在表象层面存在。因为我国现行程序规定内容上离现代行政程序制度仍相去甚远。如此一来，既无法保障具体行政行为的程序公正，也不能保证法律的有效落实，最终必将损害法律应有的权威性。

（三）程序正义因其独立价值获得青睐

制定行政程序法典，有利于维护法制的统一，避免各地区、各领域、各行业的规定相互冲突，有利于建立健全中国行政程序法体系，是中国行政法治的必然归宿，是中国走向法治国家的希望所在。实行法律程序性改革，特别是完善行政决定方面的程序性规定，建立科学、高效、公正、合理、统一的行政程序制度势在必行。

三、制定统一行政程序法典的立法建议

推进行政程序立法，其既可以保证行政执法的权威性，又可以提高行政执法的有效性，确保所有行政领域有法可依，保证行政实体法被正确实施、实体公正被有效落实，防止行政权力异化为私人牟取不当利益的工具。对此，笔者认为，構建良性行政程序法律制度可以从以下几个方面加以完善：

（一）明确权责机制

根据行政执法分工的需要，严格确定执法人员任职条件，赋予行政机关和执法人员相应的权力界限，依据“权责对应”的基本理念要求其承担相应的责任和义务。加强立法技术，提升立法水平，避免存在行政权力出现漏洞的空白地带和权限交叉的灰色地带，防止行政机关之间出现“有利可图就争着管，无利可图就互相推诿”的不正常现象，确保行政机关真正做到严格依照程序法和实体法规定执行法律，既不渎职，也不越权。

（二）组建“专家学者人才库”

通过组建“立法专家库”、聘请专家担任“政府立法顾问”等形式广泛召集各行各业优秀人才，有效整合各种专业力量，提高政府立法工作的质量和效率。

一方面，根据专家学者的独到见解给立法草案提出专业建议，从而增强政府立法的科学性；另一方面，通过专家学者的广泛参与来扩大政府立法的社会公众参与度，将群众的要求和呼声予以调查收集、提炼升华，以“专家学者建言献策”的方式呈现，不断增强政府立法的民主性，进一步彻底解决“立法部门化”、“部门利益化”、“政府利益法制化”等一系列社会问题。

（三）允许、支持、鼓励社会公众参与

如果将行政机关和执法人员比作社会公众的护卫者，那么种类繁多、无处不在的行政权力就是护卫者手中的利剑，行政程序法规就是这把剑的使用说明。利剑能帮助护卫者维护主人的生命财产安全，但一旦护卫者心存私欲，这把剑所指向的必然是这个国家的主人。因此，“使用说明”便显得尤为重要，让国家的主人制定“使用说明”便成为约束护卫者的有力举措之一。制定行政程序法典贴近社会公众实际生活、关乎人民群众切身利益，因此制定行政程序法典的过程应该是全民参与的过程。

允许、支持和鼓励社会公众参与立法既是我国国体所决定的，也是我国民主进步的明显标志。拓宽公众参与立法的渠道、丰富公众参与立法的形式，让社会民众更大程度地参与制定行政程序法典，不仅符合法律明文规定，也符合构建法治政府的法律精神。

（四）建立“执法人员责任终身追究”制度

赋予行政部门权力的同时确立相应的责任和监督制约机制，确定社会公众义务的同时注意对其合法权益的保障需要在制定法律时慎重权衡，兼顾社会各方的合理利益诉求，切实保障社会大众的合法权益。如果法律只赋予行政机关和执法人员权力而不给其施加责任，趋利避害的本性将必然导致行政机关和执法人员以权谋私、侵犯行政相对人的合法权益。当然，赋予公民控告权、投诉权、申诉权是建立“执法人员责任终身追究”制度必不可少的配套制度。对于执法人员来说，应当通过“表明身份”、“告知权利义务”、“接受咨询”和“允许控告和投诉”等行政程序让公民知晓自身合法权利是否遭受侵犯，并能够准确判断执法人员的执法行为“是否违法”以及如何救济。

因此，明确执法人员法律权力和责任、建立“执法人员责任终身追究”制度十分必要。让以身试法者付出沉重代价、承担法律恶果，以期最大限度地减少行政机关和执法人员滥用权力、枉法渎职的现象。

四、结语

我国法治建设起步较晚但发展迅速，尤其是“程序性法治”，在短短三十年间就取得了显著进步。但与此同时，我们也要清醒地认识到，我国的程序法治建设与日新月异、瞬息万变的社会现实并不绝对吻合，与发达国家相比也仍有较大差距。所以，我们应该努力展开深层次研究，积极探索建立健全行政程序法律制度，力争在每一个行政行为上体现公平和正义，加快实现中华民族伟大复兴的中国梦。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

参考文献

[1]江必新《论行政程序的正当性及其监督》，载《法治研究》2011年1期。

[2]应松年《关于行政程序立法的几个问题》，载《行政程序法研究》。

[3]季卫东《法律程序的意义》， 载《中国社会科学》1993年第1期。

[4]王万华《中国行政程序法汇编》，中国法制出版社2005年版。

[5]江必新、周卫平编著《行政程序法概论》，北京师范学院出版社版。

[6]王万华《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年版。