特别受益者返还制度研究

作者简介：赵海涛（1989-）男，所在单位：重庆大学法学院学术研究生，研究方向：宪法与行政法专业。

摘要：以负担公平为基础，特别受益者应当承担特别义务。特别受益的返还有利于实现社会公平正义，促进私人和社会利益之间的平衡。借鉴日本法律规定，利益返还的方式主要是费用承担。特别受益者返还利益对于完善我国土地政策有重要意义。

关键词：特别受益；特别义务；利益返还

日本《道路法》规定，新建道路时，对于道路沿边的居民可以征收负担金。承担特别义务以享有特别利益为前提，特别受益者负担制度的研究对于中国土地收费的改革具有重要意义。

一、特别受益者返还的理论基础

特别受益者返还没有统一的概念，其从古罗马公用负担制度发展而来。在日本，特别受益理论随着历史的发展不断变化，其最基本的概念是：“由于具体的土地的开发行为或公共事业的实施而使地价上升，为了将土地增值的部分由开发主体享有而对受益者进行的一部分征收。”

特别受益者返还制度存在的合理之处在于，通过返还私人所获得的特别利益能够促进社会公平和减少公民不劳而获的心理，享有特别受益应当承担特别义务。行政法作为公法，行政活动的目的是实现公共利益的最大化，而公共事业的实施使一部分私人不平等的享有比他人更多的利益，对于没有获得特别利益的其他公民来讲，这违背社会公平正义，因此，有必要将特别受益者的利益返还给社会，从而实现私人特别利益和社会公共利益的平衡。

古罗马法规定，城市土地开发利益不应由一部分人独自享有，应当归社会全体。特别受益者返还体现了谁受益谁负担的原则，对享有特别利益的私人，根据其获得的特别利益的性质、程度、范围来决定返还方式，追求实现社会公平，对特别受益者的返还需要政府的干预和相关法律的规范，二战以后欧美发达国家推行福利国家政策引起的财政问题表明，对于土地开发利益不能任由市场调节。我国的土地所有权属于国家，在由计划经济向市场经济转变的过程中，土地成为商品的一种，既然为商品就需要确定合理的价格，在我国，这种价格的特别之处在于表现为国家与承租者的关系。土地为国家所有，由土地而产生的利益应当归全体国民所有，当这些利益只归一部分私人所有时就会产生资源浪费和价格混乱的状态，使社会主义市场经济下的土地政策难以有效实施，造成了我国房价高涨的现象。

日本是世界上土地利用最合理的国家之一，日本有关特别受益者负担本质的学说主要有：一、以谋求负担公平为目的的学说；二、 以负担公平与社会资本财源的扩大两个目的并列的学说；三、 以利益的公平归属为目的的学说；四、以对作为投资主体的土地所有者的利益分配要求为目的的学说①。因公共事业而产生的收益归全体公民享有，特别受益者没有劳动就获取了其他人无法获得的利益是对公共利益的损害，填补损害就要对所受利益返还。

二、特别受益返还的方式

借鉴日本的土地制度，可以对特别受益者进行征收和征税的方式进行返还。具体如下：

（一）征收

征收是指在直接返还制度是一种向受益于个别土地开发或社会间接资本、装备工程而最终获取利益的主体要求负担的方式。主要是在工程结束后通过向受惠者（或开发者）按一定比例收回补偿的方式来实现。②

具体来讲，征收分为：①公法上的负担金，负担金是指以公法上强制的方式对公众事业有特别利害关系的人所课以的金钱给付义务。如日本《道路法》规定的：“如果根据道路工程存在享受显著经济效益的对象，道路管理者有权要求其受益人将其得的一部分利益补贴给道路工程。”②特定居民或团体的分担金，分担金是指对公共事业有特别利益的居民或团体，在团体内部分为一般受益者和特别受益者，按照一般与特殊的不同，承担不同的返还份额。③开发者的负担，开发者负担的费用是主要表现为住房价格或公用设施的土地价格上，另外，对其他一些建设者如在新村内的道路建设要求建设单位负担一部分钱。

（二）征税

按照日本法律规定，通过税收的方式使特别受益者返还利益的税目主要有：固定资产税、城市规划税、以闲置土地为征税对象的土地保有税、地价税、转让税、宅基地开发税等。

（三）土地返还

私有土地的所有人以提供公共设施用地的方式返还，贡献空地。当然，我国土地为国有，但可以在集体土地上进行借鉴。

三、特别利益返还对土地制度的影响

发达国家根据特别受益者返还制度调整土地开发带来的利益分配，但各国都存在一个共同的难题，那就是怎样在土地制度设计上做到特别受益者负担的合理？特别受益者受到的是一种间接利益，无法通过简单的计量来解决，在土地制度比较完善的日本，法律对于受益者的负担规定了许多弹性制度，给予实施者在具体行政活动一些裁量权。在确定受益者的负担范围和程度时，应贯彻“有受益有负担、多受益多负担、少受益少负担”的原则理念。另外，对“特别受益”要合理界定，因为是否享有特别受益是确定是否负担特别义务的前提。受益者的范围必须体现在“特定”上，不以不特定的多数人或者团体作为课以负担的对象。公共利益是应当由全体个人来享受的，在现实中往往是较为多数的人来享有，问题是较为多数的人的范围如何界定，即特别受益中的“特别”如何界定，受益者要达到多少范围才能算是一般受益，界定的标准较为模糊。任何制度都有被滥用的可能性，要发挥特别受益者返还制度在促进社会公平正义上的作用，就需要合理的界定“特别受益”。

土地在生产要素中处于最基本的地位，处在市场的上游，土地市场的不合理会引起中下游商品的价格的不合理，进而引起社会资源的分配不公和浪费。现阶段，我国未能垄断土地的上游市场，地方政府成为了土地一级市场的支配者，使地方以看似合理的方式侵占了全民的利益。土地市场是地方政府财税来源的重要组成部分，地价逐步抬升，引起房价居高不下。

完善我国的社会主义市场经济体系需要一个健全的土地市场，合理的土地市场会推动社会资源的合理分配，引起良好的社会反响。价格是市场的基本必备要素，土地的价格应由招标和拍卖的方式确定，权力确定价格是计划经济的一部分，在社会主义市场经济体制下，权力不应成为议价的要素。对于土地的价格所带来的利润收益，应由代表全体国民的国家所有，而不是归于代表一部分群体的地方政府。我国的土地最终所有权属于国家，所谓地价也只是对土地承租使用的对价，这部分对价应由国家收取后返还用于基础设施建设。

在我国，土地市场带来的利益上，地方政府成为了特别受益者，按照特别受益需要承担特别义务的理论，地方政府应当负担特别义务，当然，对于地方政府如何合理的承担义务？承担什么义务？在什么情况下负担义务？仍然是值得深入研究的问题。（作者单位：重慶大学）

参考文献：

[1]江利红.《日本受益者负担制度研究》[J].四川农业大学学报.第25卷第2期.

[2]周腾利一.《日本土地开发利益返还制度概况》[J].国土资源情报.2005年第2期.

注解

①江利红：《日本受益者负担制度研究》，四川农业大学学报，第25卷第2期。

②周腾利一：《日本土地开发利益返还制度概况》，国土资源情报，2005年第2期。