自然垄断电信业市场化改革之路

作者简介：叶良益，男，26岁，广东财经大学，研究生，研究方向：产业组织理论。

摘要：自然垄断行业特性不是一成不变的，随着技术进步，市场需求的改变，该行业渐渐的失去了其自然垄断性质。那么此种情况下政府管制部门针对此类行业的管制也必须加以调整，以应对不断变化的内外部环境。本文在梳理了中国电信业规制改革历程的基础上对我国电信业规制改革的必要性进行了分析。

关键词：自然垄断；电信业；规制改革

一、 自然垄断的界定

现代经济学大辞典对自然垄断的解释是，在某些产业中只由一家企业进行生产就能满足整个市场的需求，且生产是最富有效率的垄断现象。如果由两家企业生产，生产成本将会提高。自然垄断行业一般拥有长期规模经济性，如公共交通业、电力行业、邮政事业等。

二、中国电信业规制变革历程

（1）1980—1998政企合一阶段

直到90年代末，中国电信业由中国电信完全垄断，也因为垄断问题该行业带来了巨大的社会影响，消费者对于中国电信官商不分、收费昂贵、服务低劣等表现出极大不满。在强大的社会舆论下，1994年中国联通公司和吉通公司宣布成立，局部破除了垄断。但这两家电信运营商的成立并未对中国电信垄断势力造成多大影响，虽然当时联通公司具有电信业全业务的经营资质，但中国电信属国有企业，在政策、资金、技术等方面都具有很大优势，联通公司经过4年的发展市场占有率仅为1%。而吉通公司当时成立的主要目的是承担国家经济骨干网建设（金桥工程），不构成竞争威胁。

（2）98年信息产业部成立实现政企分离

1998年3月，国务院决定组建信息产业部。信息产业部是在原邮电部和电子部的基础上组建，主要负责通信业、软件业和电子产品制造业。信息产业部的成立目标是实现政企分开、破除垄断、保护竞争，主要职能是对运营商进行行业指导和监督。但由于各大运营商资产性质还是属于国有资产，信息产业部作为政府部门对国有资产负有保值增值的责任，这就很容易在管制过程中发生“利己”行为。

（3）1999—2001年电信业两次重组

为进一步破除垄断，99年的拆分使中国电信业市场运营格局发生了巨大变化，此次拆分将中国电信的固话业务保留给了原中国电信，移动业务由新成立的中国移动负责，寻呼业务划分给了原联通公司，卫星通话业务由中国卫通公司接管，另外由于当时互联网技术的发展，成立了中国网通公司。但这次的拆分也未能完全破除垄断，中国电信在固话领域依然处于完全垄断地位。2001年对中国电信按地域实行了第二次拆分，将其北方10省固话与网通、吉通合并成为中国网络通信集团公司，南方和西部21省固话业务由原中国电信继续运营。此次拆分形成了中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国铁通和中国卫星通信集团公司。

两次大的改革彻底肢解了巨无霸中国电信，显示出了国家和政府改革的决心，但不论竞争主体如何分割和平衡，当管制机构不能彻底的撇清与竞争主体之间的关系时，乃有部门利益侵害消费者利益的嫌疑，而“政资合一”的体制正是问题的诱因。

（4）2003年实现政资分离

为分离管制机构和国有资产之间的利益关系实现管资产、管人和管事的能够各自履行其职能，做到不缺位、不越位、不错位。2003年3月，国资委成立标志我国实现了“政资分离”，新成立的国资委全面接管了电信业的国有资产，信息产业部自此成为了独立的管制机构。此次改革虽然意义重大，但是信息产业部作为国务院的下属部门，无独立的财政来源，经费均来自国家财政预算。因此，信息产业部还是受制于上级政府部门，同时由于电信业国有资产属性也并未改变，出于对国有资产保值增值的目的和避免国有资产流失的问题，那么信产部能否在管制的过程中秉承公平性和公正性很难说。

（5）2008年在政策、市场和技术的推动下实施了第三次电信重组

2008年两会后，信息产业部由新成立的工业和信息化部替代。这次重组将6家电信企业合并为3家。其中新中国移动由原中国移动和中国铁通合并，新中國移动在移动通话领域有GSM业务，在固话领域拥有了原中国铁通的固网电信业务，同时拥有中国自行研究3G制式TD—SCDMA网络。新中国联通由原中国联通和中国网通合并而成，主要业务包括GSM业务以及固网业务，而原联通CDMA业务划分给新中国电信，同时颁发了3G牌照可运营CDMA网络。新中国电信是在原中国电信固网业务的基础上并入中国卫通基础电信业务以及中国联通CDMA移动通信业务而成，颁发的3G牌照为CDMA的升级版CDMA2000。

（6）市场逐步放开阶段

由新成立的工业和信息化部审议通过的《电信业务经营许可管理办法》在电信基础业务和增值业务经营许可证上有较大放开，基础电信业务申请注册资本在省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本最低限额由2亿元降到1亿元人民币；在全国或者跨省、自治区、直辖市范围经营的，注册资本最低限额由20亿元降到10亿元人民币。为鼓励民间资本参与电信建设，支持民间资本开展增值电信业务，工业和信息化部对民间资本进入电信业提出了实施意见，该意见的指导思想是：“鼓励电信业进一步向民间资本开放，引导民间资本通过多种方式进入电信业，积极拓宽民间资本投资渠道和参与范围。加快推进电信法制建设，坚持依法行政，为民间资本参与电信业竞争创造良好发展环境”。继民间资本被允许进入电信行业之后，虚拟网络运营商牌照发放也被提上日程，目前已成立的有北京国美电器有限公司、苏宁云商等19家。2014年工业和信息化部联合国家发展改革委发布《关于电信业务资费实行市场调节价的通告》，决定放开各类电信业务资费，给予电信企业全面灵活的自主定价权。至此，电信资费将迎来完全市场化时代。未来中国电信业实施“网业分离”（即电信网络与电信业务分开运营）将使得市场化的程度进一步提高。

三、自然垄断电信业规制改革的必要性分析

自然垄断行业规制是一个动态的过程，国外自然垄断行业初期也是从完全垄断然后向市场化经营转变。自然垄断行业在市场需求量还没有足够大的时候，由一家企业经营可能是更富有效率的产业组织形式，可以实现资源的优化配置，避免过度竞争导致的资源重复建设。但由于自然垄断行业缺乏竞争，难免会带来垄断加价问题，所以对垄断行业规制也是必要的。

首先，电信业作为垄断行业存在生产效率和分配效率自相冲突的矛盾。一方面，电信业存在规模经济和范围经济，随着社会需求量的增加，平均成本降低，生产效率增高。另一方面，电信业存在很高的技术壁垒和政策壁垒，难免在位电信运营商会凭借其垄断地位提高电信服务费用，从而损害消费者利益，引发不公平的收入转移而导致的分配效率降低。从这两个方面看，有必要对电信业进行规制。

其次，垄断企业拥有很高的利润率，这势必会吸引大量新企业进入，如果任由市场无序竞争必然会带来重复投资问题，在市场容量一定的情况下势必会造成巨额资金的浪费。此时，政府的作用就是对欲进入企业进行管制，避免竞争过度而导致的资源浪费问题。

最后，从电信业成本和需求面来看，随着技术水平提高使得电信运营商的成本降低，同时用户规模的变大使得网络效应进一步增强导致成本的进一步下降。而在成本降低的情况下依靠电信运营商自行降价，这种可能性极低。那么政府管制部门就应该在摸清电信运营商成本的前提下制定合理的电信资费价格，确保电信资费定价的公开性和透明性。（作者单位：广东财经大学）

参考文献

[1]方燕.我国电信业规制改革问题分析[J].经济纵横，2008（06）.

[2]茂铭晨.政府管制理论综述.管理世界，2007（02）.