农村社会组织发展面临的困境及对策

林阿妙

摘 要： 农村社会组织在农村社会治理中发挥了重要的协同作用。当前，农村社会组织的发展取得了初步成效，但也面临着规模偏小、结构松散、可支配资源要素匮乏、社会认同度不高等发展困境。既有外部政策、监督不到位等原因，也有农村社会组织自身内部管理不善的原因。为此，应进一步优化农村社会组织的发展环境，通过强化乡村共治意识、加快转变政府职能、完善扶持政策落实体系、分类实施监督管理和积极进行指导培训等举措，加快促进各类农村社会组织的建设与发展。

关键词： 农村社会组织； 培育发展； 监督管理

中图分类号： D668 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0125-04

农村社会组织是指在农村经济社会发展中发挥服务、沟通、协调等作用的非政府、非营利性组织，具有非政府性、非营利性、自主性及服务三农的特点。经过几年的实践和探索，我国农村社会组织的发展取得了初步成效，在促进农村经济社会的发展、满足农村多样性需求的需要、化解农村社会矛盾、维护农村和谐稳定等方面发挥了重要的作用。但与此同时，新时期农村社会组织的发展仍然困难重重，如何加强农村社会组织建设、促进农村社会组织发展已成为新时期加强农村社会建设和创新农村社会治理的一项重要课题。

一、农村社会组织发展面临的主要困境

当前，农村社会组织的发展较为滞后，存在不少困难和问题，难以适应新形势、新任务对“三农”工作的新要求。

（一）现有农村社会组织规模偏小、结构松散

受小农意识、自给自足经济和“小富则安”思想的严重影响，农民的合作意识和创新精神普遍较为缺乏。因此，农村社会组织的发展仍然处在于较为自发、零散的状态。现有农村社会组织普遍存在着规模较小、种类偏少、专业化不够、实力不强及组织网络不健全等问题。随着农村经济社会的发展，在农村也产生了许多新的社会问题。这些社会问题既有需求性、事务性的问题，也有失调性、整合性的问题。比如，我国的农村养老问题就是一个涉及上亿老人且非常现实的事务性社会问题。解决这些问题，单靠个体家庭和政府层面的力量是不够的，迫切需要有社会力量来承接这些职能。但是，目前在农村只有老年协会及为数不多的养老院等组织提供相关的社会服务，显然不能有效地解决老年人经济来源、生活照料、精神生活等多方面的需求问题。现有的农村社会组织从总体上仍然处于发展初级阶段，存在“散、小、差”的问题，对促进农村经济社会发展和城乡一体化进程的作用仍然比较有限，还远远不能适应农村经济社会发展的需要。

（二）现有农村社会组织可支配资源要素较为匮乏

当前，资金、技术、人才等要素的匮乏，严重制约了农村社会组织的发展。

1. 资金不足是农村社会组织发展面临的首要难题。总体上看，农村社会组织受到其发展阶段、性质、功能等限制，筹措资金的能力较弱，疲于维持生计，其发展的规模、速度和效益受到严重制约。

2. 人才的匮乏是农村社会组织发展面临的又一难题。虽然大部分农村社会组织的成员由当地农村的能人组成，但是他们往往缺乏相关的专业知识和能力，服务村社会组织的时间和精力也较为有限。

3. 技术的缺乏也是农村社会组织发展面临的又一大难题。现有农村社会组织的技术水平普遍不高，现代化技术装备不足，收集、处理和利用信息技术的能力更弱。不难看到，现有农村社会组织由于受到可支配资源要素的约束，在实践中经常陷入无法有效开展各项服务工作的尴尬境地。

（三）现有农村社会组织的社会认可度不高

得到群众的认可，是农村社会组织发展的关键动力。然而，现有农村社会组织的社会认可度还不高。主要体现在两个方面：

1. 现有农村社会组织服务农业、农民、农村经济社会发展的能力较弱导致了其社会认可度不高。以经济性农村社会组织为例，当前经济性农村社会组织的发展仍然较为滞后。因此，其对拓宽农民的增收渠道、促进农村劳动力的技能培训、提高农民的组织化程度等方面的辐射范围仍然有限；对促进农村产业结构的优化调整、促进了农业现代化发展的带动能力仍然不足，对加快新农村建设步伐、推动城乡发展一体化进程的推动作用也较为有限。

2. 现有农村社会组织的运作存在不够透明、不够公开的问题，在管理人员的选拔任用方面存在任人唯亲的情况，在资金的筹措及使用方面存在随意性过大等状况。有些管理人员巧立名目乱收费、乱开支，甚至把农村社会组织当成他们的小金库。群众对这类的农村社会组织存在不同程度的消极抵触心理。

二、制约农村社会组织发展的成因分析

农村社会组织存在上述问题，既有外部政策、监督不到位等原因，也有社会组织自身内部管理不善的原因，主要体现在以下五个方面：

（一）社会共治意识淡薄，对农村社会组织的重要性认识不足

社会各界对农村社会组织的内涵、性质、功能的认识不到位，对发展农村社会组织的重要性和紧迫性认识不到位。从政府的角度来看，部分基层政府部门的管控思想仍然较为严重，担心农村社会组织成为危及农村和谐稳定的组织群体，对农村社会组织的发展存在消极对立思想。同时，基层政府部门对农村社会组织在农村发展中的重要性缺乏足够的认识，对农村社会组织在农村社会管理的协同作用认识不到位，没有把发展繁荣各种农村社会组织作为促进农村经济社会发展的一个重要突破口，导致了其对农村社会组织的重视程度不足，扶持培育的力度也不够。从农民的角度来看，由于宣传、引导力度不够以及受传统小农经济思想的影响，很多农民“单干思想”仍然根深蒂固，对农村社会组织的内涵及其功能认识不足，缺乏参与各类农村社会组织的积极性。

（二）政府职能转变不到位，对农村社会组织的权责确定不明确

我国行政体制改革滞后严重了影响社会体制改革进程。当前，我国行政体制改革滞后的突出表现之一就是政府职能转变不到位。改革开放以后，我国政府虽历经数次改革，但政府职能越位、错位、缺位的问题依然存在，对社会体制改革的重要影响之一就是政社、政资、政企、政事不清。政社不清是政府与农村社会组织发展互动关系中的突出问题。在农村基层实践中，政府方面存在职责错位的问题，没有把握、协调好政府、基层群众自治组织及农村社会组织三者之间的关系，导致各类农村社会组织难以有效发挥其社会治理和社会服务的作用。比如：当前有一部分农村社会组织是在政府的推动下成立的，其组织资源、管理理念、管理方式、方法等方面都依赖于相关政府部门，甚至依然是作为政府的附属机构发挥作用，因而很难独立自主地履行相关职能。

（三）政策落实不到位，对农村社会组织的扶持力度不够

目前，党中央、国务院都高度重视社会组织的发展，提出“培育发展和监督并重”的原则。但是实际运作中，农村社会组织仍然难以得到足够的政策支持。主要表现在以下两个方面：

1. 政策体系不科学。各职能部门之间的政策出现交叉或者重叠的现象，造成职责界限不清，由此对农村社会组织的扶持管理存在互相推诿的现象。原有的不分类别的双重管理体制，提高了社会组织准入的门槛，严重影响着农村社会组织的发展。

2. 政策的制定和执行效果不佳。目前，对农村社会组织的扶持政策规定比较笼统、缺乏可操作性。比如只是强调金融机构应该加大对经济性农村社会组织的信贷支持，至于支持的具体办法没有进一步去协商和落实。

（四）“严审批、疏监管”的现象较为严重，对农村社会组织缺乏有效的监督管理

长期以来，社会组织的管理体制实行的是登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。登记管理机关主要进行宏观管理和执法监督。业务主管单位侧重于日常业务管理。但在实践中，登记管理机关和业务主管单位均存在严重的“严审批、疏监管”的现象。从具体监管环节来看，主要存在三个方面的问题：

1. 监管主体的缺位。在实践中双重管理体制的执行并不到位，登记管理机关和业务主管单位未能有效履行相应的管理职责。其他社会力量由于受到监管意识、能力及空间等方面的限制，也很难对农村社会组织进行有效地监管。

2. 监督方法缺乏针对性，不能针对不同监督对象的特性采取不同的监督方法。

3. 监管方法缺乏创新性。在具体方式方法上仍然习惯于管控式的手段，依法管理思想不足，管理方法较为滞后。科学有效的监督管理机制缺乏，既造成了对有登记的农村社会组织存在重准入、轻监管的现象，也造成了对未登记的农村社会组织的监管基本处于空白状况的局面。

（五）内部治理不健全，农村社会组织自我发展能力较弱

现有的农村社会组织功能发挥的有限性与其自身内部管理不善不无关系。具体原因主要有：

1. 部分农村社会组织社会责任感不强。不够健全的自律机制以及淡薄的守法意识导致了有些农村社会组织存在营利分红的现象，偏离了公益性的特点，一些农村社会组织不遵守国家法律规定，有的未进行登记就私下开展活动，有的擅自开展违法违规或违反章程规定的活动。

2. 内部运作机制不规范。有些农村社会组织的内部管理非常混乱，制度不完善，管理决策中“一言堂”的现象仍然较为突出，理事、监事形同虚设，很少召开社员大会，决策不民主、管理不科学。

3. 管理人才缺乏。农村社会组织的专业管理人才非常匮乏，现有的农村社会组织的管理者一般是兼业的农户，科学管理社会组织的意识和能力较弱。[1]

三、促进农村社会组织发展的主要思路

针对农村社会组织发展中存在的主要问题及其成因，按照十八届三中全会强调“激发社会组织活力”的新要求，政府及其相关部门应加强对农村社会组织的扶持、培育和监管，加快推进各类农村社会组织的持续健康发展。

（一）强化乡村共治意识，大力宣传农村社会组织的协同作用

要加大宣传力度，提高社会各界，特别是农民群众对农村社会组织的认识度，促使他们进一步认识到农村社会组织在发展农村经济、繁荣农村社会事业、维护农村和谐稳定中的积极作用。

1. 从政府自身的角度来看，要正确认识社会组织的社会协同作用，提高政府对社会组织的重视程度。政府部门应打破政府与社会组织对立冲突的老观念，树立合作共生的新理念。一方面，要减少对农村社会组织消极意义的认识。大部分农村社会组织的性质和主要功能是为农村经济、社会、文化等领域的发展和繁荣服务，不会成为危及社会稳定的社会组织。对此，基层政府部门可通过动态的监督管理来消除相关的顾虑。另一方面，要强化社会共治意识，努力树立“小政府、大社会”的治理理念，充分认识农村社会组织在推动农村经济社会发展中的重要协同作用。

2. 从转变社会公众认知的角度来看，要加大宣传普及力度，使农民正确认识到农村社会组织和自己生产生活安息息相关，不断提高农民群众对社会组织的社会认可度。

（二）加快转变政府职能，进一步明晰各类农村社会组织的职权

必须按照政社分开，权责明确、依法自治的原则，加快理顺基层政府与社会组织的职能关系。

1. 明晰基层政府的农村社会治理职能。在新农村建设的过程中，面对农村多样化的生产生活需求以及基层政府自身资源的有限性，在很多领域基层政府已不是提供微观服务的最佳主体。因此，政府对自身的农村社会治理职能要有一个准确的定位。政府部门可以通过购买公共服务以及向社会组织开放更多的社会资源和领域等方式支持农村社会组织的发展。在这些领域，政府部门应与社会组织建立平等对话协商机制，建立合作伙伴关系。

2. 要合理界定农村社会组织的主要功能，走具有农村特色的，以促进农村生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主为目标的现代农村社会组织发展之路。切实坚持非政府性、非营利性、自主性及服务三农的原则，不断增强农村社会组织的凝聚力、吸引力和感召力，防止用行政手段干预农村社会组织的发展。

（三）完善扶持政策落实体系，增强农村社会组织发展活力

作为促进农村经济社会发展的一种重要手段，政府应制度化地完善农村社会组织的相关政策扶持体系。

1. 明确扶持对象。在支持对象上，专项资金要重点扶持带动能力强、与社员生产生活连接紧密的农村社会组织。要深入落实十八届三中全会提出的重点培育和优先发展四类社会组织的新要求，在准入方面依法直接给予办理。同时，要按照试点、总结、修订、推广的模式积极扶持推进各类农村社会组织的发展。坚持多类型扶持发展农村社会组织，努力满足农村多样化的生产生活需求，形成党委领导下的基层充分自治、社会良性协同的农村生态治理格局。[2]

2. 完善扶持体系。根据各类农村社会组织的特点，有针对性地采取专项资金、金融信贷、注册登记、建设用地、人才保障等扶持手段。以经济性农村社会组织为例，以下两项扶持政策迫在眉睫。（1） 设立专项扶持资金。县级以上财政部门应设立扶持农村社会组织发展的专项资金，对成立初期资金困难的农村社会组织给予资金扶持，对农村社会组织开展有关活动给予资助，专款专用，通过财政资金扶持，引导经济性农村社会组织的发展。（2） 制定落实金融扶持政策。当前，要特别加大信贷支持力度，协调各金融部门允许经济性农村社会组织以其自有资产作抵押或以社员联保等形式办理贷款，帮助经济性农村社会组织及其成员解决资金难题。

（四）分类实施监督管理，推动农村社会组织健康有序发展

从农村社会组织的发展来看，政府要加快建立完善监督管理体制，尽快弥补监管漏洞，制定科学严密的行为规则，推进社会组织的规范化建设。

1. 在监督主体方面，要完善政府监管、社会监督、行业自律的全方位农村社会组织监督管理体制，形成多方参与、齐抓共管的农村社会治理格局。相关政府部门对农村社会组织应依法实施监管，明确各个部门的职责范围，努力克服监管过程随意性过大或监管职能边界模糊的不足。社会各界特别是组织成员要主动承接起监督各类农村社会组织的民主管理、信息披露、财务收支、高效服务等各环节的监管任务。行业自律也是完善社会组织监管体系的重要组成部分，要充分发挥行业协会、枢纽型社会组织在促进农村社会组织规范发展中的重要示范作用。

2. 在监督对象方面，要坚持分类监管的原则。对已登记的社会性农村社会组织，应坚持支持发展与规范管理并重。当前民办非企业单位和部分行业协会的趋利性较强，行为不够规范，对这些行为要认真予以规范。对未登记的草根组织，要认真加以研究，充分利用其积极因素，遏制其消极因素。[3]

3. 在监管方法上，要努力探索科学高效的监管机制。深入落实分类管理制度，真正实现管理体制由重入口登记向准入和日常管理并重转变，由重行政控制向依法管理方向转变。通过完善农村社会组织的信息披露制度、建立等级评价机制和惩罚退出机制、加强行政执法力度等制度建设，规范组织行为，促进各类农村社会组织健康发展。

（五）积极进行指导培训，提高农村社会组织规范化管理水平

规范化的管理水平是农村社会组织承接政府转移的职能并发挥其功能的重要保障。因此，必须加强对农村社会组织的指导培训，不断提高农村社会组织的规范化水平。

1. 增强农村社会组织的社会责任感。农村社会组织不仅要承载自身发展和满足社员需求的责任，而且要自觉履行社会责任，注重加强自律和诚信建设。[4]

2. 完善农村社会组织的治理机制，提高规范化管理水平。相关业务主管部门要分门别类，加强指导，帮助各类农村社会组织制订章程，建立健全各项规章制度，监督农村社会组织，认真履行成员大会、理事会、监事会等民主决策程序，不断提高各类农村社会组织的规范化发展水平。同时，要不断完善农村社会组织的财务管理、收益分配等内控制度，完善以“诚信”为重点的信息披露制度，增强运作的透明度、公开化和诚信度，努力遏制违法违规行为的发生。

3. 加强培训，切实提高农村社会组织管理人员的素质和能力。一方面，要做到理论和实践相结合，不断提升农村社会组织管理人员灵活运用各种管理方式、方法的技能，不断提升农村社会组织管理人员的管理技能；另一方面，要培养农村社会组织的专兼职工作人员，促进农村社会组织人才队伍的相对稳定和可持续发展，从根本上提高他们的服务能力。

参考文献：

[1]黄晓勇.中国民间组织报告（2011-2012）[R].北京：社会科学文

献出版社，2012：90-126.

[2]王名，丁晶晶.社会组织参与社会管理创新的基本经验[J].中

国行政管理，2013，（4）：65-67.

[3]国务院发展研究中心社会发展研究部课题组.社会组织建设

现实、挑战与前景[M].北京：中国发展出版社，2011：18-24.

[4]崔萍，李磊.和谐社会视野下我国社会组织发展探析[J].中国

行政管理特色社会主义研究，2008，（5）：81-85.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]