行政服务中心建设的发展展望

2014-09-04吕承文周国宝

陕西行政学院学报 2014年3期

吕承文+周国宝

摘要：行政服务中心建设是转型时期我国政府在扩大公众参与与社会发展方面机制创新的重要举措。相关研究多是站在政府的角度探讨行政服务中心问题，这种居高临下的姿态容易忽略行政服务中心发展的机制与体制之间冲突和行政服务中心自身的政民二元互动规律。为此，笔者采取了公众问卷调查的研究途径来深入认识社会公众对行政服务中心的态度和看法。行政服务中心是当前行政改革取得的基本成就，但这不能看作是政府单一努力的机制产物，而是争取公众参与的政治结果。长远来看行政服务中心建设的发展，将成为我国社会主义民主政治完善的重要切入口。

关键词：行政服务中心；建设；发展；展望；问卷调查

中图分类号： D630 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0065-04

一、国内研究概述

行政服务中心又称“一站式”服务（one-stop service），是采取部门审批、窗口办公、便捷服务等以程序简化为基本内容的行政审批改革方式。自1999年浙江金华市建成第一个真正意义上的行政审批中心以来，“到2011年年底为止，由省延伸到乡镇，全国行政服务中心已经超过6000多个。” [1] 可以说，构建“一站式”服务体系，转变地方政府服务职能和方式已获得广泛的认同和共识。基于行政服务中心在我国的迅猛发展，在实践的带动下学界关于行政服务中心的理论研究也初具规模，主要集中于以下几个方面。

1. 基础性研究。何修良认为行政服务中心的“出现和新公共管理理论与治理理论相契合，在很大程度上反映了其理论思想和精髓，打破了原有组织的“串联式”封闭联系的各自为主的工作格局，[2]形成了“并联式”开放回应性的相互协作的工作局面”；潘迎春指出行政服务中心的运行存在几个方面的优势：（1）创新政府管理方式，提高行政效率；（2）重新配置权力结构，转变政府职能；（3）促进行政民主化；（4）降低管理成本，取得经济效益。[3] 可以看出，学界对行政服务中心的当前现状予以充分肯定。

2. 主要问题和现实困境研究。由于受整个行政体制与各地政情的制约，行政服务中心也像其他新生事物一样面临一些问题，刘熙瑞认为当前面临创新与旧体制、管理权与人事权、整体与部门、理论、立法等七个方面的矛盾与问题；[4] 吴爱民列举了思想困境、制度困境、现实困境、管理与监督困境等四大困境。[5]可以看出，学者的观点主要集中于行政服务中心的法律地位、授权问题、制度缺失和监管缺位等问题。

3. 完善对策研究。面对行政服务中心在实际运行中存在的主要问题，张锐昕提出通过构建行政审批网络平台、政府门户网站互联互通、网上并联审批、三级联网建设等内容实现行政服务中心的网络化；[6]唐璨则从法制建设的角度提出，从行政组织法开始构建行政服务中心之法秩序，应以地方立法为重心逐步搭建行政服务中心组织法体系，着重规定行政服务中心的机构性质、行政隶属关系、职责与职权、机构设置、公务人员编制和管理等问题。[7]

4. 实证研究。佘建国以北京市怀柔区为例，介绍其发展历程和利弊得失，突出分析案例在并联审批制创新上的诸多突破，并促使行政服务中心制度化、法制化的建设；[8]邓雪琳以广东省中山市为例，作为全国第一个全部审批项目上网的地级市，通过虚拟平台，整合资源，加强流程再造，建设电子化政府，形成“整体政府”的做法。[9] 实证研究多以介绍性描述为主，为各地行政服务中心建设提供有益借鉴。总体来看，我国现阶段对行政服务中心的研究遵循一定的路径，即由现实中的问题到对策建议的思考，从而大致覆盖了现实运行过程中的方方面面，对指导行政服务中心的现实建设形成了巨大的促进作用。

二、问卷调查情况：研究起点

行政服务中心是我国改革开放三十年来适应市场经济快速发展的机制创新产物，它的一端联系着受原来计划体制惯性影响的旧行政体制，另一端打开了通往真正市场体制下的变革之路。具体来看，行政服务中心在现实中也有自己的机制运作两端——政民互动联系：一端是政府部门，另一端则是社会公众，而如何使得这两端紧密联系起来，则考验着行政服务中心的现实运作效率。因此，宏观层面的行政服务中心对当下的影响是政治性的，即推动着体制改革当量的积蓄。然而，微观层面的行政服务中心所产生的效应则是社会性的，即在长远上促进着社会的发展与进步。在我国社会主义民主政治发展过程中，行政服务中心最初源自社会发展的考虑——如何提升政府部门运作效率及改进公共服务质量，而在中间的建设环节中由于无法绕开现行体制的束缚，由此在不自觉地撬动旧体制的努力同时，又在不经意地充当体制改革的尖兵和民主进步的前沿。

我国各地行政服务中心建设态势各有不一。有的发展朝前，如吴江行政服务局将相关职能部门的审批权完整移位，从“一站式”到“一章式”，逐步将服务大厅相关职能的窗口进行合并，打造出“服务大厅式大部制”的崭新格局，从而将审批流程当作服务责任，一窗到底、全程负责。也有的停滞不前，如重庆个别区县行政审批大厅遭遇以“不少政府部门陆续从行政服务大厅中撤出”为主要特征的“开倒车”[10]现象，这反映出我国行政服务中心建设难以突破体制瓶颈的基本事实。

本论证主要是从定性的逻辑推理和定量的调查分析双重途径入手，力求定性与定量研究途径之间优势互补，从而实现有力证实我们预期的假设。如果行政服务中心能够符合或远大于我们所预设的通过推进社会发展从而带动我国社会主义民主政治完善的政治目标，那么就说明笔者没有白费笔墨。为做好本文的论证，笔者在苏州大学地方政府研究所科研团队的协助下，有针对性地发放了1200份调查问卷，收回1088份，其中有效问卷989份，有效率占总体样本的82.4%。参与调查的人群主要涵盖了教师、医生、学生、公务员及公司职员等行业，学历均在大专以上，其中本科以上占74.2%，大专以上占25.8%，年龄分布在18～22（16.3%）、22～32（40.7%）、32～40（43.0%）的范围之内。这样是考虑到行政服务中心作为一种随着我国市场快速发展而催生的产物，年纪较大的老同志，一般很少关注行政服务中心，而学历层次在大专以下的，也较少与行政服务中心接触；采取上述人群抽样调查，能够比较客观反映社会现实。因此，笔者考虑从全国行政服务中心的整体发展态势来评价其在社会发展中的地位与功效，兼论及由此促动的我国社会主义民主政治发展的前景和展望。

三、体制改革的重要内容：行政服务中心建设

行政服务中心最早发端于西方国家商务资源外包服务，本意是指企业为客户提供完整的“一条龙”服务。最早在撒切尔夫人执政时期，英国人率先将这一理念引入政府改革实践中，明显提升了英国政府的行政效率。此后，澳大利亚、美国都出现类似行政服务中心的运行模式，韩国也实施了“亲切服务运动”。西方行政改革的浪潮同时也冲击到我国。随着改革开放的不断深入，地方政府为了适应市场完善和促进社会发展的需要，不断致力于服务型政府建设，服务理念不断提升，服务内容不断拓展，服务形式也不断丰富。其中，“一站式”服务首先被一些地方政府应用到了招商引资环节当中。1995年，深圳率先将外商投资审批有关的18个政府部门集中起来，成立了“外商投资服务中心”，尽管结构比较松散，但却是国内最早的专业性联合审批现象。之后，浙江金华市设立了我国第一个真正意义上的“一站式”服务机构，在此基础上浙江上虞县首次打造了我国行政服务中心的雏形模式。2001年，自国务院开展行政审批制度改革后，全国县市级政府纷纷成立“一站式”服务机构。截至2011年底，全国县级以上“一站式”行政服务机构就有6000多家。

我国行政服务中心建设经过多年的发展已取得了一定的成就，而且获得了社会的广泛认知和赞同。从本次问卷调查的情况来看，有76%的民众表示听说过行政服务中心，而去过行政服务中心的人数占调查样本的半数以上的达到52%，并且去过的人群中有72%的民众认为行政服务中心有用，即使没去过的人群中也有61%的民众认为有用。从这些调查数据中可以清晰看出，行政服务中心在社会领域的认可度和影响力已具备较大规模，成为大部分民众政治生活中不可或缺的重要组成部分。行政服务中心对社会发展的影响不仅仅体现在社会认同的广度，更在于从思想认识和行为逻辑上推动社会变革的深度。从思想认识上来看，行政服务中心的存在引发了政府和公众同时在政治意识上的更新；从行为逻辑上来看，行政服务中心推动了政府对公共服务的渐进追求及公众对公共服务的切身体验。因此，无论是从思维方式上还是行为逻辑上，行政服务中心建设都印证了当前行政改革的基本内容。这主要体现在三大方面：

1. 宣告了行政行为的本质由管制嬗变为服务。这一点已然为政府及其公务员和公众广泛接受。在传统行政体制中，政府与民众的交互行为往往倾向于行为的合法合理程度，而在行政服务中心的平台中，政府与民众的互动过程则以政府提供公共服务的质量和效率为核心。具体来说，在本次问卷调查中有81%的民众首先关注于政府公共服务的质量和效率。其中57%的民众认为行政服务效率比较高；41%的民众表示行政服务中心办事流程比较方便；60%的民众认为办事不会遇到阻碍。总体来看，六成以上的的民众表示行政服务中心能够提供令人满意的行政（审批）服务。由此观之，行政服务中心作为现阶段政府与民众互动过程中重要的战略平台，为二者提供了一个相对畅通的对话渠道，从而迫使原本高高在上的政府可以深入群众、认知基层，从而更好地为民众服务，实现行政行为的本质性回归。

2. 政府对公众的行政行为由刚性演化为柔性。尽管背后有强大的暴力机关（军队、公检法）作为后盾，但政府仅能从中获取权威性力量，却无法得到以公众认同为主要标志的合法性基础。公众是由一个个生动的、有着各自丰富内心世界的人格个体构成，他们只能在有限范围内接受政府刚性（暴力）措施。正如亚里士多德指出，优良政府所创造的信任是保持政体稳固的关键。[11]因此，政府可以通过柔性的行政服务中心建设，采取人性化服务措施来全方位提高自身的公信力。在本次民调中，有71%的民众认为政府的行政行为发生了转变；有15%的民众认为行政服务中心的优点在于人性化服务。这两个数据有力地佐证了在行政服务中心中，政府公职人员的行政行为由原来的刚性执法变为柔性执法、由非人格化管理变为人性化服务、由以暴力为后盾变为以服务为支撑，从而实现政府行为逻辑的显著转变。

3. 民众主人翁意识的普遍增强。作为人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主、人民是国家的主人、一切权力来源于人民，这些政治理念不仅是政治生活的核心价值，也是宪法精神的关键所在。行政服务中心的建立就是对这些理念和价值的有效回应。据调研数据显示，有62%的民众参与到民主决议中；58%的民众在行政服务中心办事时体验到主人翁感觉；53%的民众认为这是一种民主形式；58%的民众认为能够给自己带来一种民主的（即公仆为主人服务）感觉。总体来看，行政服务中心对社会民众的民主意识和参与精神有积极的推动作用，促使民众可以自觉地参与到社会公共事务中来，不仅能够降低政府治理社会的政治成本，而且可以实现民众身份属性由市民向公民转变，从而极大地延伸了行政服务中心改革的增量值。

四、旧体制与新机制的冲突：行政服务中心发展

一般来说，行政体制是指权力结构中各行政要素之间的政治状态，这是由国家制度衍生出来并关系到行政权力诸因素运行的架构关系，主要涉及行政系统运行的合法性与合理性问题。行政机制是包括了行政体制运行中的流程、技术、形式与程序等要素，主要涉及行政体制运行的有效性与顺畅性问题。机制作为体制的表象是体制完善的技术性变量，而体制作为机制的实质是机制有效性的基础性保障。从宏观上来看，行政服务中心跨在深层的体制与表层的机制之间。然而，体制与机制之间必然存在自身难以克服的冲突危机，因为二者容易吸收转化而不易同处共生。如果时机是推动社会发展的因素，那么机制就会不断地被体制吸收，并催生出全新的体制；如果时机是阻碍社会发展的条件，那么旧体制与新机制之间就会产生不断的摩擦冲突，最终要么导致旧体制逐步运转失灵，要么旧体制全面叫停新机制。

在本次调查问卷的统计中，笔者发现悬浮于机制与体制之间冲突思考表面的，还有关于民众对行政服务中心的感性认识上。比如，关于行政服务中心的未来发展趋势问题，有58%的民众认为它将成为一项行政制度；也有20%的民众表示对行政服务中心的发展趋势担忧，认为它可能会昙花一现；剩下22%的民众对此表示模棱两可。此外，关于行政服务中心的单位性质上，57%的民众认为它应该是行政单位，28%的人认为是事业单位，只有7%的人会想到企业单位，当然还有不少于8%的表示难以辨别。由此，引发了人们对行政服务中心的职能性质讨论，有接近一半的民众认为行政服务中心就应该是政府的一个职能部分，也有31%的人比较审慎地否定了这点。

行政服务中心作为一个机制孤岛，存在体制与机制“两张皮”现象，即便尽善尽美，也只能在行政体系中充当一个形象工程而已。有的学者将问题归并为六点局限，即起点低（体制合法性弱）、行政机构只增不减、行政服务中心窗口业务与原行政部门审批权力对接不到位、行政服务中心仍然依照旧体制进行权力运作、操作运行中资源严重浪费及职能与流程之间不衔接等。[12] 行政服务中心只能算是一种机制上的创新，没有真正触及行政体制内核。这些问题虽然全都是指向政府，却实质上与公众切身相关。行政服务中心在构建过程中，体制与机制所存在的冲突从根本上是由构建措施的漏洞引起的，这种漏洞从深层次上还是反映了政府在制度构建上过分关注自身的公共服务供给的内容、方式及效率，而人为单向地割裂了行政服务中心内在的政民互动失序联系。公众缺乏有效的政治参与，正是行政服务中心建设出现机制与体制之间摩擦冲突的核心问题所在。政府主导的单一改革具有明显的单一性，这主要体现在改革内容上对经济增长的刻意性的侧重，而针对民主政治、文化繁荣、社会和谐、生态文明建设以及民生幸福等方面则出现了相当程度的非均衡性和滞后性。当下不断强化的GDP崇拜直接忽略公众的切身利益需求，“反倒使得服务效果大打折扣，这不能不说是一个亟待纠改的大问题”。[13]

五、结论：作为民主完善切入口的行政服务中心

据调查显示，有58%的民众在行政服务中心办事时体验到主人翁感觉；53%的民众认为这是一种民主形式；58%的民众认为能够给自己带来一种民主的（即公仆为主人服务）感觉。从整体数据来看，有超过半数的民众认为行政服务中心的建立和运行是我国社会主义民主政治建设及完善的重要突破口。换句话来说，行政服务中心对民主的制度价值是显而易见的。

1. 行政服务中心作为政民互动的重要机制内容，可以通过促进社会发展来为我国社会主义民主政治铺垫好社会基础。在市场经济快速发展、科技日新月异的今天，行政服务中心的产生与发展，为政府赢回民心，让政府回归本性，为民主重返政治生活提供了坚实的平台基础。我国自文革“大民主”之后，在改革开放的三十年间，民众把大部分时间投入到经济生活中，却忽略了日常政治生活，民众的身份属性长期在市民社会阶段徘徊。同时，人们在抱怨市场这只“无形的手”造成更多更广泛的新的不公平时，却对制度化和正式化的改进途径束手无策。但是，行政服务中心的出现悄然打破了这种政治经济不平衡发展的格局，在政府与民众的互动对话中不仅仅提高了民众参与政治、关心政治的积极性，也有力地扩展了社会政治生活的话语空间，展现了政治的开放性和包容性。

2. 行政服务中心建设的重点在于行政权力重构、公共服务标准设立、服务行为流程设计等，这些内容都直接从以政府为核心转向以公众为基础。一旦政府离开了公众，行政服务中心建设必将流于形式、悬浮于社会，以往行政服务中心的“传达室”困境便是重要的教训。美国政治学家科恩曾指出，民主政治无论采取何种形式，其关键都在于民主参与。[14]当各地行政服务中心如雨后春笋般兴起时，也就为我国社会主义民主政治奠定了制度基础和发展载体，因而当诸多条件逐步创立之时，将必然推动民主深入发展和长足完善。

3. 行政服务中心建设要从根本上解决体制与机制之间的冲突问题，也即将悬浮在表层的机制创新深化为触动内核的体制变革。一国行政体制与政治体制是相辅相成、互为表里的，对行政体制进行一定程度的触动，就不可避免地要变革政治体制。就行政服务中心而言，首要触动的是行政体制，关键在于对政府权力结构的完善，而后才是在此基础上对政治体制的深化改革。我国政治体制改革的核心内容便是社会主义民主政治的完善。所以，行政服务中心建设最终要上升到我国社会主义民主政治完善的根本目标。

展望行政服务中心建设的发展未来，它不仅从整体上推动了社会的发展和进步，还将从长远上促进我国社会主义民主政治的完善。行政服务中心建设强化了政民联系，逐步提升了政权合法性，为社会主义民主政治夯实了社会基础，还无形中遵循了由机制到体制的改革规律，一定程度上触动制度内核，在根本上加速我国社会主义民主政治的全面建设。

参考文献：

[1]沈荣华.无疆服务——吴江行政服务十年回顾与展望[M].北京：

中国社会科学出版社，2012：11.

[2]何修良.行政服务中心运行的多重博弈分析[J].国家行政学院

学报，2011，（5）：37.

[3]潘迎春.行政服务中心与政府治理创新[J].理论月刊，2005，（6）.

[4]刘熙瑞，钱冰.当前我国行政服务中心建设的问题与对策[J].

国家行政学院学报，2006，（3）：45-46.

[5]吴爱民，孙垂江.我国公共行政服务中心的困境与发展[J].中国

行政管理，2004，（9）.

[6]张锐昕，秦浩.行政服务中心：发展愿景、路径选择与趋近策略

[J].吉林大学社会科学学报，2010，（5）：48.