我国流动人口子女教育政策的内容分析

2014-09-03梁雄霞

教育界·下旬 2014年8期

梁雄霞

【摘要】流动人口规模不断扩大使其随迁子女们的教育问题愈发突出，为此国家出台了许多相应的政策法规。文章梳理了农民工子女教育政策文本内容，确立以完整性、科学性、创新性作为该教育政策内容分析的三个标准，发现我国流动人口子女政策在这三方面均存在欠缺，提出明确政策对象及外延、注重对象的长期需求、完善政策评估制度、明确中央与地方权责利关系、加强政策创新五项改进建议。

【关键词】流动人口子女教育政策教育政策内容分析

一、政策出台的背景

90年代以来，我国农民劳动力在城乡之间和区域之间大规模流动，成为中国社会经济生活中最引人注目的现象， 20多年间农村劳动力向城市大规模流动，在庞大的流动群体中第二代移民已然出现，城市流动人口子女的教育问题突显出来且日益迫切。据第六次人口普查，我国的城镇化率已经达到49.7%[1] ，这是由大量农民进入城市务工所带来的结果。此次普查得知流动人口达2.6亿人，同2000年人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11700万人，增长81.03% [2]。

流动人群中家庭户比重增加，流动人口子女的规模也急剧增长。流动人口子女的教育问题不是单纯的教育问题，而是劳动力流动的副产品，是三农问题的延伸以及社会转型所导致的各种社会问题在教育层面的并发。但是由于流动人口第一代在城市长时间打工甚至主观上的移民倾向，他们的第二代在城市逐渐成长，这就使得其教育问题日益紧迫和不可回避。

二、相关概念的界定

政策分析是指一个应用性的社会学科研究领域，是对政策系统及环境之间和政策过程诸环节之间及其系统内外诸因素之间因果关系或相关性的分析，以探索公共政策运行的固有规律，改进政策系统，提高政策质量的科学。[3]。

教育政策目前国内学者或相关文献对此的定义主要有：①教育政策是负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。②教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则。③教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。④教育政策是国家和政党为实现教育目标而制定的行政准则。 [4]

上述对教育政策基本内涵的把握包含了几个重要要素：相互冲突的教育利益诉求、享有公共权威的政府、教育公共产品的提供方案、教育政策的价值负载。对教育政策基本内涵的认识决定了教育政策分析的三个维度：教育政策价值分析、教育政策内容分析和教育政策过程分析。本文主要从内容分析角度进行政策分析。教育政策内容的分析，就是运用一定的步骤和标准，对教育政策文本中的政策规范进行分析。其目的是，要看这一政策到底要有哪些教育政策规范，才能满足这一政策所要解决的全部问题的需要。

三、教育政策的政策文本梳理

梳理关于流动人口子女教育政策发展的脉络，可将政策内容分为三个阶段。

1.政策初始阶段

1992年《中华人民共和国义务教育法实施细则》首次提出流动儿童的教育问题：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。借读的适龄儿童、少年接受义务教育的年限，以其户籍所在地的规定为准。” [5]

2.政策以限制为主的阶段

1996年国家《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》提出：“流动儿童应以在流入地全日制中小学借读为主；没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班、组，接受非正规教育。”[6]1998 年国家《流动儿童少年就学暂行办法》提出流动儿童身份确认并提出要对儿童流动性进行限制：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。” [7]同时该办法明确了儿童流入地政府的教育责任，流动儿童就读学校如何选择，流动儿童就学手续如何办理，流动儿童教育责任的社会分摊，流动儿童就读学校的要求；还提出流动儿童的尊严和权利维护。[8]

3.政策逐步完善阶段：明确流入地政府管理责任

这一阶段的政策概括为“两位主”：以流入地政府管理为主、全日制公办学校为主。2001年《关于基础教育改革与发展的决定》提出：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”[9]2003年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》强化了儿童流入地政府的教育责任，特别是对民办打工子弟学校提出了管理要求。[10]2005 年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》首次提出农村义务教育免费，明确流动儿童享受同城待遇。 [11]2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》首次以法案形式明确义务教育的免费问题，强化对流动儿童、少年的教育保障。[17]2007修订施行的《中华人民共和国未成年人保护法》明确政府对弱势群体及流动儿童教育权益的保护义务。[12]2008年《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》进一步明确地方政府在流动儿童接受义务教育上的责任。[13]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010- 2020 年）》强化流动儿童接受义务教育的平等权利，提出：“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。” [14]2012年国家出台了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，并要求各省、自治区、直辖市在2012年年底之前出台进城务工人员随迁子女高考政策。[15]endprint

四、流动人口子女教育政策的内容分析

孙绵涛认为可将完整性、科学性和创新性作为教育政策内容分析的标准。教育政策的要件一般来说包括教育政策的目标、教育政策的对象和教育政策的措施。教育政策规范，一般体现在教育政策的目标、对象和措施之中。因此，完整性是指教育政策的规范分析，就要涉及教育政策目标、对象和措施等要件的分析，就要看教育政策的这三个要件是否完备。所谓科学性，是指教育政策内容的各要素关系明确，逻辑清晰。所谓创新性，是指教育政策内容不囿于传统的观念，能根据形势的发展进行政策理论创新[16]。

1.政策内容完整性欠缺

（1）政策对象的模糊。在梳理政策文本时发现只有1998年《流动儿童少年就学暂行办法》对流动儿童做清晰界定：流动儿童少年是指6至14周岁（或7至15周岁）随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。随着后期的发展，我们逐步将流动儿童改为流动人口子女，这表明对象的扩大化，那么应当对其进行重新界定，避免在地方执行时有所偏差。

（2）政策目标的短视。纵观我们政策的发展，发现许多政策是应对流动儿童义务教育的紧迫问题而出台的，这也是我们国家政策制定过程中经常出现的脚痛医脚、头痛医头的局面。90年代爆发的流动人口子女义务教育问题至今已有二十几年的历史，流动人口子女问题已逐渐往高中延伸，但现在已有的政策更多的是针对义务教育阶段，我们对流动儿童的升学以及中考、高考问题仍然少有触及，到2010年《发展纲要》才开始提及。这也从另一角度说明了政策目标应当对问题的界定有清晰了解，目标应从长远考虑，需考虑问题的延伸性而不是只注重眼下的问题。

（3）政策措施不完善，缺少对政策执行的评估。流动人口子女教育政策的实施至今有20年，但现今仍需要交借读费的现象仍有发生，这是由于没有形成一个完善的监督、评估体系。“上有政策、下有对策”，地方政府为主要管理方，出台相应的法规，却没有完善的评估体制，才会使政策效果大打折扣。

2.政策的科学性欠缺

中央、省市、流入地政府权责利分配不合理。流动人口子女教育政策逐步地完善，形成以流入地政府管理为主，以全日制学校为主的管理模式。流入地管理为主的模式，将责任由上级下放给下级政府，流入地地方政府承担更多的责任，社会经济、环境、资源、人口、文化和教育等的局限性与可承受性，使流入地政府的教育决策日益艰难，陷入“管不好”的困境。且目前这些政策仅对流入地政府提出了要求，但对中央、省级政府、流出地政府的相关财政责任却未明确规定。现实的情况是，大批中西部地区的学生流向发达地区，但中央财政在此方面对发达地区却无支持，导致流入地政府在解决这一问题时责任与能力不对称，义务与权利不对等。国家财政和地方财政如何统筹分担，如何使流动儿童成为国家教育政策保护的对象，不因父母流动而使其教育受到影响，尚没有令人满意的答案[17]。

3.政策缺乏创新性

流动人口是我国在城乡二元结构下所特有的概念，针对流动人口子女的教育问题所出台的政策亦属于一种创新。但是，我们的创新不能止步，应当根据发展形势而创新，制定符合时代要求的政策。在梳理的法规文本中，我们能清新了解到“两为主”，但政策的规定过于笼统，只有指导性意见，并没有实质性的操作。流动人口子女的升学尤其是高考的政策迟迟才出台，没有及时根据形势而进行创新，依然由地方政府研制执行，出现既是裁判员又是运动员的局面。

五、政策内容改进建议

（一）完善政策内容

1.明确政策对象。科学界定流动人口子女的概念是政策制定和有效落实的基础，缺乏对政策对象的认识，政策就缺少针对性和有效性。在政策文本中应当界定清楚政策的对象与外延，使流入地政府不打擦边球，针对流动人口子女教育问题切实负起管理者责任。

2.重视政策对象的长期需求。目标的短视是由于对政策对象需求的不了解。当地户籍人口与外来流动人口的教育利益处在明显的博弈状态，基于流动人口子女教育问题的决策面临着明显的困境，被动性、滞后性、不彻底性成为突出特点，流动人口子女教育的实践需求走在了政策设计的前面。完善政策内容应注重对象的需求，教育的普及化使我们受教育的年限增加，我们的目标就不能是短期而是长期。

3.完善政策的评估体制。政策出台和实施过程是众多利益群体博弈的过程，既得利益者出于自身利益的保护会阻碍政策的有效实施，由此决定了政策在实施过程中必然会遇到各种矛盾和问题，此时若在政策文本中建立起一套行之有效的监督问责和考核评价机制，政策博弈的结果将不再是“零和游戏”，而将是实现相关利益者的合作与共赢。

（二）明确中央、地方的权责利关系

流入地政府承担了绝大部分的教育管理责任，国家、省市应当对其进行相应的帮助，而不是一味将责任下放。国家在财政上进行一定的扶持，缓解流入地教育资源的紧张，省市政府对流入地政府的工作进行有规划的指导。当然妥善解决流动人口子女教育问题，确保经费来源是一个重要的保障性条件。为此，建议加强中央财政、省级财政、市财政、区（县级市）财政与流出地财政之间协调沟通，建立合理的教育经费分担机制。概括起来说，应该建立中央和地方共同分担、省市政府为主的经费负担体制，规范公办学校的流动人口子女入学、收费和资助制度，建立对流动儿童学校的财政投入机制，尽早形成政府出资、全体流动儿童享受免费教育的经费保障制度。

（三）加强政策的创新性

流动人口子女的教育政策是持续不断发展的，经济、社会等因素影响着这次的制定。创新性要求我们不能止步看当下的问题，应结合问题趋势提出更为合理的政策。在流动人口子女教育政策中，我们以“两位主”为原则，在具体的操作中，根据各地实际情况进行政策的制定与执行。政策制定者的理念也要创新。以往的政策关注点在于教育管理的制度、模式，流动人口子女不单只是接受城市的教育，他们同时在融入城市的生活。有许多孩子们因农民工子女的身份在城市中学习、生活而自卑。政策应加强对特殊群体的人文关注。endprint

完整性是在科学性和创新性基础上的完整性；科学性是在完整和创新基础上的科学性；而创新性，也是在完整和科学基础上的创新性。总之，通过这三个标准对流动人口子女教育政策的内容分析，以期更好地解决流动人口子女教育问题。

【参考文献】

[1][EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgnd.

[2][EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/zgrkpc/dlc/yw/t20110428_402722384.htm.

[3]江渝.政策分析方法——视角、路径、工具[M].四川大学出版社，2011：1.

[4]刘复兴. 教育政策分析：价值、内容与过程[J].现代教育论丛，2008 （5）：38.

[5]教育部基础教育司义务教育实施处. 义务教育法规文献汇编（1900 年—1998 年）[G].北京：中国社会出版社，1998：562，579，34，35，133- 134，136，294，295.

[6][EB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2006- 12/29/content_554397.htm.

[7] [EB/OL]. http：//www.hbe.gov.cn/content.php？id=1357.

[8][9][EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/200409/3192.html.

[10][EB/OL].http：//news.china.com/zhcn/domestic/945/20010614/10045441_3.html.

[11] [EB/OL].http：//edu.people.com.cn/GB/8216/28350