商办抑或官办:试论近代广州粪秽处理变迁

〔摘要〕广州粪秽原分别由主理水粪、干粪的承商穗义公所和保安堂雇夫处理，并由该两堂分别提抽粪溺埠租五成、干粪厕租三成办理洁净事业。1924－1927年粪商与粪工因加薪问题引发数次粪潮，政府调解无果，决定在1930年将粪秽处理收归市办，并制定清除粪溺、改良厕所详细办法。因财政支绌难以筹款，政府不得不招商承办，并订立粪溺价格。虽然此后广州粪秽处理的状况改善有限，但政府以现代卫生观念，从商人手中取得了粪秽管理权，并将包括粪秽处理在内的诸多卫生行为纳入政府公共卫生的管理范畴。

〔关键词〕 广州；粪秽处理；商办；官办；公共卫生

〔中图分类号〕K258；K262〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）03－0168－09

①余新忠：《清代江南的卫生观念与行为及其近代变迁初探——以环境和用水卫生为中心》，《清史研究》2006年第2期，23页。有关政府粪秽处理的论著还有：潘淑华《民国时期广州的粪秽处理与城市生活》，《中央研究院近代史研究所集刊》2008年第59期，67-91页。周瑞坤《公共卫生与广州城市现代化》，台湾政治大学未刊硕士论文，2003年，102-110页。杜丽红《1930年代的北平城市污物管理改革》，《近代史研究》2005年第5期，90-113页。辛圭焕《20世纪30年代北平市政府的粪业官办构想与环境卫生的改革》，《中国社会历史评论》2007年第8卷，163-182页。苏智良、彭善民《公厕变迁与都市文明——以近代上海为例》，《史林》2006年第3期，12-19页。彭善民《商办抑或市办——近代上海城市粪秽处理》，《中国社会经济史研究》2007年第3期，64-68页。Yamin Xu, “Policing Civility on the Streets: Encounters with Litterbugs, ‘Night Soil Lords,and Street Corner Urinators in Republican Beijing,”Twentieth-Century China 30, no. 2 (2005) : pp.24－72. Xinzhong Yu, “Treatment of Nightsoil and Waste in Modern China and Remarks on the Development of Modern Public Health Concepts”,in Angela Ki-Che Leung ed. Health and Hygiene in Chinese East Asia: Policies and Publics in the Long Twentieth Century. Duke University Press, 2010,pp.51－72.

〔作者简介〕唐何芳，中山大学历史学系博士研究生，广东广州510275。清末至民国时期，粤省城厢内外及河南粪厕林立，各个公所街坊招商承租粪溺，获得粪租和按柜银，作为消防、办学、清洁、修渠、慈善等各种公益事业的经费。此后，广州粪便招商经营，穗义公所和保安堂分别作为水粪和干粪承商提抽广州街坊粪溺埠租五成、干粪厕租三成，作为洁净经费的补充，并由其雇用粪夫处理粪溺问题。1924－1927年粪工数次罢工，省城大有“屎广州”之虞，政府调解无果，遂在1930年将粪秽处理收归市办，严定价格招商承销，并制定了清除粪溺、改良厕所详细办法。广州市的粪业改良是很有限的，厕所还是一样污秽肮脏，清粪还是一样逾时，粪妇还是一样勒索住户，并未得到根本的改善。但政府在把过去属于社会事务的人们日常生活排泄物的处理纳入官方职权范围的工作过程中，卫生事业逐渐由个别的、自为的、缺乏专门管理的行为，转变成系统化的、有组织的并由政府主导的公共卫生管理模式，并使这种转变更具有确定性和合法性。①

本文将对近代广州粪溺处理变革的来龙去脉进行分析，以探究当时广州市民的生活卫生问题如何解决，以及粪业管理状况及其弊端，进而一窥广州卫生行政的一些特点，以呈现民国时期广州社会的某些面相。政府试图对粪业进行改革，不仅涉及到生活习俗、经济利益、政府职能等问题，还涉及到对传统行业的改造问题。政府拟将商办、甚至自理的粪溺处理收归市办时，遭到了粪业人员尤其是粪商的抵制，加上政府财政支绌，遂采取官督商销的方式。

①“城东荣华坊等约粪尿开投以充庙尝，成为团练壮丁之用，引起两商争承。番禺县批令东关局绅查复核夺。”见《华字日报》1897年12月31日。“黎颂唐拟将粤垣城内外各街粪埠银两酌提三成，以充蒙学经费。”见《华字日报》1902年7月7日， 7月17日。

②笔者所找到的最早出现穗义公所一词的史料在《华字日报》1905年11月1日。尽管广州的粪溺销售制度始于何时，各个街坊何时以及如何与粪商订定合约，将粪溺收入用于公益事业等问题还无法得知，但可以肯定的是，政府在未介入卫生事务时，民间自有一套粪秽处理机制。潘淑华：《民国时期广州的粪秽处理与城市生活》，72页。

③见《华字日报》1910年12月29日。“请看粤垣警道取缔尿柜之政见”：“街道之不洁自设尿柜而愈甚，所谓欲清洁而转得不清洁。以平面之街道，下无陷阱，旁无污池，其为尿溢遍地，势所必至。前述四条颇为模棱两可，无法界定。第一条似有罚倒尿之人也，然或将满而未溢，值有疴尿者始满而溢，罚疴者乎？罚倒者乎？抑分罚之乎？第二条尿缸须随时洗涤，如不洁照罚。夫洗者不洁固所宜罚，设有白浊便毒之人，未必不带有余滴，亦并罚之乎？仅此两项已界限不分明，而启其争端；第三条不得随意在柜外等小便，一入小便须掩柜门。此言不为无理，然在路旁与尿缸外者易见，而柜门与门外难分，岂亦划有尺寸不得逾雷池一步乎？小便者固要知测量，干涉小便者尤要测量乎？”见《华字日报》1910年12月29日。后来警察厅制就一种醒目之木牌，上书“违犯警律第36条，在厕所外便溺者，处五元以下一角以上之罚金”，分发各区，钉在厕所门外。见《华字日报》1915年6月5日第1张第2页。一、收归市办前的处理机制

（一）粪便清运管理

清末至民国时期，广州市粪便清运由粪商投标承办。各粪商与街坊订立合约，交纳按柜银就可到该街坊的住户及公厕收集粪溺。而街坊组织把粪溺收益作为公益费，用在团练、兴学、消防、清洁、修渠及各种慈善事业。①据报载，1905年6月1日，广州府署邀五大善堂绅董会议，讨论提取各街坊粪埠办理洁净，并从老城办起。各绅董建议提款一二成，并保留各街坊常年应支公款。〔1〕9月，有商请承办洁净街道事宜，不领官款由该商提收各街粪埠出息二成为经费，所有省城内外各街垃圾由该商雇募工人清理洁净，至各街衢道亦归该商修理，不动公币。〔2〕后粪埠中人拟在南关海味街设穗义公所，主理水粪；另一主理干粪的粪溺行会是保安堂，成立时间不可考。②该两行会雇用大批粪夫负责住户粪溺及街厕的清理。广州有记载的设立卫生机构始于1906年巡警总局设立卫生科，其内部设清洁课、医务课、医学课。1907年9月巡警总局决定酌提城厢内外及河南等处厕租，以为办理卫生之用，〔3〕遂责成穗义堂广利栈商人温心如从9月8日开始办理，其办法以房捐警费所报之数为定则。厕所必须依下列事项先行调查报告总局：1.街名，2.门牌，3.间数，4.业主姓名，5.租金。厕所分别公产私产，公产提租四成，私产提租三成，提取之款按月汇缴总局一次。〔4〕后因各街粪埠租短报规避，警署决定粪埠租项须提缴五成充洁净费。〔5〕商人高福祥曾以丰亨公司名义设尿柜于老新城、东南西各关及河南等处各街，每年认缴警费银三千元。〔6〕警署随即公布取缔尿柜规则四条：1.尿柜之尿随时倾倒，如缸满溢地者照罚。2.尿缸须随时洗涤检查，如不洁及破漏者照罚。3.既设尿柜，行人不得在路旁小便，亦不得任意小便于尿缸外及柜侧者，违者照罚。4.入柜小便须掩柜门，不得在门外小便，违者以警律第38条第2项处罚，札饬各区即便督率长警认真干涉。〔7〕此举引起时人讥讽，称之“警丁就为看人屙尿而已”。③

民初，广州政局动荡，粪溺由各街道与粪商订立条款收买，由粪商经营。1912年曾成立广东卫生司，李树芬长之，下设总务课、医务课、检验局及洁净局。旋因政府财政困难，一切计划难以实施，遂归并警察厅办理以节经费。〔8〕1921年市政厅下设卫生局，专门管理卫生事务。该局置洁净、防疫、统计、教育四课，旋以经费节减，将统计、教育两课裁撤改股。〔9〕1922年1月，粪工代表冯玉持请准承办广州市粪溺专收专卖，以资调剂。〔10〕同时公益公司商人韦慧珠也呈请承办清理粪溺，〔11〕市府令卫生局与财政局调查其所拟缴饷和章程是否合适。后经5月23日第77次和5月30日第78次市政委员会议，议决招商承办广州市粪溺专收专卖章程和取缔广州市粪溺公司章程。招商承办粪溺章程内容主要包括：1.承办期限：以三年为期。2.粪溺种类：指市内铺户住户等水粪尿水干粪而言，各街厕所并不包含在内。3.年饷：20万元为底价。4.缴饷方式：按饷与预饷。后一个章程主要规定了清粪时间、贮粪地点、密封桶面及洗涤粪具。〔12〕为保护承商利益和稳固饷源，严罚工人擅行私挑私卖。1923年8月29日第117次市政委员会议，议决通过了广州市提抽全市水粪溺水埠租章程〔13〕，对前章程做出修改。其规定：1.提抽比例：穗义公所仿照旧章提抽全市街坊粪溺埠租五成，市区干粪厕租三成以充洁净费。2.提抽区域、期限和年饷：广州市区及河南地方，凡属警察管辖段内之铺户居民一律提抽，年饷8万元，以1年为期。3.经费用途：指定为卫生局洁净经费，并建筑模范公厕之用。4.缴饷方式：将原有批约列入总册，核计全年租银若干划出五成提抽，匀摊12个月，每月分三期解缴卫生局核收。5.人员薪津：缴饷的1／5。6.申禁工人需索陋习。〔14〕因水粪溺水与干粪性质不同，市府令保安堂总理黄东初遵照旧章，从1923年10月1日起一律照抽干粪厕租三成。

值得一提的是河南地区在粪溺提抽中的特殊性。上述提抽全市水粪溺水埠租章程规定提抽范围包括河南在内，但1924年1月间，新旧两商争承河南龙溪首约粪捐，坊众以领回庙宇急于筹款为词，力维新商承案，遂起争执，一再调解无效。嗣于3月间河南全体坊众以河南电灯及消防经费向赖粪租与庙产收入，因庙产经财政局收回，办理公益款项不敷为词，呈请将抽提河南各街水粪五成原案撤销。时正清理庙产，并由李军长备函致孙前市长为之说项。经公安、卫生两局查明河南粪埠租项收入支付电灯、消防费用，尚有不敷，即于1924年4月准暂行停缴。〔15〕免缴两载后，1926年3月因市库整理粪溺捐税，拟恢复以前饷额。3月16日第41次市政会议，伍朝枢提出河南粪溺捐统一办法意见书，主要从四个方面说明应照河北办法统一办理：1.提抽粪租系根据前清成案办理，且河北之地提缴外尚无不敷。2.消防事业原由公安局统一办理，河南地方办理所需经费多半由工厂担负及坊众捐输，与该坊众前述说词不符。3.河南停抽牵及河北，影响收入。4.河南同属市区范围，况洁净事项关系市民公共卫生，处理河南地方洁净事务，属卫生局统一主管。〔16〕业经市政会议议决通过，定于4月1日起实行。

河南方面拟将街灯截止以为抵抗，并向电力公司声明，嗣后不负担河南街灯电费，请派匠割线。市府接到电力公司呈文，令卫生局和财政局详查具报。两局查核该41约尚有余银若干，而清渠事项由工务局办理。至办团费用、更夫工食、坊聚集议等项，系属临时开支，多寡不定，应由该坊另行筹措，不得在埠租项下拨支。〔17〕随后穗义公所印发传单分送河南各埠商，请其速携租簿到公所报租提缴，但布告数月仍未成事。该所总理温心如以碍于街坊情面，对其只有劝导之义而无强制之权，请求市府布告各埠商及坊众等遵令提缴。〔18〕12月，卫生局传集河南坊众代表李恩德、黄广安、温心如等到局磋商，并达成如下几点协议：1.余款项下提拨两千元以为消防费。消防事项原由公安局办理，因南北相隔一河，河南街道狭隘且未设置自来水，公安局救火机难以渡河施救，慈善救火车虽在河南金花庙，但上落桥一段不能行驶。2.李恩德呈缴该41约应缴数目清册，声明由1927年1月份起按月清缴，并解释此前数年未能提缴粪租只因办理民团。〔19〕其后李恩德病故而黄广安不知去向，财政局传集各约坊众会商办法，决定以后缴款由各约自派代表负责办理。此后财政局迭次催缴不获，于1928年3月26日令饬该41约之未缴款23约，限五日内将款解库，并将各约值理姓名、地址报查，其余各约收入仅及支销者亦准免缴。嗣后只溪峡东约遵缴，其余各约延不缴纳。河南龙溪坊众值理招冠衡等以增办公益款不敷支为词，请予免缴。卫生财政两局以应缴不过支销盈余之款，且并未稽查各约开列数目以示宽大，要求其将款清缴以维库收，而免影响河北粪租收入。〔20〕此后虽未见相关记载，但根据1930年卫生局改良清理粪溺计划，可知河南并没有遵缴粪租，“卫生局清除粪溺办法第13条规定：河南及旗街方面向未呈缴行政费，拟着其来局，据实呈报，以凭核明，分别办理，而维原状。”《广州民国日报》1930年11月16日第2张第2版。提缴一事当是收归市办后才得以实现。

（二）粪夫组织管理

广州粪业工人，分东埠、西埠及艇家三项约共千余人，均由该行各埠商雇用，按日挑运粪溺。按照工作的分工，清粪夫可分为倒粪工、担粪工、车面工。倒粪工负责上楼入室收集粪溺，担粪工负责将粪溺挑至集中点，车面工负责粪便的装卸车工作。〔21〕

1921年潘镇朝向省府呈请成立粪业工会，省府令市厅查复该会章程是否妥协，是否准予立案。市厅基于两点理由，认为其有碍全市卫生，即1.工会之设只因联络感情，研究工艺进步，而粪业工人只受粪商随时雇用，专为挑运粪秽而设，既无专门学术技艺，亦乏普通自治知识，无设会研究之必要。2.现入会粪夫商人只有一百余人，可知众情尚未一致，而该会会长潘镇朝非粪业中人，核其会章所设职员，非粪夫所能胜任。〔22〕时有九善堂致函市厅，称西关十二甫等街张文秀，以及粪埠复兴昌记等埠43家代表投词反对粪业工会成立。〔23〕后因加工（加薪）问题，粪东与粪工产生纠纷，遂以工会有碍粪业行为由，呈请停止进行粪业工会。而粪业工会会员张耀汉等以会未立案、工未允加，请求维持，并保证绝不罢工要挟。省署以粪工属于工人之一种，既能遵守正规，当准其设立，如果罢工，即予解散。至于加薪一事，由卫生公安两局传集粪东妥议。《广州市市政公报》1922年第48期，34页；《华字日报》1922年1月6日第2张第3页，1月13日第2张第3页。粪业工会加薪条件包括：1.全体加薪五成。2.改良待遇，且在粪埠做工之工人与在厕所执业之工人享有的加薪权利不同，各工人遵照省长批令只向东家要求加薪并不罢工。到了1922年3月，先是潘镇朝以“会务黑暗”，要求解散粪业工会，取回他借出的家私工具，并去除其会长名义。市府以该会由粪业工人组织呈准立案，会长由会员公举，现未经开会议决，仅由该会长自请解散，他日恐生争端为由，不准其自行解散。至于取回家私和去除会长名义，“系该会内部之事”，让其自行开会解决。〔24〕

①《广州市市政公报》1922年第61期，19页。违章之说实因粪业工会立会章程内，有规定不准罢工之条。该会只得与粪东和平磋商要求加薪，因两月来粪东拒不答复，遂向市府请愿。见《广东群报》1922年3月15日第7版。

②1924年国共合作，发动工人成立工会，以保障工人权益成为国民党的政治目标之一，而粪夫亦成为被动员的对象。但粪商拒绝接受政府调停，促使政府将粪秽处理收归市办。见潘淑华《民国时期广州的粪秽处理与城市生活》，75页。

③《广州市市政公报》1927年第251期，49页。市商会请制止粪业工会横行，同时厕业维持会以工会违法，侵占业权，请市府设法调解。见《广州市市政公报》1927年第252期，60页。

④《广州民国日报》1927年1月8日第11版。粪业工会成立一案，似乎是个吊诡的现象。1921年粪业工会呈请成立，卫生局、公安局、市厅乃至省署皆不准。而粪工保证不致挟众罢工，省署批准立案，然粪行穗义、保安公所一直向省市政府请求解散该工会。后因内部纷争，该会名存实亡。1926年有粪工将工会改组，并申请立案保护。卫生局代穗义公所请市府转咨农工厅严予制止，该厅以该会尚未来厅呈请立案，须等其请求立案时才能查核办理批复。见《广州市市政公报》1926年第233-234期，73页。后粪工因加薪与粪商冲突，卫生局调解无果，请市工人部协调。工人部以“调处工人纠纷为应有之责，而粪业工会曾否立案”请农工厅查复。该厅回复：前呈请立案，为审慎起见，该厅仍在考虑中，尚未能据准立案。见《广州市市政公报》1927年第249期，31页。不管政府承不承认粪业工会的成立，该会在两次罢工中都是以粪工利益代言人的姿态，与粪商及政府谈判交涉。1922年4月，粪业工会以各粪东抵制加工，而粪业行代表黄厚仁以工人“违章要挟，强逼罢工”，分别呈请政府予以维持。①双方各执一词，工人甚至制止满载粪艇者开行， 须俟粪埠东家之加薪条件解决始得开行，未载者不准泊岸。〔25〕市厅以水粪干粪情形各异，建议先解决清理干粪工人之条件，并令粪工开工。〔26〕双方虽“签允承认”，实际冲突却愈演愈烈。市厅调处无果，呈报省署，省署提议将工会解散，以重卫生。〔27〕此事后因粪工代表冯玉持携款私逃，该工会遂无形瓦解。1926年10月，粪工朱全、廖火清等再次呈请改组成立粪业工会，并因加工一事与粪业行保安公所发生纠纷，遂在1926年至1927年引发长达一年的粪业风潮，直接导致1930年的粪业收归市办改革。②

（三）两次粪潮

1926年先有粪夫张耀汉、李耀平等拟组织工会，并成立纠察队拉拢粪工入会，穗义公所呈请农工厅制止立案。〔28〕后粪工朱全、廖火清等以工会“办事未能完善，采用会长制度以致无形接替”，并“鉴于工人之涣散，时受雇主之压迫”，改组工会。9月18日假座酒业工会开改组成立大会，并在德宣路27号设立办事处。〔29〕11月7日粪业工会向东家提出加薪条件，并限3日内答复，未果。粪业工会乃组织工人，将粪自由发卖，以抵膳费工资。〔30〕此举导致双方冲突愈演愈烈，粪商指责工会“将粪自由发售，夺商利权，甚于强盗”，请市厅令公安局制止该工会越轨行为。③而粪业工会指责“恶东贿串土匪，劫掳载运粪船，以致运输断绝，市面臭气熏蒸，厕夫停工绝食”，请公安局严缉恶东归案，并保护工人开工。〔31〕24日，第76次市政委员会议议决卫生局妥为调处，如仍无解决办法，即送交市工人部办理。卫生局令干粪行保安公所布告各厕夫照常清运，而保安公所以“粪业工会一日不解散，厕夫无一日之安心”，再次请农工厅迅将粪业工会解散。〔32〕卫生局调解无果，函市工人部处理。市工人部责令粪工不得再有越轨行动，及擅将东家粪料出售，并饬先行复工，所有提出条件须俟复工，再召集双方磋商解决。〔33〕保安公所不遵照条件履行加薪，后以无人负责，拒不到场接受调处，工人部认为“无调处之可能”。〔34〕值得玩味的是，粪业工会以“本会团结，立案多年，政府自应保护指导”，回应所谓保安穗义堂派人四出勒令工友加入该堂。〔35〕而1927年1月有报载：未曾立案的粪业工会罢工，引起广州有屎满之患。④

1927年，粪业工人因广州米珠薪桂，发动加薪运动，联合1500余名粪夫于11月20日一致停止工作，遂酿第二次风潮。农工厅传集双方调处，惟东行保安堂抗传不到，以致未能解决。该厅暂以允许粪工自行清理粪溺，运乡发卖，除照卫生局成案缴三成租捐外，概归工人所得这一条件换取粪工于26日上午8时恢复工作，并以此通知保安堂。〔36〕但到了28日，工会以保安堂将所需载粪艇桶驶去为由，仍未复工。〔37〕直到12月8日粪商保安堂全权代表黄颖甫、卢日芝签字承认，在粪潮一案未解决前将全市粪溺交由粪业工人自行清理运乡发卖，粪工才暂行恢复工作。〔38〕农工厅一再传集双方调处，粪东屡传不到，令“无从处理”。农工厅函请公安局将保安堂主席卢日芝或该堂负责人拘传，解案讯办。公安局令该管五区二分署前往湛塘保安公所，但卢日芝不知所踪，便将其催收司事黄颖甫解往公安局，嗣后转送农工厅。黄颖甫为粪东屡传不到辩解称，粪东自罢工后散处四方，无从召集，并非避匿。〔39〕黄称去年粪业工会纠纷一案，实系邓凯旋、廖火清、李耀平等，串同市男团，召集无赖改组工会，以要求加薪无完满解决为名，挑拨厕夫鼓动风潮，托词敝所抗传不到，瞒呈农工厅批准该工会，于条件解决以前由工人自行清理粪溺，运乡发卖。〔40〕保安公所请求农工厅撤销“伪冒”粪业工会，以安商业一事，因1927年国共冲突，“业已无形结束”，被押之黄颖甫亦被省释。

①《十年来广东工会统计》表中列广州市粪业工会已立案，且人数304人。1927年11月国共冲突以后，所有广东左倾的工会均被政府解散，其中广州约有400个包括广州粪业工会，而准予存在的只有80个。见《广州市市政公报》1932年第393期，131页；1932年第394期，95页。

②见《广州市市政公报》1928年第284期，53页。按照前定协议，1927年11月20日至1928年1月18日，罢工这两个月的厕所租捐，当由粪业工会负责缴纳。粪业工会无力缴纳，各厕主以该工会抗不交租，要求保安堂呈缴时，该堂向市府呈请免缴，并请农工厅饬该工会克日如数清缴，以重市收。见《广州市市政公报》1928年第284期，49页。

③该公司原拟章程规定每月每桶收费1元，市府准收3毫。见《华字日报》1930年3月3日第5版，《华字日报》1930年3月5日第3张第3页。至于需费百万元之说，源于需改良厕所350间，每间1千元，共计35万元；制备坚固粪桶，全市15万户，每户用桶2个，每个约2元，共计60万元；购买运输汽车30辆，每辆3000千元，共计9万元；建筑郊外粪池和消毒池需费5、6万。以上合计百余万元。市府以原有每年粪溺捐5万元，与承商报销10万卫生行政费相比，不过每年增加5万余元，说明政府志在改良而非收入。见《广州市政日报》1930年3月22日第10版。粪潮持续一年之久，尽管卫生局、市工人部、农工厅数度传集双方调解，仍无果，这在很大程度上是广州政府造成的。1920年代新建立的政治文化，对原有粪溺制度的最大影响就是粪工的政治化。〔41〕1924年国共合作，鼓励各行组织工会，粪溺工会借此壮大起来。但讽刺的是，当工人有了工会的支持，也加深了劳资双方的紧张关系。〔42〕后值国共冲突，粪业工会无形解散，①市内各厕所于1928年1月由各粪埠自行收回，照旧办理，一切纠纷暂告结束。②这种久而未决的风潮导致了政府决定把收集粪溺的工作交由顺从政府的粪商处理，或直接由政府处理。

二、收归市办的实践

1928年1月9日，何炽昌接替郭爕和，成为民国历史上任期最长的广州市卫生局局长。《民国日报》载有一篇《粪潮中之广州厕所长就职之通电》的小文章，认为何炽昌受命于“广州恐为屎世界，前途何堪设想”之际，“敢以不怕臭之精神”宣誓就职，并戏谑嗣后“尚冀各界人等，千万勿多出恭为要”。〔43〕何炽昌在任时间比较久，便于连贯地采取一些改良卫生的措施，如将粪溺处理收归市办、迁移粪埠、改良厕所、筹建水厕等。3月，卫生局认为穗义公所所缴之款及所缴单照弊混种种，其负责人又互相推诿，于市库收入大有妨碍，决定由局暂行收回自办，并且布告粪商按照成案将五成粪捐直接缴纳到局。〔44〕承商因担心将来加价，不肯直接向卫生局缴款，并鼓动部分工人罢工。卫生局认为这不是工人本意，而源于官商争持。〔45〕

1930年2月，民益公司商人吴仲友以年饷10万元、期限15年承办全市干湿粪溺捐，同时亦有以沈端名字出价15万元、以10年为期承办者。〔46〕市府于2月25日批准民益公司照章办理。章程内容主要有：1.年饷10万元，期限10年。2.市内所有清粪事宜由该公司统一负责，全市的厕所由该公司承租管理，所有清除的粪溺完全由该公司负责承销。〔47〕所得款项用于改良厕所、购置坚固粪桶、建筑粪池等，因所需资本百余万元，决定每月每户每桶征收粪溺捐3毫。③

这一措施立刻招致粪商和街坊的反对。对粪商而言，将粪溺完全归该公司承办无疑断了他们的生路。〔48〕粪商指责捐商征收3毫粪溺捐，全市收入可到百万，以区区10万元饷额获此利益，既违背党纲，又剥削民脂。他们更担心其居奇垄断，造成肥田料价格上涨，影响农业，甚至无法抗拒西洋肥料入侵市场。〔49〕对市民而言，每桶3毫的粪溺捐无疑属于额外的负担。传统习惯向来是各住户对于清粪妇，只于每年端午、中秋两节及旧历新年发给粪妇几毫。虽然清粪妇索要利是的记载时不时见诸报端，但跟每桶3毫的粪溺捐相比，可就是小巫见大巫了。以中等住户计算，每户有粪桶3具者，每年纳费需10余元，〔50〕一般住户难以承担。民众更是以曾开办的三次粪溺捐实例劝诫政府，分别是：1.1915年龙济光曾一度拟办，因市民反对后撤销。2.1924年军阀杨希闵、赵成樑拟办屎桶捐，市民因无力负担臭捐，粪商营业被夺，迫而停歇，遂至粪溺泛滥。时孙大元帅令其撤销。3.训政时期林市长云陔违背总理此前训令，恢复粪溺捐。〔51〕此外传统的按柜银也为粪商和坊众所反对。粪商承办街坊水粪及厕坑须先交纳按柜银，坊众办理一切公益事业经费不敷时，则会抽用按柜银，或者预借租项。偿还的办法是旧商期满新商承办，由新商负担前欠之按柜银。历年因循旧例，如果改由公司承办，则按柜银及预借租项无从支取，坊众无法抵偿，埠商无从收取。〔52〕

其他团体或组织，包括广州总商会、广州市商会、广州市党部、西关坊众、河南41约、各厕主、粪业行纷纷呈请撤销粪溺捐。市府拟有变通办法之议，拟减少捐额以及贫户免抽；贫富以屋租多少而定，租金5元以下者免收。〔53〕但此举并没有减少民众的反对，他们认为“所谓贫者减免征费，纯为掩耳盗铃之诡计”。〔54〕捐商民益公司以变更原定原额条例有损其利益为由，向政府请求依照原案办理。〔55〕在各方强大的压力下，1930年4月16日市政委员长林云陔签署粪溺捐撤销令。政府声明因该公司“对于本府改正条文仍未能一一遵办，究于市民利益方面未得完满办法，亦与整理卫生本旨殊有未符，自未便仍准该商承办，应将原案撤销”。〔56〕

①据报载，各挑粪夫及清粪男女工人之工资损失由粪商偿还，故联同罢工。见《越华报》1930年10月4日第4版。

②《越华报》1930年10月5日第4版。9日，卫生局布告，限粪工于三日内即前往六大卫生区署和整理粪溺筹备处办公地点，报到复工，并将上述7个地点公布。见《广州民国日报》1930年10月9日第2张第2版。据统计，时开工者水粪夫约1600余名，干粪夫约400余名，连日报名愿复工者，每日约百余名，共约二千余名。见《广州民国日报》1930年10月9日第2张第2版。13日，卫生局布告破坏清理粪溺，即系妨害公共卫生和治安，并规定嗣后如发觉有利诱歹徒，即拘解来局，由局查明属实者，举报人和拘解之警察每名给赏50－500元不等。见《广州民国日报》1930年10月15日第2张第2版。

③《广州民国日报》1930年10月6日第2张第2版，1930年10月8日第2张第2版。该粪场原为一大池塘，为临时设置，经过半个多月堆积的粪溺形如山滨，各乡农民到此买粪者络绎不绝，其粪价比平常低廉一倍。见《广州民国日报》1930年10月17日第2张第2版。

④《广州民国日报》10月17日第2张第2版。后卫生局规定事务员监理职责7条，包括每早须3时到场监视夫目，及督促工人按时清理、严禁粪夫勒索住户等。见《广州民国日报》1930年10月19日第2张第2版。而卫生局规定的清粪时间为上午5-8时为清理水粪时间，下午6时至晚上12时为清除各厕所干粪时间，轮回清理时期以3日为一次，并于17日起加派稽查员数十名，每日分赴各街道查察。见《广州民国日报》1930年10月20日第2张第2版。5个多月后即同年9月，卫生局拟定改良清理全市粪溺计划。内容包括：1.清粪事宜由卫生局雇员分区清理。2.不换桶不征费。3.在市外择地建筑贮粪池屋。4.运输粪溺改用汽车火船，不用人力。5.清理粪溺在上午八时前。6.所有各街公厕由卫生局收回管理并分别改建，业主租值由局支付，所得粪溺则招商承买，得价拨充卫生行政费。〔57〕此消息一出，舆论哗然，皆以为粪溺捐复活。何炽昌在随后的答记者问中，一再强调绝不是变相的粪溺捐，原有街坊公益费照旧维持，且所得粪溺招商承销，各粪埠可代为分销，〔58〕以此打消坊众和粪商的顾虑。而后广州总商会以“夺我坊众公款，徒饱三五捐商私囊”，请政府撤销粪溺捐。〔59〕卫生局以“一俟筹备完全，自必以办法公布”，请总商会静候办理。〔60〕嗣后广州总、市两商会召开坊众谈话会，市党部、公安局、社会局、粪业行均有代表参加。各代表赞成政府清理而反对批商承买，并决定将来政府公布清理计划后，再向政府请愿。粪业行代表表示，清理与批商必须分析清楚，如因清理而批商，粪埠誓反对到底。〔61〕更有坊众为卫生局改良清理粪溺宣言之说，声称：如不征捐以及保存街坊之公益费，将赞助政府，如粪商有反动行为则视为公敌。〔62〕

正在政府筹备整理粪溺计划、办法尚未公布时，10月1日，广州市粪业再次罢工，所有厕所粪夫及水粪之清粪妇一律停止工作。①各厕所门首多用木板书写“修整厕所请往别处”字样，各粪埠将粪艇一律迁移郊外，驶往各乡。为此，卫生局一面布告，严惩奸徒，粉碎谣言，一面成立清理粪溺筹备处，雇工从速清理厕所，并截回各粪艇，以便运输。10月2日，卫生局批准宏丰公司承销全市粪溺，各粪商愿意分销可往宏丰公司承办，并雇工人三百余名分段清理各街厕所和住户水粪。同时将前截回粪艇暂行封用，而屎勾器具因归各工人收藏，难以稽查，需要定做，拟招商承造二百余艘粪船、两万只粪桶以及30辆运粪汽车。〔63〕而广州清粪工人约三千人，新雇三百名不敷应用。因未能即刻清除，全市各厕已有满坑满谷之虞，多数已堆至与踏板齐平，尤其是大小北门及城内一带。〔64〕而住户虽十口之家平日仅备一桶，现多日未清且解决无期，以致市内妇人咸有有食无疴之叹。政府除继续添雇工人，劝各粪夫复工， 并且拘拿严办滋事工人，饬警保护粪工开工外，寄望市民协助政府暂时自行清粪，或雇人代理。②

卫生局开始时将全市分为中东西三大区，每一大区又分为三小区，逐日清理。至河南方面，照分区清理，每一大区酌派粪工三百名；后因地方辽阔，清理不易，变更计划，照公安局划段清理；〔65〕并组织特别队约10队，共百余人，用货车运输粪溺至长堤靖海门码头，转搭电船运往河南尾下导乡贮粪场收存，以备承销。③河南方面由卫生局清理粪溺筹备处，于16日派员在河南冼涌成立第一派出所，专办清理海幢段内370余街粪溺。〔66〕18日，全市厕所大致清理完竣，并陆续铺盖细沙。每间厕所由卫生局雇清理夫一名专理粪溺，定每月给工银20元，其余各街坊之水粪，由工人千余名逐日分途清理。〔67〕同时各卫生区设事务员一名，将清理情形每日报告一次。④

10月底，卫生局因第一步恢复原状已实现，拟开始第二步计划，包括会同工务局雇工填平原有粪池、郊外建筑粪池、装配运粪汽车等。在持续了二十多天的罢业后，粪业行代表卢日芝向广东省政府请愿予以维持，省府以应向市府呈诉为由，驳斥其“毋得来府越级渎呈，以符程序”。〔68〕请愿无果，粪业行遂“越级”向国民政府、中央党部、卫生部、农矿部请愿，恳请下令广东省政府将宏丰公司承销案撤销。上述机关又将案交还广东省政府办理。〔69〕粪业行28日集合商民暨男女工人四百余人分别向国民党市党部、市府、省府，29日又向国民党省党部和省会公安局请愿。各方均以事属卫生局办理，拒绝受理。①而卫生局以“只求有益于市民卫生”为词，坚持无论粪商如何请愿如何罢工，概置不理。对于清理粪溺一案，“事在必行，绝不取销”。〔70〕11月14日，卫生局正式公布清除粪溺办法，再次强调改良计划是招商承销而非批商包办，原先粪商可分销粪溺，对于市民绝不征费，且街坊公益费及厕租仍照原案发给。办法共计17条，内容包括清运方法、工人工金及其发放、粪具配置、清粪时间、粪池粪埠建筑、公益费和厕租发还、粪租缴纳等方面。〔71〕同日卫生局与宏丰田料公司订立承销粪溺合约，主要内容有：1.宏丰公司年饷55万元、修理费1万元、按批银10万元，承买全市粪溺，按月匀缴，以6年为期。2.清理和运输粪溺由卫生局负责，并酌量配置粪场粪池。3.街坊公益费、厕租及担倒粪溺夫役人等工资事项，由卫生局负责。4.准原先粪商分销，并严订价格如下：（1）水粪原料每百斤最高不得超过毫洋3角5分。（2）干粪原料每百斤最高不得超过毫银8角。（3）尿水原料每百斤最高不得超过毫洋3角5分。〔72〕

①《越华报》1930年10月28日第4版，1930年10月29日第5版。粪业行请求计有5款：1.将粪溺专卖案永远撤销，并恢复商人原有营业。2.改良粪溺清理计划，准商行参加意见，分别改善。3.撤销反对粪溺专卖之商人缉拿令。4.勒令专卖公司赔偿商民损失。5.严办提议粪溺专卖之捐棍。

②清除粪溺改良厕所详细办法第二条规定，担倒工人照旧雇用原有工人，惟倒工须增加额数，担工则减少额数，倒工每人每月工金7元5角，担工每人每月15元。见《越华报》1930年11月16日第5版。宏丰公司承销粪溺合约第六条规定，本约成立之日起，宏丰公司先借毫银20万元与卫生局，以为购置汽车、粪船、粪桶及择地建筑粪池、粪屋、工人住屋之用，签约日交付10万元，签约后两星期内或四星期内续交10万元。见《广州市政日报》1930年11月15日第6版。三、余论

在文明都市，清理粪溺计划都由政府执行。由政府举办清厕及招商承办者，长沙市汉口市业已实行。曾有民众发表“论清理粪溺与卫生行政”的评论，谓“不清理粪溺无以重市民公共之卫生，不招商承办无以筹建厕所迁埠之垫款，不严定价格无以防垄断居奇之流弊”。〔73〕此话一语中的，道出卫生局整理粪溺计划的实质。若以完全市办则市库支绌，一时难以实现；完全商办则粪商罔顾公益，市民不十分服从。该计划试图解决以下弊端：粪商各自清理不顾公共卫生、市内繁盛之区建池筑粪、游人最众之堤畔停泊粪船、人力挑运粪溺终日不息、厕所颓败无不臭气弥漫。〔74〕广州原有粪埠三处，即西关之荷溪埠、东门之北横街埠、归德门之归德埠。现卫生局联合工务局填塞市内粪池，择定河南四大股地段12亩，分建水粪池50个、干粪池20个，〔75〕并计划在河北东西、河南东中西各建码头一座，将原先湾泊在长堤、荔湾、东濠等处的粪艇迁到这些市郊指定之码头。〔76〕此外卫生局规定清粪时间，并置备运粪汽车，以期改善“逾时”清粪问题。至于改良建筑厕所，卫生局曾拟定第一步逐渐改建模范厕，第二步分在各街道多建水厕，改良旧厕，第三步分建女厕。〔77〕

单从计划上看，卫生局正在逐步实现其“彻底整理”的目的，事实则不然。单就改良厕所一项，因全市四百多间厕所多废烂不堪，若照规定，水厕式样需费数千，照沙厕式样修建者，每间最低限度500元共需20万元，〔78〕市库难以筹集，故分四期加以修葺。1931至1932年，卫生局在粤秀山、中央公园、珠江桥脚、西门口兴建四所新式水厕，其中中央公园和西门口水厕分男女两间。到了1936年，卫生局分别在十六甫西二巷第2号、怀远驿北第38号、惠福东路清源巷18号、河南南华中路土荣巷第9号建筑四间女厕。对照当时的广州市人口，不难发现这样的设施是远远不够的。有研究指出，广州市有限度地发展水厕有以下原因：1.水厕的建筑成本较高。2.水厕结构复杂，需要完善的排水系统配合。3.水厕会把可作肥料的粪溺当作废物冲走。〔79〕

通观1930年卫生局将粪溺处理收归市办过程，不难发现，计算经济成本与标榜公共卫生是其一体之两面。每桶征收3毫的粪溺捐是前民益公司承办案中最让民众诟病的地方。该公司征收的理由是改良厕所、制备粪桶、购买汽车、建筑粪池等有益于公共卫生的设施需费百余万元，〔80〕而没有制定相应的发还街坊公益费及按柜银的办法，也是坊众和粪商反对的焦点。后来卫生局拟变通征收办法，实行贫户免收。该公司以“窒碍难办”导致市府因其“对于市民利益未能完满顾及，对整理卫生本旨亦有不符”而撤销承案。〔81〕10月，卫生局与宏丰公司商定改进措施，承诺对市民绝不征费，街坊公益费及厕租照旧发还。所以新计划几乎没有遭到市民的反对，只有粪商联合部分粪工实行罢业，并藏匿粪具，卫生局则令宏丰公司立缴借款10万元，用以购办粪具，从事清理。卫生局劝导粪工复工，并给予加薪，且为长雇性质，②免除其失业之虞，从而实现了清理计划之第一步。有研究表明，同一时期北京和广州均从粪商手中取得粪溺管理权，北京失败而广州成功的关键在于粪业的结构，及卫生局的计划能否得到其他政府部门的支持。北京粪业“劳资不分”，其工会在官方倡导下成立，而广州的粪业双方有着明显的界限。〔82〕这可由前述粪业工会因加薪与粪商及其行会保安堂冲突无法解决，引发两次风潮窥见一斑。从2月民益公司的批商包办到10月宏丰公司的批商承销，不难看出政府卫生行政指导思想的转变。前次政府希望该公司“能集合巨资，从事根本整理，于公共卫生有俾”。〔83〕后次增加年饷，承商只管粪溺贸易，其他整理粪溺计划，如清运粪溺、建筑粪池粪屋、支付粪工工资、发还厕租与公益费等概由卫生局负责。

当宏丰公司不能按期缴纳款项，改换承商便成为当务之急。1935年2月5日，卫生局因宏丰公司欠饷甚巨无力缴纳，将其撤销，并裁撤清理股，委大生公司股东朱志坚为清理专员，所有广州清理工作由该专员全权办理，工人等之工资亦由大生公司直接发给。〔84〕1936年11月1日，欧阳慧聪局长以其办理不善，将原定和约撤销，改易承商。〔85〕纵观来看，很难用一两句话界定1930年收归市办成功与否。作为卫生局改革时倚重的宏丰公司也在两年后因欠款十余万，被卫生局提前解约，宏丰公司不服中途解约，向省署具状。《广州市市政公报》1935年第492期，21-24页。卫生局通过看似一目了然的计算方法得出大生公司承办后，年饷当在四十五六万元以上，与宏丰公司承诺的“如续办将按期原额7成缴款”相差甚远，并力驳宏丰公司状文中 “农村崩溃，收入毫无，货物完全倒海”之说，陈述“近来农村虽属不景，然粪溺为田料所必需”，且以大生承办后收入为例，力证宏丰纯系办理不善，以致日行退化。最后卫生局摆出“欠薪可能引发工潮”之理由，坚持撤换承商，并规定大生公司承办期限与此前的宏丰公司一样都是六年。其后交由大生公司专卖，恢复了承商包办清粪工作，而1930年改革时卫生局承诺由其饬工清除粪桶，不招商承办，以免市民误会。卫生局更以粪商不按时缴饷，导致其缺乏财源，从而无法按时清发工人工资，而“职局徒负欠债之名”为由，将工人工资直接交给大生公司支销，“以免积欠”。〔86〕巧合的是，一年后，欧阳慧聪局长也因大生公司“办理不善”中途解约，这次大生公司将卫生局告上了法庭，经过广州地方法院和高等法院的裁决，历时近一年的诉讼以驳回大生公司之诉结束。《中山日报》（蒋系）1937年6月26日增刊第1版。讽刺的是这次卫生局又算了一笔账，列举大生公司年饷5万元，而新商裕利公司年饷将近20万，相较所差甚巨，“为整理财政，剔除中饱，减轻市民负担起见，不能任令该公司损公肥私，决然撤销”。见《中山日报》（蒋系）1937年7月2日第2张第7页。

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（责任编辑：许丽梅）