关于人大监督问题的一些思考

席文启

一、人大监督的性质与意义

人大监督属于什么性质的监督呢？在正面回答这个问题之前，我们先从反面说说它不同于其他监督的地方。首先，它不同于党组织的纪检监督。因为纪检监督是针对共产党内部的违反党章、党规、党纪的党组织和党员个人的监督，而不是针对国家机关违反国家法律和滥用国家权力而进行的监督。其次，它不同于检察院的法律监督（司法监督）。五四宪法曾经规定了检察院有一般性国家权力监督职能，后来就只限于对法院、公安、监狱等国家机构中违反国家法律行为进行的涉及司法违法性质的监督，也涉及对国家机关官员中贪污、渎职等案件的监督。其三，它不同于政府内部的行政监察和财政审计监督。因为这两种监督都是政府内部专门监督机构针对政府内部违反有关法律法规和政府有关规章、规定进行的专门监督，就是说这种监督不超出政府内部某一方面或某一领域的范围。其四，它不同于政协的民主监督。因为这种监督主要是针对党际之间的监督，也包括对国家机关的工作提出批评意见，但它不属于法律监督和权力制约性的监督，也不具有法律效力和执行的强制力。其五，它也不同于舆论监督。舆论监督包括媒体舆论、网络舆论、群众舆论、社团舆论等形式，它有披露负面事实、揭发丑陋现象、进行道德谴责的功能，也具有相当强烈的监督作用，但它也不具有强制性功效。

那么，人大监督是什么监督呢？一般地说，人大监督是代表人民意志和国家权力机关对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就是说，不但其他国家机关处于人大的监督之下，而且其他国家监督机关也处于它的监督之下，因而它的监督是具有至上性和不可侵犯性的监督。它在本质上是依法进行的一种以权力制约权力的监督。从法理意义上说，人大监督权是人民当家作主权力的不可缺少的组成部分，缺少监督权的人民当家作主的权力是不完整的；缺少监督权的国家权力机关也是无法把其他方面的权力行使到位的。也就是说，人大的监督权还具有保证其他国家权力行使的功能。这就充分表达了人大监督在国家监督体系中的地位和作用，也充分表达了人大监督权在人大全部权力中的功能和分量。

人大的监督权作用重大，意义也重大。首先，从我国根本政治制度的层面看，人大的监督权是人民当家作主权力的重要组成部分，是人民通过人民代表大会行使国家权力的重要构成内容，任何对这种监督权力的漠视，都是对国家（中华人民共和国）一切权力属于人民这一宪法精神的漠视，都是对人民当家作主地位的漠视，都是对国家权力机关的权威的漠视。其次，从国家权力机关运转的层面看，人大的监督权具有保证国家权力机关正常运转的重要功能，离开了监督权的设置与行使，人大的其他权力也就无法正常运转，甚至会使全部国家权力陷于瘫痪。因为，对于人大的立法权、重大事项决定权、人事选任权来说，都需要有监督权的实施作为保证，否则法律就得不到实施，决定就得不到执行，国家公务人员就得不到人民监督，那么人大的全部权力也就如同虚置了。其三，从我国监督体系的配置来说，人大监督处于所有监督的最高位阶，具有最高法律效力，而且是国家层面唯一以国家权力监督权力的手段。这种监督的缺失，就等于最高国家权力监督的全部丧失，就等于让国家权力成为脱缰的野马，那整个国家无疑就陷于万分危险之中了。总之，人大监督是人民当家作主之必须，是国家权力机关正常运转之必须，是防止权力滥用防止官员腐败之必须。我们必须对人大监督的作用和意义具有这种认知，特别是对于人大代表、人大常委会组成人员、人大机关工作者来说，就尤其是这样。因为我们作为国家权力机关的组成人员、作为为国家权力机关运转提供服务和保障的人大常委会机关工作人员，对于包括人大监督在内的所有人大工作都负有一种不可推卸的责任感和无可替代的使命感。

这里，还有一个问题需要辨析，即监督与支持的关系问题。在监督问题上，历来有一个误区，那就是把监督和支持混淆起来。应当说，监督是监督，支持是支持，这两者不是一回事。而且，在有关人大监督的法律文本中，从来也没有把监督解释成支持或者把支持解释成监督的依据。但是，在中国这个缺乏监督思想资源的国度里，在中国这个好讲面子的社会中，似乎在讲监督时不带上一句支持，就对不起人家，所以“寓监督于支持之中”“寓支持于监督之中”“监督与支持并重”之类的说法，就应运而生了。其实，在我看来，用不着这样，依照宪法和法律，作为权力机关的人大，监督作为执行机关的“一府两院”，是名正言顺的神圣职责，是堂堂正正的本职工作，没有什么不好意思的。

二、人大监督的主体与客体

按照宪法和法律规定，人大监督的主体是全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会及其常委会。宪法第六十二条、六十三条规定了全国人民代表大会所具有的监督宪法实施的权力，监督国民经济和社会发展计划、国家预算的批准与执行的权力，并有权罢免国家主席副主席、国务院组成人员、中央军委组成人员、最高法院院长、最高检察院检察长。宪法第九十九条规定了地方各级人民代表大会所具有的保证宪法和法律法规在本行政区域实施的权力，监督国民经济和社会发展计划、地方预算的批准与实施的权力，并有权罢免本行政区域内经人大选举的国家机关工作人员。宪法第六十七条规定了全国人大常委会监督宪法和法律实施的权力，监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院工作的权力，撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令的权力，撤销省一级国家权力机关制定的同宪法和法律相抵触的地方性法规和决议等权力，也包括相应的人事罢免权力。宪法第一百零四条规定了地方各级人大常委会监督本级政府、法院、检察院工作的权力，撤销本级政府不适当的决定和命令、撤销下一级人民代表大会（地方组织法还包括常委会）的不适当的决议的权力，也包括相应的人事撤职权力等。这充分表明，一般地说，全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会，是人大行使监督权力的法定承担者和经常承担者（指人大常委会），它们作为人大监督的主体，是没有疑义的。

但是，这里需要就人大代表、全国人大常委会委员长会议和地方人大常委会主任会议、专门委员会在监督中的地位、作用问题，做点分析。endprint

一是人大代表是不是人大监督的主体？作为国家权力机关组成人员的代表或者作为常委会组成人员的代表，在代表大会和常委会上行使审议权、质询权、罢免权等，都应当视为代表大会或者常委会集体在行使监督权。代表参加常委会组织的特定问题调查委员会的工作或者参与监督性的专项视察、调查活动，其结果要向常委会报告并在必要时由常委会作出决定，也应该视为常委会集体在行使职权。至于代表个人持证进行的视察或调查活动，在发现问题时有责任向被视察单位进行反映、提出批评意见建议，或者将批评意见建议转交给本级人大常委会，但法律规定代表个人不直接处理问题。这些情况表明，代表只是人大监督权力实施的参与者，而不是人大监督权力的拥有者。可以这样说，从人大集体有权个人无权的角度上看，代表大会及其常委会才是监督权的拥有者，它们是行使人大监督权的完全主体，代表个人则不是完全主体。但从代表群体是人民代表大会的主体的这个角度说，从代表大会及其常委会任何监督权力的行使都离不开代表的参与、代表作用的发挥，尤其是多数代表的赞成这个决定作用的角度说，从代表是人大监督权力实施的参与者因而拥有审议权、表决权、投票权、议案提出权、批评建议意见提出权等这个角度说，人大代表也是一定意义上的监督主体，只不过不经过会议集体表决代表个人不能作出监督决定而已。以此而论，可以说，代表是监督主体，但这个监督主体的地位不够完全或充分。

二是委员长会议和主任会议能否作为监督主体？根据宪法和有关法律规定，委员长会议和主任会议负责处理“重要日常工作”（宪法第六十八条、地方组织法第四十八条）。这个重要日常工作，一般包括三大类。一是召集常委会会议及审议议案是否列入常委会会议议程；二是对需要常委会会议审议的重要问题提出初步意见和建议；三是处理重要的机关事务，对不需要常委会审议的工作做出安排等。由此我们可以看出，对于人大监督，委员长会议或主任会议既有提出和安排监督议题的权力，也有对监督议题提出初步意见的权力，从这个意义上讲，它也应该是监督的主体；但是，委员长会议和主任会议又不能代替常委会会议行使监督职权，作出监督决定，从这个意义上说，它也不是完全的监督主体。

三是专门委员会能否作为监督主体？对这个问题，宪法和相关法律都没有明文规定，只是规定它在人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。它可以审议监督的议题，并可以提出初步的审议意见，而且它也可以受代表大会和常委会委托，对某些专门事项承担监督实施的主要任务，从这个角度说，它也是监督的主体；但它也并不直接行使代表大会和常委会的监督权，从这个角度说，它也不能算是完全的监督主体。这里，还想就专门委员会的工作多说几句。专门委员会是协助人大及其常委会行使职权的专门机构，包括协助常委会行使监督权。应该说，在实际工作中，专门委员会是做了大量工作的，包括监督方面的工作，没有专门委员会，常委会的许多工作就无法展开。是否需要从法律上多授予专门委员会一些权力，包括监督的权力，以便发挥其更多更大的作用，在我看来，是一个可以研究探讨的问题。至于区县一级人大，我觉得也应该研究，允许在这一级也设立专门委员会，因为它在工作上与其他上级人大并没有什么差别。

以上，我们对人大代表、委员长会议和主任会议、专门委员会是否可以作为监督主体的问题进行了讨论。综上所说，似可以这样认为：它们都具有一定的监督职能，也具有一定的监督权限，从广义的监督主体来看，它们都应该属于监督主体；但从它们又不像代表大会和常委会那样具有可以作出监督决议或决定的权力来看，它们又不是完全意义上的监督主体。这样，我们就依其是否具有作出监督决议或决定的权力，把监督主体划分为两类，一类是完全意义上的监督主体，即人民代表大会及其常委会；一类是非完全意义上的监督主体，即人大代表、委员长会议和主任会议、专门委员会。在这类监督主体中，还应当包括临时受命的具有特定监督任务的监督组织或机构。当然，对于这个观点是否妥当，欢迎讨论商榷。

监督对象亦可称为监督客体。人大的监督对象问题是比较清晰的，也是比较简单的，主要是指与国家权力机关相对应的国家执行机关。就全国人大来说，其监督对象包括国家主席、国务院、中央军委、法院、检察院及其工作人员；就地方人大来说，其监督对象包括本级政府、法院、检察院及其工作人员。

但是，在这方面也有需要辨析的一些问题。

一是人大工作监督和法律监督的对象是否一致？人大监督的对象主要是同级的“一府两院”及其工作人员，这对于工作监督和法律监督都是适用的，从这一点说二者是基本一致的。但是，又不能说二者完全一致，因为法律监督比工作监督的范围要广。这里主要是指法律监督的范围还要包括上一级人大对下一级人大制定的地方性法规、规范性文件进行备案审查这种法律监督形式。比如，全国人大要对省一级人大制定的地方性法规、作出的决议决定是否同宪法、法律、行政法规相抵触进行监督，同时还要对一切国家机关是否以宪法为活动准则进行监督等。就是说，法律监督的对象比工作监督的对象要宽。

二是人大监督对象是否可以包括驻本行政区域内，但又属于上级垂直管理的执法部门？这些年来，随着垂直管理部门的不断增多，除了公安、国家安全部门以外的许多部门都划为垂直管理序列了，比如国家税务、工商管理、质量检验、国土资源等部门，于是这个问题就凸显出来了。对这个问题有两种意见：一是人大只能监督由它产生对它负责的国家机关，而不能监督上级派驻的分支机构，对于后者只能由上一级人大进行监督。另一种意见则认为，对上级派驻的垂直管理部门也可以进行监督，理由是人大保证宪法和法律在本行政区域内的实施并有决定本行政区域内重大事项的权力，而这些派驻单位多是负有重要执法功能且对本行政区域经济社会发展具有重要作用的部门，如果不能对其进行监督，不但人大的上述职权无法落实，而且人大在本行政区域内的重大事项决定权在某种程度上也就形同虚设了。我个人倾向于后面这种说法是基本成立的，就是应该把垂直管理部门纳入监督范围。但对其进行的监督与对自己产生机构的监督还是应该有所区别。这种监督应该以法律监督为主，包括执法检查等，而对其进行工作监督也应该主要限定在与执法有关的工作范围之内，而对其负责人的人事监督，如果想有所作为，则应该采取向其主管上级提出意见建议的方式。endprint

三、人大监督的内容与形式

前面说了，没有监督权也就没有其他权力的有效行使，甚至可以说也就没有其他权力的存在。这是我对人大监督重要性的一点理解。那么，人大监督的内容包括哪些方面呢？

我认为，人大及其常委会监督的内容应该有三个方面，或者说有三种类型，即法律监督、工作监督和人事监督。有不少同志认为，人大监督只有法律监督和工作监督，而不把人事监督明确地单列出来，这是不妥当的。而持这种看法的文章又常常需要在文中把人事监督的内容揉进去。这实际上是想把人事监督单列而又不敢列的一种表现，是一种羞羞答答的态度。我主张把人事监督单独开列，是有充分理由的。

理由在于：监督权是人大四权之一，同时它又是为另外三种权力的行使服务的综合性权力，并作为保证这些权力行使到位的手段而出现的。因此，人大监督应该分为三类，是因为它要分别对应人大的三种权力：一是法律监督，是保证立法权的，包括立法监督和执法监督；立法监督的形式主要是规范性文件备案审查权、立法后评估等，执法监督的形式主要是执法检查，有的地方还实行过执法责任制，也可以归入执法检查一类。二是工作监督，是保证重大事项决定权的，包括代表大会和常委会的决定权。工作监督的形式主要有听取和审议专项工作报告、专项工作评议、专项调查、专项视察等方式。三是人事监督，是对人事选任权（包括大会选举的干部和常委会任命的干部）的一种监督，监督其选任的对象是否有滥用权力行为、能否做到廉政勤政等，即这是它要对它所选举和任命的国家工作人员的作为负责到底的一种制度表现。人事监督的形式包括罢免权、撤职权、任前参与考察权、任后述职评议权等形式。从以上分析可以看出，人大监督必须有这三方面的内容，才能与它的权力履行相互匹配，不然人事选任权就没有着落，也没有保障了，这绝对不是制度设计的初衷。虽然我们现在在这方面的监督开展的不多，但不能因此而否认这项监督权力的存在。据此，我主张人事监督权应该单独开列。也就是说，人大监督内容的三个方面各有其不可替代的确定职责，它们相互联结配合，不可或缺，共同构成了一个完整而严密的人大监督体系。

接下来，让我们看看这些监督内容都采取了哪些监督形式。我认为，在法律监督方面，其监督形式包括规范性文件备案审查、立法后评估（立法监督）、执法检查（执法监督），也包括案件监督（个案监督与类案监督）等。在工作监督方面，其监督形式包括总体监督、计划和预算监督、听取和审议专项报告、工作评议（部门工作评议和专项工作评议）等，也包括用于监督目的的工作视察、专题调查等。在人事监督方面，包括述职评议、信任投票、罢免和撤职等。在人大采取的监督形式中，还有一些属于综合性的监督形式，包括受理申述、控告、检举，询问和质询，特定问题调查等。

上面所列举的监督形式，既有法律规定的监督形式，也有地方人大在实践中自己创造的监督形式，比如法律监督中的个案监督、工作监督中的代表评议，还有人事监督中的述职评议等。在地方人大创造的监督形式中，有些已经进入了法定监督形式，比如执法检查等；有些也应该列入而还没有列入，比如工作评议、述职评议、个案监督等[1]。当然，在列入法定监督形式时，应该进一步对这些地方人大创造的监督经验进行总结、研究、提炼，肯定其成熟的方面，修正其不够成熟的地方，使其更加完善、规范和有用、有效，并且把它的效用充分发挥出来，这将会对人大监督起到非常巨大的促进作用。

这里就不经常运用的几种法定监督形式作些介绍。

一是关于规范性文件备案审查。除了立法法已有关于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销以外，监督法规定，县级以上地方人大常委会对下一级人大及其常委会制定的作出的决议决定和本级政府发布的决定命令等，认为有超越法律权限的；有限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加其义务的；有同法律、法规相抵触的；有其他不适当的情形，应当予以撤销。同时，全国人大常委会对于“两高”（最高人民法院、最高人民检察院）的法律解释也要进行备案审查；“两高”之间认为对方法律解释同法律规定相抵触的，可以要求全国人大常委会进行审查；其他国家机关、社会团体、企事业组织，或公民认为“两高”法律解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会提出审查建议。这些都属于法律监督的范围。北京市依据监督法设立了备案审查办公室，履行相关职责。但是，现在基本上属于被动审查状态，即所谓“不举不查”，即备案以后，如果没有人提出要求审查则不予审查，主要原因还是专业力量不足所致。应该说，这方面监督还处于探索和起步阶段。

二是关于受理申诉、控告、检举。宪法规定，公民对于任何国家机关和工作人员的违法和失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。地方组织法也规定了县级以上人大常委会可以受理公民对“一府两院”及其工作人员的申诉、控告和检举。应该说，人大常委会的信访部门主要是从事这方面工作的。而且，前些年地方人大进行的个案监督，也主要是依据这方面的法律规定进行的。当然，对能不能进行个案监督是有争议的，后来监督法中就没有列入这种监督形式，从实际上是否定了这种监督形式。我个人认为，对于个案监督问题是有讨论余地的，问题是应该加以规范而不是取消。在我看来，任何对于案件的监督，都是从个案开始的，没有个案也就没有类案；如果完全取消了个案监督，也就在实际上取消了所有的案件监督，也就在一定意义上取消了司法监督。

三是关于询问和质询。1954年宪法规定可以质问，1982年宪法把它区分为询问和质询，询问和质询都是法律规定的监督形式。询问比较简单，就是代表大会及其常委会在审议报告、议案时，本级“一府两院”及有关部门应该到场，接受并回答代表、委员的询问。现在，许多代表大会召开期间或前夕设置了专门的代表询问环节。北京市朝阳区人大常委会在审议常委会议题时也专门设置了组成人员询问环节，这对于代表、委员了解情况、知情知政都很有必要。应该说这种询问对于“一府两院”是不构成什么压力的，而质询就是比较刚性的监督形式了。法律规定：代表在大会期间、常委会组成人员在常委会会议期间，可以依法联名提出质询案，由委员长会议或主任会议决定受质询机关在何种场合以何种方式进行答复。应该说，这种监督方式还是具有一定力度的。可惜的是，正是由于它具有一定力度，人大往往不敢使用。全国人大在从2003～2013年的十年时间里，唯一的一项创新，是搞了个专题询问。我认为，专题询问这种监督形式的性质和力度介于询问和质询之间，属于半刚性的监督形式，如果运用得好，是会取得比较好的效果的。这里的关键是问的如何。应该在专题限定的范围里，允许随机提问和追问；如果仅仅是问方设计好问题，答方事先做好准备，然后背书式回答，回答后满意不满意也不让追问，那就只能是作秀了。可喜的是，许多地方人大在实施专题询问时，在专题范围内，可以随机提问也可以追问，而且有的还进行了满意度测评，这就使得这种监督形式有了一定的力度，因而也就有了一定的效果。估计这种监督形式在运用过程中还会向加大力度的方向发展，很值得我们期待。endprint

四是关于特定问题调查。法律规定，在代表大会及其常委会认为必要时，可以依法提出组织特定问题调查委员会就特定问题进行调查，并规定了特定问题调查委员会的组织程序、人员构成和结果处理。特定问题调查一般是针对“一府两院”及其工作人员发生比较严重的涉嫌违法的事件而进行的，对直接涉及重大违法案件的查处。实际上，它也就是一种对涉嫌重大案件的个案监督。应该说，由于这种监督形式属于刚性监督而且力度很大，目前运用的还不够普遍。

五是关于撤职和罢免。一般来说，罢免权是由代表大会行使的权力，而撤职是由人大常委会行使的权力。法律规定了罢免和撤职的启动程序和操作规则，但由于它是人大监督中最为严厉的处置方式，所以也很少使用。我们现在在人大常委会会议上经常行使的免职程序，不属于处分行为。需要说明的是，从马克思到列宁，都非常重视罢免和撤职这种监督权力的行使，认为没有这种权力，就无法对官员实施监督，人民的权力就不能充分行使。

至于对执法检查和听取审议专项工作报告等监督形式，因为各级人大都经常运用，已经有了比较成熟的做法。当然，就具体操作方法而言，各家也不尽相同，这里就不赘述了。

四、人大监督的历史与现状

十一届三中全会以后，特别是1979年地方人大设立常委会之后，人大监督随着人大整个工作有了长足的进步。首先是重视并逐步开展了宪法和法律监督，包括建立规范性文件备案审查制度、仿效和推广地方人大率先开展的执法检查、支持并督促地方和部门纠正违法行为。其次是逐步改进和加强了对“一府两院”的工作监督，听取和审议专项工作报告成为制度，加强了对预决算和经济社会发展计划执行情况的监督，并在受理申诉控告检举方面做了大量工作。比如，20世纪80年代全国人大常委会接受的信访件每年可达10万余件，北京城区一个区人大常委会每年的信访件也可达近千件。再次，监督手段和监督形式得到丰富和发展，包括询问和质询、特定问题调查、罢免和撤职等监督形式得到不同程度的开创性运用。这里特别值得一提的是地方人大常委会在监督方面的不断创新推动了整个人大监督的进展，包括执法检查（1983年辽宁沈阳市人大常委会）、法律法规实施后评估（2008年北京市人大常委会）、实行执法责任制（1986年河北景县人大常委会）、工作评议（1985年辽宁岫岩县人大常委会）、述职评议（1982年黑龙江肇源县）、个案监督（1987年辽宁省人大常委会就此立法）等都是地方人大的创造，而许多法律规定的刚性监督形式也都是在地方开始运用起来的，包括第一个官员罢免案（湖南省人民代表大会罢免副省长）、第一个质询案（广东省人大常委会质询国土厅）等都发生在地方[2]。

当然，这个时期的人大监督也存在一些需要探讨的问题，其中最主要的问题就是有些监督工作不够规范。为了推动人大监督工作，也为了解决监督中的一些问题，1990年，党中央就提出建议制定监督法，并成立专门班子开展调查研究进行起草。1993年后乔石委员长（八届）多次提出要抓紧制定监督法。1996年全国人大常委会党组向中央提交了起草监督法的报告，经中央原则同意后正式成立了起草小组，并先后写出七稿。李鹏委员长（九届）上任后，继续推动此事并列入了当届立法计划。之所以这样慢，从外部环境看，既有与政治体制改革程度如何相适应的问题，也有高层认识不够统一的问题；从人大内部想法看，也有起草一个什么样的监督法的问题，是等条件比较成熟时起草一个像模像样的真正管用的监督法，还是为了赶时间起草一个或者不怎么管用，或者对人大束手束脚的监督法，也是一个颇难抉择的问题。正是在这种背景下，1993年、1999年、2000年分别出台了加强执法检查、加强预算审查、加强经济监督的单行决定。事情拖到了第十届全国人民代表大会时期，全国人大主要领导本不主张搞这个法律，但地方人大却急于求成，纷纷要求加快出台。就是在这样一种情势下，2006年出台了监督法，其效果大家都清楚了。这个法一出来，许多地方创造的监督形式实际上都被叫停了，包括工作评议、述职评议、个案监督等等。这种后果一直延续到现在，尚未改观。

我理解的人大监督现状包括经验与问题两个方面。先说经验。回顾这段历史，我认为，人大监督的经验主要有三条：一是党委给力。这一点在现行体制和文化背景下对人大监督具有决定意义，凡是人大监督搞得比较好的地方，首先是党委重视、支持、给力的结果。当然，一般说来，除特殊情况外，党委对人大的支持总是比较被动的，因为在现在的认识背景和体制格局条件下，它不可能主动地思考这方面的问题；那就只能是由人大来考虑，然后主动请示汇报，而且还得让党委能够听得入神入耳才行。从我个人从事人大工作的经历来看，作为人大常委会主任想的说的做的，应该把握有理（于法有据于事有理）、有利（于党委政府工作有利）、有节（有所节制适可而止）三原则，才可能有点作为。二是人大有招。这是讲人大常委会主要领导在人大监督问题上有见解、有智慧、有技巧，而且有人格魅力，有思想境界。比如北京市人大常委会主任杜德印同志这些年来在领导人大监督方面所取得的成绩就是证明。当然，也包括人大常委会组成人员的齐心协力和广大代表的奋发有为。这一点可以北京市海淀区人大的监督工作为代表。由于该区广大代表具有较高的民主监督意识和实际监督能力，大大促进和推动了整个人大的监督工作。三是“一府两院”自觉。就是作为人大监督对象的“一府两院”，对人大监督具有高度的自觉意识，自觉接受监督、自觉配合监督、自觉落实监督。应该说，在这方面一般说来，两院接受监督的意识比起政府来要更加自觉一些，这可能与它们在整个国家体系中处于比较弱势的地位、许多工作需要依靠人大的支撑有关。

谈人大监督的现状，也不能不谈到其中存在的问题。我认为，问题主要表现在三个方面：一是认识不到位。这个认识不到位，既包括党委、人大、“一府两院”的，也包括社会舆论的，现在都存在不到位的问题。当然，主要的还是党委和人大自身的认识不到位。这与我们国家传统上长期缺乏权力监督的思想根源有关，也与缺乏对人大制度的深入认识有关，我们的各级党组织还远没有认识到人大制度这个民主执政、依法执政平台对于执政党的意义，而且至今依然；还与全国人大主要领导对监督的态度有关，比如在不同委员长在位时期人大监督工作的状态是不一样的，对这一点大家都感同身受。二是法律不到位。有关监督的法律不配套、不衔接、不具体，尤其是缺乏监督的后续法律救济手段。首先是法律不配套。比如，法律规定全国人大及其常委会有监督宪法实施的任务，但是并没有对具体的宪法监督法律（包括违宪审查机构）予以保证，这样宪法监督也就很难落实。比如，宪法规定了公民的许多应该享有的自由权利，但是并没有具体的法律予以保证，这样当公民权利受到侵犯的时候，也就没有适当的可以进入司法程序的法律条文来进行司法救助。这就在很大程度上使公民权利成为虚设。其次是法律不衔接。比如，法律规定“一府两院”的工作报告要经过代表大会批准（这种批准既是人大决定权的行使，也是人大监督权的行使），但是法律并没有规定如果这些报告未获批准应该随即启动什么程序采取什么措施，以至于当这种情况真的出现的时候人大就面临手足无措的尴尬（2001年沈阳市人民代表大会没有通过法院报告[3]）。其三是法律不具体。比如，法律规定人大要进行预算监督，但是，人大如何进行预算监督、监督到什么程度、对预算监督中提出的问题如何进行纠正等等，就没有具体规定了。这与西方预算监督的法律规定差距很大，在那里是非常细致的，一步接一步，一环套一环，你想做粗一点都很难。这里仅仅是举一个例子，类似的不具体不细致的法律是很多的，法律大而化之、笼而统之，就给实施带来了很多困难。三是工作不到位。基本上是柔性监督为主，很少运用刚性监督手段。其原因一方面在于党委对人大监督特别是刚性监督的支持力度不够，另一方面也由于人大自身对监督“一府两院”有畏难情绪，而且监督的力量、手段和经验都极为不足。这种情况导致的结果就是柔性监督不管用，刚性监督不敢用。也就是人们常说的“对于人大工作一点不干自己觉得不够意思，干的多了猛了人家会说你什么意思，所以只能是干一点意思意思”。这种无奈虽然是对于人大工作整体而言的，但它对人大监督工作尤其适用。endprint

五、人大监督的改进与发展

如何改进人大的监督工作，推动人大监督制度的与时俱进？我认为可以从以下三个方面着手。

一是从监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变。现在我们的人大监督从形式运用上看，是比较单一的，即听取审议专项工作报告就是听取审议专项工作报告，执法检查就是执法检查，一般就是单独进行。我觉得，这种监督形式单一运用的方法可以有所改进，逐步走向在必要时可以实行各种监督形式的综合运用。这种改进也有几种情形。一是可以多种监督形式结合运用。比如，把执法检查和法律评估结合起来，既是对法律实施的监督，也是对立法质量的监督；把听取审议专项工作报告和专题询问结合起来，既是对“一府两院”某一专项工作的审议监督也是对该项工作的询问监督。这样做显然比单独运用一种监督形式要深入和有效得多。二是可以多种权力结合运用。比如，把行使监督权与行使决定权结合起来，像听取审议专项工作报告与就相关问题作出决定相结合（2008年北京市人大常委会在听取审议检察院诉讼监督专项工作报告后作出关于加强检察院诉讼监督工作的决定，引起全国性反响，就是很好的例子）。比如，把议案办理工作与听取审议专项工作报告结合起来，把执法检查与立法调研结合起来，都可以起到既能把监督引向深入，又能从另外角度推动该项工作的作用。北京市人大常委会近年来经常这样做，取得了很好的效果。三是把不同的监督形式、工作形式从纵向上结合起来连续几年使用，可以把那些一年解决不了需要多年才能解决的老大难问题，连续推进最终得以解决。比如，北京市人大常委会“一年办建议、两年办议案、三年听取审议专项工作报告，不见成效不收兵”的做法，就很有效果。总之，这些做法可以使现有的监督形式在运用上更加丰富多彩，在效果上更加深入扎实。而且这样做，也不需要有特别的创新与改革，比较容易实施。

二是从监督力度上要从以柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变。目前的人大监督，基本上是以柔性为主的，可以说手段捡软的用、柿子捡软的捏，已经成为人大监督的一种习惯性路径选择。这种局面的形成，当然有多方面的原因（体制方面、认识方面、力量方面都有），我们也都能够懂得，无须多说。但是，如果真要改进我们的监督工作，那就需要逐渐实现从以柔性监督为主向刚柔并重的转变，这确是各级人大面临的一个重要问题。如果我们不能完成这样一个转变，是不能把我们的监督工作向前推进的。所谓刚性监督手段，主要是指质询、特定问题调查、罢免和撤职等，这些手段都需要在必要时得到适当的应用。对这些手段的运用，首先是人大常委会领导得有这个自觉意识，如果从你那里就觉得为难、就抹不开面子，那也就不好开展了，因为事情总得有人发起，总得有人张罗。如果既没人发起，也没人张罗，也就无从谈起。其次是党委支持。党委对人大监督的重视程度当然是一个重要因素，有时甚至是决定性的因素。但是，就像前面已经说到过的，党委从来不会说不支持人大工作，但却也很少有主动支持给你派活的情况，只有你先有这个意思，又能够让党委听得顺耳，它才能给你支持。再次，当然是监督对象的配合。这一点，主要是政府的态度，因为前面说了，“两院”问题不大，因为他们在一定意义上也属于弱势群体，在很大程度上也需要权力机关撑腰壮胆。而政府则有所不同，有些事情它很愿意让你监督，特别是有些事情它也需要人大的监督来推动的时候；但是有些事情它却是不愿意让人大介入，甚至是不愿意让人大知情的。这就需要在党委的支持下，发挥人大的作用了。这里，既需要法律法规的支撑，也需要代表和委员的给力，但更需要的是常委会领导的智慧、方法和人格魅力。当然，在这个监督力度问题上，我们也不能一味地追求刚猛之路，还是刚柔并重，该刚则刚，该柔则柔的好；因为刚有刚的用处，柔有柔的用处，而且以柔克刚还是极为高明的手法。我们可以探讨甚至发明一些刚柔兼而有之的新的监督形式，比如专题询问就有可能发展成为这样一种刚柔相济的监督形式。

三是从监督制度上要从以意见监督为主向制约监督为主转变。这里，再从监督制度的角度谈点不成熟的想法。人大监督，按其本质来说，是一种权力制约，因为人大是权力机关，人大监督是来自权力机关的监督，是使用各种监督权力对执行机关有可能发生的滥用人大授予的行政权力、审判权力和检察权力的监督。关于人大监督的实质是权力制约权力这个观点，并不是我个人的观点。它首先是党的领导人的观点，江泽民就说过人大监督是对监督对象的制约的话[4]，不少人大制度研究专家和权威也是这样认识的[5]。我认为，我们现在的监督，基本上还是处在以“意见监督”为主的阶段，还没有真正进入权力制约的阶段。就是说，人大及其常委会的监督尽管具有最高的法律效力，但是我们在提出监督意见或者甚至作出监督决定之后，如果它并不照办或者偷工减料，似乎也没有让它非这么办不可的后续手段。我本人就经历过这么一件事情：有一年市人大常委会委托我所在的民族宗教侨务委员会跟踪监督政府落实上一年常委会审议意见书情况，发现对其中关于经费增长的要求并没有着落，由于这是杜德印主任亲自过问的事情，我就在餐桌上跟他非正式汇报了此事，他出了这样一个主意：以委员会的名义就此事起草一个意见，措辞要有点分量，请主管副主任批给主管副市长办。结果副市长批给民委，民委拿着批件找财政重新运作，终于使问题基本得到解决。这个运作过程一方面挟了意见书这个具有法律效力文件的分量，另一方面也还是夹有几位领导个人的面子在里面，不然还真不好办。由此我们可以体会到，人大要想办成点事是很难的。我们现在的人大监督应该逐渐向着以权力制约权力的监督阶段过渡。所谓以权力制约权力，就是人大发布的具有法律效力的文件，被监督对象必须照办，而且是不折不扣地照办；否则就可以启动相应的权力制裁程序，对负有直接责任的官员动用处置权，进行必要的制裁，直至使用撤职罢免等权力。这里，我们想对人大监督权问题从理论上多说几句。简单说，人大的监督权可以分为两大类，一类是非处置性监督权，包括知情权、检查权、审议权；一类是处置性监督权，包括撤销政府规章、地方性法规、规范性文件，也包括对官员的撤职、罢免等。应该说，使用非处置权，不一定引出处置权的行使，但处置权的行使是一定要以非处置权的行使为其基础和前提的。我们这里所说的从意见监督向权力制约转变，主要是指处置性权力的使用。要能够动用处置权，就应该具有比较多的可动用的处置权资源；这就使得我们必须进一步丰富处置权的行使方式；这就需要在这方面有所借鉴、有所创新。比如，为了丰富这方面的资源，同时也为了避免对官员直接使用撤职罢免权，我觉得可以增加一些过渡性处分形式，比如戒勉权、弹劾权等。当然，这首先需要从法律上对相关规定进行丰富和完善。endprint

其实上面的许多想法，我们党和国家领导人多有论述。比如，江泽民说过要“建立健全依法行使权力的制约机制”；胡锦涛说过：“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”“要完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效”[6]。最近党中央通过的十八届三中全会决定专门以一章的篇幅论述“强化权力运行制约和监督体系”，要求“形成科学有效的权力制约和协调机制”[7]。在这些论述和文件中，无疑传达着一个重要信息，那就是我们党和国家高层对权力制约这种监督的有效形式，是有着深刻的认识和迫切的愿望的，是他们从这些年的执政实践中认识到的体现权力运行和监督规律的真理。我们应该在推动人民代表大会制度与时俱进中把握人大监督的这个大课题，推动人大监督不断进步。在我看来，只有实现从意见性监督向制约性监督这个转变，我们的人大监督才算得上名副其实，才算得上与时俱进。

注释：

[1]在这些地方人大创造的监督形式中，有些虽然没有进入监督法，但是，有些做法仍然得到一定范围的坚持。比如，房山区人大常委会现在仍然在开展部门工作评议或专项工作评议。比如，西城人大常委会对自己任命“两院”的干部仍然坚持要向人大常委会递交书面述职报告；门头沟乡镇人大则对自己选举的副镇长仍然在进行比较规范的述职评议，而且区人大常委会还出台了指导开展这一工作的规范性文件。

[2][3]参见《地方人大常委会30年——重大事件回放与点评》有关论述（人民代表大会制度研究所编，人民日报出版社2010年版）。

[4]江泽民说过：“监督‘一府两院的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。”转引自《人大及其常委会工作手册》，中国民主法制出版社1998年版，第304页。

[5]全国人大原常委会办公厅研究室主任程湘清就是这样认为的：“人大常委会行使监督权的实质是什么？用一句话来概括，就是对权力的制约。”刘政、程湘清著：《人大监督探索》，第4页。

[6]《人民代表大会制度重要论述》，第266、303、307页。

[7]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2013年版，第54页。

（作者单位：北京市人民代表大会制度理论研究会）endprint