我国城市轨道交通发展模式比较研究

2014-09-01曹旸

湖南师范大学社会科学学报 2014年4期

摘要：进入21世纪，我国城市发展对小汽车的过度依赖导致了一系列的问题，严重影响到当代城市的发展。交通问题已经成为我国许多城市发展的瓶颈。因此，城市轨道交通的兴起是必然趋势。分析和总结我国当前轨道交通发展的几种主要模式的经验与特点，将有助于加深对我国城市轨道交通发展的了解，为我国城市轨道交通的后续发展打牢基础。

关键词：城市轨道交通；发展模式；功能；特点

作者简介：曹旸，湖南师范大学公共管理学院硕士研究生（湖南长沙 410081）

近年来，为适应城市发展需要，我国开始大力发展城市轨道交通，轨道交通建设在我国已进入大发展时期。分析其在我国的发展模式，即是对城市轨道交通在我国发展到一定阶段的经验与教训、探索与实践的总结，又是遵循城市轨道交通发展的内在属性的体现。而结合轨道交通的发展历史进行分析，可以丰富我们对轨道交通的认识视角，有助于从根本上加深我们对城市轨道交通的认识和理解。

一、城市轨道交通的产生原因

城市轨道交通的产生有特殊的历史背景，它的前身是18世纪后期产生的城市有轨马车，这是人类最早行驶在固定轨道上的公共运输工具。随着工业革命的到来，1863年第一条地铁线路诞生于英国，1888年第一条有轨电车出现在美国，其后市郊铁路、轻轨等纷纷产生，城市轨道交通的类型也越来越丰富。

1.十九世纪“城市病”持续恶化催生的产物

19世纪是英国人引以为豪的“黄金时代”。工业革命和城镇化的发展，使得英国不仅从一个原本农村人口占优势的国家，转变为一个工业化国家，还一跃成为世界上最强大的国家。但是“工业化不仅扰乱人的关系，而且势必导致物质环境的恶化”①，19世纪的英国城市已呈现出一种病态的发展趋势。具体表现为：首先，城市人口急剧膨胀。受持续三百多年的圈地运动以及工业革命的影响，大量的农民被迫集中到城市。例如：工业革命前，英国农村人口占全国人口的一大半，到1831年农村人口仅为全国总人口的27.7%。②其次，城市人口的急剧膨胀引发了一系列的城市问题。如：住房短缺导致城市贫民窟比比皆是，英国的“每一个大城市总有一个或几个挤满工人阶级的贫民窟”③；城市的卫生状况也急剧恶化，由污染导致的疾病开始蔓延，“十九世纪后期的英国，呼吸系统的疾病，特别是肺结核、支气管炎、肺气肿和气喘等，已经成为十分严重的公共健康问题”④；城市的道路交通状况也不容乐观，“街道通常是没有铺砌过的，肮脏的，坑坑洼洼的，到处是垃圾，没有排水沟，有的只是臭气熏天的死水沟”⑤；除此之外城市居民的就业状况也在下降。总而言之，“工业革命时期城市中的条件是令人吃惊的，其污秽、拥挤成为通病而非个别例外”⑥。以此为导火索，引发社会动荡。这引起了统治者的警觉，迫使他们开始正视“城市病”，由此展开了城市改造工作，而改善城市交通就是其中非常重要的一环。

2.十九世纪经济与社会发展引发的诉求

“城市病”的愈发严重，已经影响到了经济社会的发展，加之人民要求改变现状的呼声高涨，社会各阶层都开始重视这些问题。首先，英国的统治阶级为了维护自身的统治地位，开始采取各种措施消除不良影响。其中最著名的是利物浦的城市改造行动，市政府所采取的一系列改造城市环境的举措取得了很好的成效。他们从美化市中心开始，随后对普通居民住宅区进行整顿，修建了许多达到卫生健康标准的住宅。另外，政府也通过立法来推动城区的改造。如格拉斯哥市在1866年通过了一项法案，规定要拆除市中心的88英亩建筑物，还重新规划了39条新街，计划改造12条旧街，并筹建城市公园绿地等。⑦其次，一方面，资产阶级统治者出于维护自身利益的目的，试图通过一定程度的改良来安抚工人；另一方面，由于他们需要城市不断向外扩张，以方便获得更多的廉价土地来建工厂，因此必须改善城市的交通状况和运用更好地交通工具，以应对产生的大量远距离运输。第三，社会上的有识之士也开始积极寻找解决问题的方法。空想社会主义家欧文在这一时期最早提出了建立“新和谐村”的想法；英国埃比尼泽·霍华德爵士提出了建立“花园城市”的构想，他的这一建议引发了后来的英国城市规划运动；还有英国律师皮尔逊在1843年为伦敦设计出世界最早的地铁系统，希望解决城市的交通问题。

3.十九世纪城市空间结构缺陷带来的需要

城市空间结构决定城市交通源、交通量、交通方式及路网结构；而城市交通系统布局则引导城市空间结构的发展方向。⑧19世纪的英国城市主要是单中心集中型的空间结构，这些城市只有一个中心，城市的扩展沿建成区边缘向外摊开。这种结构的城市，其产业和人口高度集中，当处于人口迅速上升期，城市规模变大时，就会产生许多问题。以城市交通为例，一方面城市中心区的高度集中导致了交通的过分集中，如：这一时期的英国城市道路上混杂了各种交通工具；另一方面，19世纪的城市道路网络还缺乏科学规划，呈简单的放射状路网格局。这就导致了两个问题：一是放射型交通线路会将交通量引向市中心，极大增加了市中心的交通压力。二是城市道路交叉口十分多，极易造成拥堵。此外，城市中心地区空间狭小，用地紧缺造成的“无路可修”，加剧了城市交通供需矛盾。除了城市空间结构带来的不利影响外，当时较落后的交通工具也进一步加剧了城市的交通问题。19世纪中前期，人们出行还主要靠步行，出行的范围十分有限。随后出现了主要为社会中上层人士服务的公共马车，这时道路上便出现了人车混杂的现象，开始产生交通拥堵。直到轨道马车的出现才使得城市交通状况有了一定的改善，但是城市的迅速发展使得它很快便不能满足需要了。因此，城市的进一步发展迫切需要新的交通工具的产生。

二、我国城市轨道交通的主要功能

随着社会的发展和人们认识的不断加深，已经不再单纯的将城市轨道交通看作是一种交通工具，对它的利用范围逐渐扩大到了城市发展的各个方面，其功能也愈发多元化。

1.交通运输功能

轨道交通是城市发展的必然产物，它是为城市服务的最重要的基础设施之一。它对城市交通的重要性是不言而喻的。以东京为例，在东京市内的交通客运量构成中，有轨电车所承担的客运量占比为49%，地铁和轻轨的客运量占日客运总量的30%，轨道交通总共承担了近80%的东京客运量。轨道交通使得在东京都2 162平方公里土地上集聚了约1 300万人口，⑨其城市日常交通状况仍基本保持良好。轨道交通作为城市居民完成有目的的空间位移的工具，它包含了两方面的作用。其一就是疏解作用。按照城市发展的规律，城市化是一个不可避免的发展大趋势。这也就意味着大量的人口将在城市集中，特别是在城市功能完善的市中心地区，这必然会引起城市交通供需量的快速增加，造成城市交通压力增大，从而影响城市的发展。轨道交通的出现，为城市提供了一种新的快速、安全将人流疏散的方式。它通过持续不断地将人口稠密地区的市民输送到城市的其他地方，以此来维持城市功能的正常运转，保证人们工作、生活正常进行。其二是集聚作用。因为轨道交通线路本身具有吸引特性，离它越近的地区就具有更高的区位优势，所以人口、资金等生产要素将更容易在此类地区聚集，使得这些区域的经济规模和发展速度明显高于其他地区。这些区域将成为城市新的发展中心，从而使城市人口合理的分布于城市各处。

2.引导发展功能

马克思曾说过“没有现代的交通，就没有城市的繁荣”。随着城市形态的变化，交通工具同样也在进化发展。轨道交通类型的丰富正是随着城市化进程的发展而发生的，从第一条轨道马车线路的产生，到地铁、有轨电车、轻轨等的一一出现，轨道交通在形式愈加丰富的同时，其功能也在逐渐发生变化。近代以来，轨道交通除了充当交通工具以外，它还有了新的功能——引导城市发展，其中包含了三大作用，即：拓展城市发展空间、推进新旧城区改造和调整城市空间布局。人们迅速掌握了它的这种功能，并运用到实际建设中，最有代表性的案例就是丹麦哥本哈根的城市改造计划。1947年哥本哈根由于城市扩张的需要，提出了著名的以轨道交通为导向的“手指形状规划”。⑩经过几十年的发展，哥本哈根城区已基本处于轨道交通的服务覆盖范围以内，其城市建设大多集中在离轨道交通站点1公里的范围内。特别值得一提的是，哥本哈根在轨道交通站点周围所保留的土地，足够满足城市未来30年的各类用地需要。发挥城市轨道交通的引导功能，不仅有利于形成一个密集的城市中心，还能有效地防止城市走上“摊大饼”式的扩展模式。

3.经济促进功能

“要致富，先修路”这句口号出现于我国改革开放初期，它生动地形容了交通对带动经济发展的重要作用。根据国家统计局的有关数据分析显示，截至2012年，我国已有34个城市规划了约3 400km的轨道交通线路，总投资额达2万亿元；其中每亿元轨道交通投资将拉动GDP增长2.6亿元左右。以北京地铁13号线为例，从2005到2007年的数据显示，13号线每1亿元的建设投资，平均可拉动GDP增长1.37亿元左右，建成投入运营后，每年带来的交通成本节约效益为72~576万元，它带来的经济集聚效益约为354~506万元。11轨道交通与经济发展的内在联系，可以从宏观和微观两个方面进行分析。首先，从经济的宏观层面看，轨道交通建设可以推动资本、劳动以及其他传统要素资本投入的增加，最终为经济总产出做出贡献，因此轨道交通建设可以促进整个经济的发展。其次，从微观经济角度考虑，良好的轨道交通网络的建立，可以为城市居民提供快捷、可靠的运输服务，它直接促进了区域经济活动的扩散与集聚，减少了由于空间距离所带来的经济发展阻碍；并且由于它具有极强的正外部效应，使沿线的房地产迅速升值，因此也能为沿线区域带来大量的经济利益。

4.环境改善功能

从新中国成立起到“九五计划”期间，我国对城市环境问题都没有给予足够的重视。一直到“十五计划”中才明确提出了要“重视生态建设和环境保护”12。目前，我国的城市环境污染问题已经比较严重，2013年1月份在全国范围内出现的严重雾霾为我们再次敲响了警钟。我国长期以来对环境问题的忽视以及小汽车使用量的快速增长为城市环境污染埋下了严重的祸根。而众所周知的是现代轨道交通具有噪声低、无废气污染、节约能源的特性，它与我国所倡导的走资源节约、环境保护的发展道路是相契合的，因此大力发展轨道交通，引导人们“低碳出行”是我国城市可持续发展的一条必由之路。此外城市轨道交通还可以美化城市形象，在国外一些轨道交通发达的城市，轨道交通已经和城市融为一体，它已成为当代人与人、人与社会的信息交流的工具和文化情感的载体；城市轨道交通通过在不同的城市承载着不同的地域文化和城市文化，已经成为现代城市的一道亮丽的风景线。

三、我国城市轨道交通三种主要发展模式

尽管我国城市轨道交通的系统发展起步较晚，但是经过几十年的不断探索，也已经形成了具有中国特色的轨道交通发展模式，主要包括适应型发展模式、引导型发展模式和混合型发展模式。

1.适应型轨道交通发展模式

首都北京既是我国的政治与文化中心，同时也是一座有3 000多年历史的古城。它独特的城市形态决定了北京轨道交通的发展特点，使它成为我国适应型轨道交通发展模式的典型代表。

地铁是北京最主要的轨道交通，始建于1969年，截至目前已建成了地铁线路17条，线路总长超过450公里，为世界第一，日均载客量突破1 000万。13根据北京市“十二五”交通发展规划，预计到2020年，北京市的地铁总里程将超过1 000公里。北京的适应型轨道交通发展模式有其鲜明的特点。第一，通过不断扩大轨道交通网络来适应城市发展的需要。虽然世界各大城市的轨道交通线网规模随着城市的发展都会相应扩大，但是采用适应型轨道交通发展模式的轨道交通规模增速更快。因为这些城市的蔓延速度更快，而且越来越多的人居住到城市郊区，由此产生的远距离出行使得人们更加依赖小汽车，而对小汽车的过度依赖又会引发更严重的交通问题，所以只有不断扩大轨道交通规模才能缓解城市日益恶化的交通供需矛盾。第二，“亡羊补牢”式的发展。采用适应型轨道交通发展模式的城市通常被迫选取客流追随型的发展策略，即哪条路或哪个区域交通不堪负荷，就通过修轨道交通来缓解压力。交通压力的大小与交通状况的好坏决定了在哪里建轨道交通。

2.引导型轨道交通发展模式

由于轨道交通在我国起步较晚，目前尚处在实践探索阶段，我国还没有一个完全意义上的采用引导型轨道交通发展模式的城市。但是从发展态势来看，深圳市最有可能在本世纪演变成一个依靠轨道交通发展的“公交都市”。

深圳作为我国改革开放的第一个经济特区，三十多年的发展使这个城市发生了翻天覆地的变化，现在的深圳已经具备了许多对形成引导型轨道交通发展模式的有利因素。第一，深圳拥有一个具有强大决心的政府来主导整合以轨道交通为骨干的公共交通与城市发展。深圳市政府对城市公共交通的重视是一如既往的，不断通过机构改革和政策引导来支持公共交通的发展，这对形成一个以轨道交通为主的公共交通发展模式是有利的。第二，深圳拥有对公共交通政策保护和立法支持的良好环境。通过制定一系列的地方法规条例，如：《深圳市城市规划标准与准则》、《深圳市土地交易市场管理规定》、《深圳经济特区建设项目环境保护条例》等，对深圳各区未来发展方向以及发展要求做出了明确指示。第三，对小汽车的限制与对公交出行的倡导。深圳市一方面通过多手段相结合的方法来限制小汽车出行，如：根据不同区域差别原则提供不同规模的停车设施；对部分区域进行车辆限行；在轨道交通车站附近设置换乘停车场等。另一方面不断改善步行和自行车交通的出行环境。深圳未来将在原特区内建设135公里的自行车道，并逐步扩大到全市。通过建立安全、宜人的交通环境，引导人们接受“步行+公交”、“自行车+公交”的出行方式。

3.混合型轨道交通发展模式

上海以其独特的发展特点、雄厚的经济实力选择了与我国大多数城市不同的混合型轨道交通发展道路。目前，上海拥有我国最健全的城市轨道交通系统，它由地铁、轻轨、磁悬浮铁路、有轨电车和中国第一条城市市郊快速铁路构成。

上海作为我国轨道交通混合型发展模式的典型，它具有两个鲜明特征。第一，上海的轨道交通既充当引导城市发展的角色，同时又需要去适应城市的发展。一方面，与世界上诸多特大型城市一样，上海的居住与就业高度集中于中心区，导致整个城市放射状出行占主导地位，由此引发的“潮汐”交通现象非常明显，这使得上海中心城区的交通状况不断恶化。为了提升上海可持续发展能力，上海的轨道交通采用了“环+放射”的结构。通过用轨道交通线路将市中心与城市次级中心和新城镇连接起来，引导城市沿主要交通走廊发展，并试图通过合理的规划设计将产业和人口继续向郊区转移。另一方面，随着就业与居住的分散，城市郊区间的侧向通勤不断增加，城市郊区正在成为人员出行新的增长点。这种情况下，上海市通过不断完善公共交通体系，不断扩大公交网络，想方设法促使公共汽（电）车、轨道交通等其他公共交通进行良好衔接，加快开发智能公交系统和信息管理系统，以此不断优化郊区的公交服务。第二，上海在土地使用方面具有独特的两面性。一方面，上海市政府非常重视政府在土地使用方面的主导作用，通过制定《上海市城市规划条例》和《上海市城市管理技术规定》，并在法律允许范围内不断完善监督措施、强制措施和处罚手段，来保障城市用地按规划实施。另一方面，上海又不排斥市场力量介入土地交易，特别是在土地资源储备方面完全由市场起主导作用。1996年，我国首家土地储备机构在上海产生，即上海土地发展中心，该中心完全以市场机制作为其基本运作机制。正是这种两面性塑造了上海独特的发展形态。

四、我国城市轨道交通主要发展模式的特点及差异

以上三种发展模式目前在国内比较成熟且具有一定的代表性，其他各城市的轨道交通发展虽形态各异，但从总体上来讲没有脱出这三种模式的范围。因此，针对这三种发展模式的分析有助于我们从宏观上认识当前国内城市轨道交通建设的情况。

1.适应型发展模式

采用这种发展模式的城市都比较发达，通常是国家首都或者区域发展中心城市，在这些城市中轨道交通建设速度落后于城市扩张速度，且私人小汽车普及程度很高，是典型的小汽车主导的城市。该发展模式下的城市轨道交通发展具有以下两个主要特点：

第一，线网规模和线路长度普遍较大。为了能尽可能减少市民在出行途中的滞留时间，以及由于大量换乘造成的不必要局部交通压力，所有采用适应型轨道交通发展模式的城市都试图通过长距离的线路设计，尽可能多的连接人口密集区与集中办公区域，以达到减少、甚至消除换乘的目的。为了达成这一目标，这些城市的轨道交通规模往往扩张十分迅速。但是由于这类城市通常是极具吸引力的大都市，因此城市被动扩张的速度同样惊人，导致这种城市内部交通供需矛盾只能通过不断扩建轨道交通来缓和。

第二，通常配备有较发达的综合公共交通系统。为了进一步完善公共交通系统和弥补公营公交的不足，这类城市通常会开放交通市场来丰富城市内的补充性公共交通服务。公共政策的引导和竞争带来的动力，使得城市的公共交通供给能力、服务能力和相关技术的应用都处于全国领先水平。整个城市基本覆盖在轨道交通、巴士和其他公共交通工具组成的多层次的公共交通网络中，这种多层次的交通体系与轨道交通形成了有效互补，共同适应着城市蔓延式发展的城市形态。

适应型发展模式下的轨道交通发展始终是在适应和服务于城市的发展，它旨在用轨道交通把人们同他们想去的地方连接起来，而不是试图去改变城市的发展形态。

2.引导型发展模式

采用此种模式的城市多以TOD理念作为城市交通规划的核心，希望通过利用轨道交通来逐步改变人们的出行习惯，并引导城市朝集约式的方向有序发展。引导型发展模式的主要特点如下：

第一，城市发展与轨道交通建设的高度协调。它的发展通常分两步，首先，在高度发达的市中心，在充分结合城市发展规划的城市发展布局的基础上，沿路面交通主干道修建地铁，线路以放射状向城市外围中心延伸，利用轨道交通来达到对商业中心的人流进行引导和分流作用，形成高强度土地开发与高密度轨道交通线网相结合的模式。其次，在城市核心区外围沿轨道交通走廊将人口和工作岗位集中，围绕轨道交通车站进行集中混合用地开发，利用长距离放射状的轨道交通线路引导人口流向，促进城市次中心的发展，从而有序带动城市沿轨道交通线路发展。

第二，需要大量支持性的公共政策。要保证引导型发展模式的成功，除了需要城市发展与轨道交通系统形成良好的硬件整合外，大量支持性的公共政策等辅助手段也必不可少。一方面，一个环境良好的公共交通系统值得政府加大财政补贴来维持，如保持公共交通的低票价、加大对公共交通设施方面的投资等。另一方面，加大对小汽车的使用限制。私人小汽车的高自由度、灵活性，使得它比公共交通工具更具吸引力，然而为了城市交通的可持续发展，不能任由私人汽车无限增多。因此，适当限制小汽车的使用就攸关重要。目前较为常见的做法是提高小汽车使用成本和设置小汽车禁行区，并在交通拥堵路段把优先通行权给行人和公共交通工具。此外，完善城市内部的非机动车出行环境同样重要，要通过对城区进行改造，建立更多的步行街、生活广场、城市美化设施等来引导市民绿色出行。

引导型发展模式的核心是让以轨道交通为主的公共交通工具更具吸引力，同人们生活更紧密地联系在一起，它的一个重要原则是“城市交通的核心应该是为了改善人的出行，而不是为车”。因此，与其说利用轨道交通引导城市的发展，不如说通过轨道交通改变人们的出行习惯。

3.混合型发展模式

这种模式是适应型和引导型模式的综合体，采用该模式的城市通常是特大型现代都市，城市内有着极其丰富的客流与非常雄厚的地方财政的支持，它具有如下特点：

第一，两种线路规划模式相结合。一方面，城市中部分区域的轨道交通是为了适应城市用地布局设计的，一般是城市的老城区或中心城区，通过客流追随型的线路规划，最大可能地缓解城市核心区域的交通压力；另一方面，在城市郊区或新开发区，由于这些地方的改造可能性大以及可供二次开发的空间多，因此可供采用引导型线路规划来引导城市的发展。

第二，比较成熟的城市多中心发展形态。采用混合型发展模式的城市大多除了拥有一个强大的市中心外，周边还环绕着众多发展程度不一的次中心、第三级中心或卫星城。城市没有陷入“摊大饼”式的扩张困境，城市沿主要交通廊道较为集中的方向发展，城区的方向发展紧张而有序。

第三，需要有强大的路面公交系统的支持。轨道交通的自身特性决定了它无法完全支撑起一个城市的交通，而就一个城市交通而言，公共交通的数量以及先进技术的运用程度并不是吸引乘客的关键，只有高品质的服务才是集聚人气和增强竞争力的决定性因素。因此，要实现混合式发展就必须建立起以多形式轨道交通构成为核心，服务范围和层次分明的其他公共交通体系为补充，这样才能使公共交通系统对整个城市形成良好的覆盖，促使轨道交通与其他公共交通工具相辅相成。

混合型发展模式对外部的要求很高，除了周密的规划外，还需要地方政府的慎重与审时度势，此外市民的广泛理解与支持也是不可或缺的，在制定了明确的发展规划后，分阶段、按步骤稳定地实施，才能最终打造出一个成功轨道交通网络。

总之，纵观城市轨道交通的发展历史，没有一种固定的发展模式可以适用于所有城市。要发展好城市轨道交通的关键在于要因地制宜，只有把握住城市发展脉搏，遵循轨道交通发展规律，找准轨道交通与城市发展的结合点，才能打造出与城市高度契合的轨道交通系统。

注释：

①阿萨·勃里格斯：《英国社会史》，陈叔平译，北京：中国人民大学出版社，1991年，第231页。

②崔连仲：《世界通史》（近代卷上），北京：人民出版社，2000年，第77页。

③⑤马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》（第2卷），北京：人民出版社，1957年，第306页，第309页。

④D Stranding，P Thorsheim：“The Smoke of Great Cities，British and American Efforts to Control Air Pollution，1860—1914”，Environment History，No.1，1999.

⑥巴顿：《城市经济学：理论和政策》，北京：商务印书馆，1984年，第104页。

⑦巴里·卡林沃斯、文森特·纳丁：《英国城乡规划》（第14版），陈闽文、周剑云等译，南京：东南大学出版社，2011年，第36页。

⑧张文尝、马清裕，等：《城市交通与城市发展》，北京：商务印书馆，2010年，第127页。

⑨13交通运输部道路运输司：《世界主要城市公共交通》，北京：人民交通出版社，2010年，第29-30页，第20页。

⑩徐循初、黄建中，等：《城市道路与交通规划》，北京：中国建筑工业出版社，2007年，第247页。