论政府与企业的社会责任边界

摘要：社会责任作为一种公共责任，政府和企业都可以承担，但哪些社会责任必须由政府履行而哪些社会责任可以由企业来承担，划分二者的社会责任有两个判据：第一是沉没成本，即政府与企业谁存在沉没成本就由谁承担社会责任；第二是交易成本，若政府与企业都不存在沉没成本，社会责任的划分就以交易成本为依归。

关键词：社会责任；沉没成本；交易成本

作者简介：桑瑜，中共中央党校教务部助理研究员，经济学博士（北京100091）

社会责任是一种公共责任，关系到全体社会成员的共同利益。公共责任本应由政府承担，可实践表明，除了政府，企业也可以承担社会责任。那么企业为什么要承担社会责任？哪些社会责任必须由政府履行，哪些社会责任则可以交给企业承担？在承担社会责任时，国有企业和非国有企业又有何区别？本文将针对这些问题做初步的分析和探讨。

一、有关社会责任的文献综述

关于社会责任，学界主要围绕企业的社会责任来展开研究。1924年英国学者欧力文·谢尔顿首次提出，企业在获取利润时还应考虑企业内外群体的利益，不能把经济利益作为唯一的目标，并认为企业社会责任含有道德因素。①此后西方学术界开始越来越多地讨论企业的社会责任，1953年，美国学者霍华德·鲍文在《商人的社会责任》中首次明确提出了社会责任的概念，即经营者根据社会标准和价值观制定政策、做出决策并采取行动的义务。②从现有的研究来看，目前主要形成了两种代表性的观点。

一种是以费里德曼为代表，认为企业的社会责任就是为股东们赚钱，履行社会责任就是在遵守法律和道德规范的前提下，创造尽可能多的利润。这种观点认为企业仅具有经济功能，企业的经济价值取向至高无上，它将企业的社会责任与企业利润最大化目标等同起来。而另一种较为普遍的观点是，企业除了赚取最大利润外，还应以维护和提升社会公益为目标，在此基础上，不少学者将社会责任与利益相关者结合，认为企业应对每一个利益相关者包括股东、债权人、消费者、员工、社区等承担相应的责任，具体而言，又可以分解为企业的经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任（Carroll，1979）等。以这一观点为依托，国外学者还进一步研究了社会责任的影响因素。Marrew（2003）认为企业社会责任的驱动因素包括依赖驱动、爱心驱动和利益驱动三方面；Schwartz（2003）则分析出企业履行社会责任的三个动因是经济、制度和道德。

在国内，从20世纪90年代开始对企业社会责任的研究逐渐多起来。袁家方认为，企业的社会责任是企业在争取自身的生存和发展的同时，面对社会需要和各种社会问题，为维护国家、社会和人类的根本利益，必须承担的义务，并将社会责任分为对职工、社区、能源、生态环境、消费者以及国家的责任。③陈永正、贾星客、李极光认为，从经济人假定出发，社会责任不是企业自身道德意识的产物；企业社会责任的本质在于企业与股东之外的其他社会成员的利益关系对企业利益实现机制的重构。企业承担社会责任是社会公众共同价值观的驱使，是一个社会互动的过程，结果导致的是利己与利他的统一。④

此外，专门针对国有企业，王昶（2008）列出了经济责任、法律责任、环境责任等9项共有责任，并指出了产业报国、引领经济发展、国际化发展和服务创新型国家建设4个特殊责任；沈志渔、龙新（2008）从国有企业的相关利益主体出发，将社会责任分为对员工、消费者、供应商、债权人、政府等8个方面；刘福成（2010）从国有企业的功能入手提出了国有企业社会责任模型。

不难看出，有关企业社会责任的研究文献颇丰，可准确表述和界定企业社会责任的并不多，大量研究是从某一现实角度来归纳或概括企业的社会责任，而对于社会责任本身如何理解、企业为什么要承担以及政府和企业承担社会责任的边界等更是少有涉及。鉴于此，本文将重点讨论三个问题：第一，社会责任究竟是谁的责任，怎样理解企业的社会责任？第二，若政府和企业皆作为承担社会责任的主体，两者间如何划分责任界限？第三，企业可分为国有企业和非国有企业，在这两类企业之间社会责任应该如何划分？

二、究竟谁是社会责任的承担主体

既然社会责任是一种公共责任，而掌握公共资源的主体是政府，那么社会责任首先是政府的责任。在现实生活中，政府应当承担哪些责任呢？经济学鼻祖亚当·斯密曾说政府是“守夜人”，主要负责维护国家的安全。到了20世纪80年代，美国经济学大师弗里德曼提出政府作为“仆人”，主要有四项职能：一是保障国家安全，让社会中的个体免受来自外部或内部成员的强制；二是制定市场规则并进行裁判；三是弥补市场缺陷；四是保护不能对自己负责的社会成员。随着市场经济的发展，当前我们倡导建设服务型政府，本质上是要政府当好“服务员”，政府的基本职能就是为社会公众提供公共产品和服务。由此可见，不管社会如何变迁，政府角色如何定位，对于保障国家安全、维护社会公正、提供公共产品和服务以及助弱扶贫等社会责任，政府都义不容辞。

但尽管如此，政府承担社会责任并不都是要亲力亲为。有些社会责任是由政府直接承担，比如社会保障、社会救济等；而有一些则可以由企业来履行，像某些军工产品的制造、社会养老服务的提供等，政府并不直接生产，而是向企业购买，再将产品或服务提供给民众，即政府出钱、企业办事。这表明，社会责任既可以由政府履行，也可以让企业来承担。那么，企业怎样才算承担了社会责任呢？

众所周知，企业的目的是追求利润最大化，为了实现这一目标企业就得向社会（消费者）提供适销对路的商品，否则商品卖不出，企业就不可能赚到钱。⑤这就说明，企业要盈利必须造福社会，正如亚当·斯密说过的一句名言，“酿酒师酿造香甜的美酒，并非出于他们的恩惠而是出于利己的考虑”。这样看来，企业只客观利他不是履行社会责任，那是纯粹的商业行为。事实上，企业为了盈利，无论生产什么客观上都利他，如果企业为了盈利向社会（消费者）提供了商品或服务就是社会责任，那么所有企业都承担了社会责任，而我们再强调企业社会责任就毫无意义了。

企业社会责任也不等同于法律责任。法律法规对企业的经营活动做出了一些规定，比如我国《公司法》要求，“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督”；《劳动合同法》也明令禁止使用童工，并要求企业为员工购买社会保险、实行各种经济补偿等。这些都是企业必须遵守的法律规定，一旦违反就要受到法律的追究，因此企业守法经营是在履行法律义务，不能看作是承担社会责任。

总而言之，看一个企业是否履行了社会责任，不能单看企业行为的客观效果，关键应看企业是否有主观利他的动机。如果企业的行为只是为了追求自身盈利，像有的企业为了宣传自己的品牌、提高知名度去赞助一些文艺演出、书法比赛等活动，那是变相做广告，不能看作是承担社会责任。而如果企业主观动机利他，比如有的企业主动参与社会慈善，资助教育文化等公益事业，而自己并不直接从中获取经济上的好处，即便这些行为从客观上有利于塑造企业形象，从长远看也能为企业带来经济效益，那也是在承担社会责任。

实践证明，企业可以承担社会责任，但企业也不是承担社会责任越多越好。在过去计划经济时期，企业不仅自己办幼儿园、办学校，而且还办医院、办公安，生老病死企业都得管，结果社会责任成了企业不可承受之重。改革开放以来，特别是随着计划经济向市场经济转轨，政府又为企业剥离“办社会”的职能。可由于政府财力有限，企业剥离出来的社会责任政府也无力大包大揽，而且有些社会责任由政府履行效率并不高。因此，有些社会责任仍需要企业来分担。于是，这就引出了另外一个问题，即社会责任在政府与企业之间究竟如何划分呢？

三、划分社会责任的第一判据：沉没成本

任何一项经济决策都应遵循“成本—效益”原则，即在成本一定的条件下，收益越大越好，在收益一定的条件下，成本越低越好。按照这一原则，政府与企业到底谁来承担社会责任，同样也要对成本和收益进行权衡。但事实上，履行社会责任的收益很难考量，且无论政府还是企业，其履行社会责任的收益都一样，所不同的只是它们各自的成本。因此，划定社会责任最终应以成本为准。可问题在于，实际经济生活中成本种类很多，到底该选哪些成本作比较呢？本文认为，首先应考虑的是沉没成本。

所谓沉没成本，是指已经发生而不可收回的投资。比如某人租一家门店开餐馆，租期为一年，那么已经支付的餐馆租金和购买餐具、桌椅、厨房设备的花费就是沉没成本。沉没成本不能计入企业的经营成本。经营成本是指企业在经营期内从事业务活动所发生的支出，包括外购原材料费、燃料费、工资及福利、销售税金及期间费用等。如在租期内，餐馆购买米、肉、菜等原材料的花费，以及支付厨师、服务人员的工资等费用就是经营成本。经营成本是在经营过程中发生的，可以通过日常的营业收入来收回，而沉没成本则不同，无论餐馆停业还是营业，所购买的设备都已投入，只是在餐馆营业时，这部分沉没的成本才可以通过租金的方式来收回。

再如航空公司花5亿元买一架飞机，由于飞机不能转作他用，那这5亿元的投入就成了沉没成本。实践表明，沉没成本对企业的经营决策会产生影响。如在淡季或者深夜等一些非常时段，航空公司通常会推出打折机票，票价有时甚至低于火车票的价格。之所以如此，其实正是基于沉没成本的考虑。对航空公司而言，由于购买飞机的投资已经沉没，只要机票价格不低于经营成本，即运载每个乘客的平均成本（包括机组人员的工资、燃油、食品饮料等费用），那么只要飞机运营，就能以租金的方式回收沉没成本；而一旦飞机停飞，航空公司就会出现真正的损失。

具体到社会责任，到底由政府承担还是企业承担，关键要看哪一方存在沉没成本。也就是说，只要先付了沉没成本，则无论政府还是企业，承担社会责任的成本会相对低。实践中，这样的例子并不少见。

如维护国家安全，纵观世界各国，通常都是由政府承担。原因何在？其中很重要的一条就是政府为建立军队和警察沉没了大量的成本；而如果要让企业来承担，企业不仅没有这方面的沉没成本，而且也无以支付这巨额的费用。

与此相反，如果企业存在沉没成本，则企业就更适合承担社会责任。近几年，国家电网公司一直实施的农村“户户通电”工程就很典型。在广大农村，电力对农民的生产生活至关重要，但供需矛盾突出，无电户基本分布在边远山区，要解决他们的供电问题十分困难。对此，政府并没有亲自出手，而是提供财政支持，交由国家电网公司来负责供电。国电公司通过“户户通电”工程，共解决了18个省区508.9万无电人口的用电问题，服务的农村人口占到了全国农村人口的80%，实现了“让每一个农村居民都能用上电、用得起电，让每一个边远或贫困地区都不缺电、都用得起电”的目标，改善了农民的生产状况和生活质量。

向边远农村供电，不仅施工难度大，而且工程耗时长（每个省平均为3~5年），更为关键的是整个工程并没有太大盈利。可即便如此，国家电网公司为什么还愿意与政府合作？其根源就在沉没成本。从国电公司的角度，由于在农村供电区内已经先期铺设了电线网络，购置了输电设备，固定资产已经形成，与此同时公司还拥有专业的技术团队，人力资本投入也已沉没，如果不用这些设备和人才，成本也收不回来。在这种情况下，只要政府提供一定的补贴，让企业有微利或者不亏本，为边远山区供电对企业不过是顺水推舟而已。

事实也正是这样。在条件具备的地区，国电公司优先采取的就是延伸电网的方式，即通过对已有的线网进行扩充来进行输电；对不适宜通过电网延伸解决的地区，则凭借专业的技术优势，依靠当地资源发展小水电，有效解决了农民用电难题。不仅如此，因为这项惠民工程覆盖面广、效果好、影响大，国家电网公司还赢得了良好的社会声誉，为企业形象加了分。对政府而言，解决农民用电难题既不需要新建电网、新架专线，又不需要购买供电设备，只需按成本价与企业结算。这样一来不仅增加了公共福利，政府又节省了大笔财政资金。

再如社会养老。目前在上海、杭州、镇江等地，政府开始与民办养老企业合作，由私人养老院来为当地适龄老人提供各种服务。采用的具体形式是政府利用专门的养老资金补贴，向专业化的养老企业购买服务，再以养老券的形式提供给符合条件、有需要的老人，老人利用手中的养老券，可以自主选择到养老机构购买各项服务，也可以让养老机构上门服务。之所以会这样做，其实也是因为沉没成本。

通常情况下，政府承担社会养老的方式是机构养老，即建立敬老院、老年公寓、护养院等专门机构来为老人提供服务。可目前，我国的养老负担沉重，调查显示，10%的老人有入住养老院的意愿，但实际上只有1.4%的老人能在养老院居住，可见政府机构养老远不能满足社会需求。在这种情况下，政府与私人养老院合作就可以实现“双赢”。对私人养老院来说，为老年人提供住养、生活护理、休闲娱乐等综合性服务的配套设施已经存在，而且招聘了专业的服务人员，进行了必要的岗前培训，这些有形和无形的资产都是企业的沉没成本。在与政府合作前，不少养老企业因为收费较高业务量并不充足，一些设备长期闲置，放在那里就成了摆设。接受政府委托之后，这些养老院无论是就地提供各种服务，还是到老人家中上门服务，都在一定程度上扩充了业务量，经济效益明显改善。与此同时，依托这些养老企业，老年人家属的经济负担和劳动负担都大大减轻，企业本身也产生了良好的社会效益。

对政府而言，养老成本也明显降低。由于是直接向私人养老院购买服务，这就节省了政府自己建造、运营养老机构的费用，按照目前这种合作模式，政府只需每月为每个老年人支付165元。这笔支付给私人养老院的费用，实际上是政府向企业承租养老设施和服务人员（沉没成本）的租金。这样一来，交租金代替了新增投资，政府既尽到了社会养老的职责，又降低了财政支出。

由此看来，在政府与企业之间，谁来承担社会责任首先要看沉没成本。市场经济条件下，企业之所以愿意替政府分忧，根本原因就在于企业已有投资沉没，与政府合作既承担了社会责任，又可以借此回收“租金”。假若不是这样，即企业没有相应的沉没成本而政府有沉没成本，那么社会责任就应直接由政府承担。

四、划分社会责任的第二判据：交易成本

除了沉没成本，界定政府与企业社会责任的第二个判据是交易成本。交易成本是指在一定的社会关系中，为达成一笔市场交易所花费的成本，其中包括信息收集、广告推介、谈判议价、签订合约以及监督合约执行等一系列费用。交易成本与生产成本相对应，除了企业的直接生产成本外，所有其他费用都可以看作交易成本。为了与生产成本相区别，交易成本也被称作制度成本。在日常生活中，有关交易成本的例子随处可见。如到书店买书，搜寻书籍相关信息、往来的交通费用等是交易成本；购买股票需缴纳的各种税收、费用等是交易成本；企业为推销产品，借助电视、网络等媒体进行广告宣传所支付的费用也是交易成本。

在划分政府与企业的社会责任时，如果二者都不存在沉没成本，就应以交易成本为依归。也就是说，如果企业承担某项社会责任的交易成本更低，那么就可考虑让企业承担，反之则由政府承担。下面是两个比较典型的例子：

第一个例子是垃圾和污水处理。随着工业化的推进，垃圾、污水处理成了一个突出问题，为保护生态环境，亟需建造一批新的垃圾焚烧设施和污水处理设施，还有一些城市地下管网建设十分薄弱，亟待加强。对于这类新增的公共服务需求，政府与企业都没有相应的设备（沉没成本），那处理垃圾与污水的社会责任该由谁来承担呢？

如果政府来投资，建的是国有企业，而私人投资建的是民企，由于国企与私企面临不同的预算约束，交易成本往往也不同。一般来说，民企的交易成本普遍要比国企低。因为常理上，人们花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果；花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲节约又不讲效果。显然，民企正是花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果，交易成本当然更低。正因为如此，焚烧垃圾、处理污水、建设地下管网等这些社会责任就可以交给民企，换句话说，政府应该鼓励民间资本进入这些领域。

困难在于，垃圾焚烧、污水处理等属于准公共品（服务），民企提供公共服务如何盈利呢？企业在商言商，始终以盈利为目标，如果因为承担社会责任而只赔不赚，相信没有哪家企业会自告奋勇。因此要想企业乐于承担这类社会责任，政府就应该保证企业盈利。为此，政府必须从两个方面着手。第一，要明确界定权利，保证民企享有利润索求权。比如民企建垃圾焚烧站、污水处理厂后，政府应明确企业有权向垃圾排放方与污水排放方收取适当费用。第二，要承诺用财政资金购买民企的“服务”。这样企业就能稳定地获得投资收益，既实现了经济利益，又承担了社会责任，企业的积极性就会调动起来。

在具体操作上，政府与企业的合作可以借鉴BOT模式，即政府授予民企一定时期的特许经营权，由民企提供资金，从事公共物品的生产、经营并负责设施的维修，特许期结束后，将这些设施转让给政府机构。以建设污水处理厂为例，可以由政府与投资者签订合约，由私人企业投资建设污水处理设施，在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取污水处理费来回收投资，取得合理的利润，到期后再以一定的方式转移给政府。目前山东省的济南、青岛、烟台等城市已实施13个垃圾焚烧厂项目，这13座垃圾焚烧厂均由民间资本全额投入，在经营模式上都采用了BOT方式，运行较为成功。

据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，目前全国共建成投运污水处理厂3 022座，采取BOT（建设—经营—移交）、BT（建设—移交）、TOT（移交—经营—移交）等特许经营模式的只占42.28%。从“十一五”时期的统计数据来看（如表1），⑥非国有资本在市政公用设施方面的投资比例还较低。

因此就目前看，在市政基础设施建设领域，企业承担社会责任还有较大空间。不可或缺的是，政府还应根据地方实际，从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益中安排一定比例的资金，用于城市供水管网、污水收集系统、垃圾转运等配套设施的建设，这样既能适当降低企业的生产成本，同时也可以在企业向市场收费不到位时，作为对企业运营成本的补偿。

第二个例子是政府将一些公共服务外包。为了向社会公众提供高效的行政服务，许多地方政府都建立了政务信息服务平台，通过开设专门的热线电话，对政府各职能部门的信息呼叫进行整合，以此来搜集和处理各类信息，及时接受公众的咨询、求助和建议。提供公共行政服务是政府的一项社会责任，但有些地方政府并没有自己承担，而是把它外包给了专业的外包服务企业。具体而言，就是政府作为发包方，通过公开的市场招标，经一定的程序选择其他市场主体（企业或个人）来投资建立政务信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服务，最后由政府全额买单。显然，这种公共服务的提供实际上采用了“企业投资、政府租用”的模式，为什么会有这种做法？其实也是出于交易成本的考虑。

一般情况下，政府要做一件事就得设一个机构、养一批人，可由于部门行政垄断，缺乏市场竞争，结果往往导致人浮于事，效率低下。而企业不同，如前文所说，企业特别是私人企业在市场运作上比政府更胜一筹，花钱办事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投资建立的政务信息呼叫中心，可以将分散在城市建设、环境保护、工商税务、金融投资、市政交通、公检法等部门的咨询集中到统一的平台，通过电话语音、传真应答系统和人工坐席，实现24小时热线咨询，根据咨询者要求进行人工解答、自动播放、自动传真等。此外呼叫中心还将信访、市民请求、投诉、建议等进行统一管理，并为政府机关开展有关代收、代审、代办业务。在政府的直接授权下，呼叫中心通过对不同部门的协调和沟通，还能对交付相关部门处理的工作进行自动追踪，一环扣一环地随时检查，直至有结果，这样也就较好地解决了以前存在的部门之间推诿、工作难周转等问题。

通过服务外包，政府不需要成立面面俱到的机构，配置相关的人员，只充当公共服务的供给规划者和服务的最终购买者，具体的生产职责交给企业去负责。这样一来政府把“花钱养人”变成了“花钱做事”，既节约了财政开支又提高了行政效率。事实上，利用市场提高公共服务质量，降低交易成本，已经是发达国家成熟的政府运作思路。例如日本，从2009年开始进行了公共部门改革，几乎所有的政府服务项目都进行外包。当然，其间政府也不完全当“甩手掌柜”，需要加强对市场秩序的监管，对外包企业的服务绩效进行评估和监督，以保护社会公众的合法权益，让他们获取数量更多、品质更优的公共服务。

注释：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企业的社会责任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20页。

④陈永正、贾星客、李极光：《企业社会责任的本质、形成条件及表现形式》，《云南师范大学学报》2005年第5期。

⑤雷振华：《基于企业属性视角企业社会责任评价指数构建探讨》，《求索》2013年第7期。

⑥骆建华、马辉：《民间资本进入环保产业打破垄断局面》，《中国环境报》2012年7月16日。

如果政府来投资，建的是国有企业，而私人投资建的是民企，由于国企与私企面临不同的预算约束，交易成本往往也不同。一般来说，民企的交易成本普遍要比国企低。因为常理上，人们花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果；花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲节约又不讲效果。显然，民企正是花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果，交易成本当然更低。正因为如此，焚烧垃圾、处理污水、建设地下管网等这些社会责任就可以交给民企，换句话说，政府应该鼓励民间资本进入这些领域。

困难在于，垃圾焚烧、污水处理等属于准公共品（服务），民企提供公共服务如何盈利呢？企业在商言商，始终以盈利为目标，如果因为承担社会责任而只赔不赚，相信没有哪家企业会自告奋勇。因此要想企业乐于承担这类社会责任，政府就应该保证企业盈利。为此，政府必须从两个方面着手。第一，要明确界定权利，保证民企享有利润索求权。比如民企建垃圾焚烧站、污水处理厂后，政府应明确企业有权向垃圾排放方与污水排放方收取适当费用。第二，要承诺用财政资金购买民企的“服务”。这样企业就能稳定地获得投资收益，既实现了经济利益，又承担了社会责任，企业的积极性就会调动起来。

在具体操作上，政府与企业的合作可以借鉴BOT模式，即政府授予民企一定时期的特许经营权，由民企提供资金，从事公共物品的生产、经营并负责设施的维修，特许期结束后，将这些设施转让给政府机构。以建设污水处理厂为例，可以由政府与投资者签订合约，由私人企业投资建设污水处理设施，在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取污水处理费来回收投资，取得合理的利润，到期后再以一定的方式转移给政府。目前山东省的济南、青岛、烟台等城市已实施13个垃圾焚烧厂项目，这13座垃圾焚烧厂均由民间资本全额投入，在经营模式上都采用了BOT方式，运行较为成功。

据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，目前全国共建成投运污水处理厂3 022座，采取BOT（建设—经营—移交）、BT（建设—移交）、TOT（移交—经营—移交）等特许经营模式的只占42.28%。从“十一五”时期的统计数据来看（如表1），⑥非国有资本在市政公用设施方面的投资比例还较低。

因此就目前看，在市政基础设施建设领域，企业承担社会责任还有较大空间。不可或缺的是，政府还应根据地方实际，从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益中安排一定比例的资金，用于城市供水管网、污水收集系统、垃圾转运等配套设施的建设，这样既能适当降低企业的生产成本，同时也可以在企业向市场收费不到位时，作为对企业运营成本的补偿。

第二个例子是政府将一些公共服务外包。为了向社会公众提供高效的行政服务，许多地方政府都建立了政务信息服务平台，通过开设专门的热线电话，对政府各职能部门的信息呼叫进行整合，以此来搜集和处理各类信息，及时接受公众的咨询、求助和建议。提供公共行政服务是政府的一项社会责任，但有些地方政府并没有自己承担，而是把它外包给了专业的外包服务企业。具体而言，就是政府作为发包方，通过公开的市场招标，经一定的程序选择其他市场主体（企业或个人）来投资建立政务信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服务，最后由政府全额买单。显然，这种公共服务的提供实际上采用了“企业投资、政府租用”的模式，为什么会有这种做法？其实也是出于交易成本的考虑。

一般情况下，政府要做一件事就得设一个机构、养一批人，可由于部门行政垄断，缺乏市场竞争，结果往往导致人浮于事，效率低下。而企业不同，如前文所说，企业特别是私人企业在市场运作上比政府更胜一筹，花钱办事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投资建立的政务信息呼叫中心，可以将分散在城市建设、环境保护、工商税务、金融投资、市政交通、公检法等部门的咨询集中到统一的平台，通过电话语音、传真应答系统和人工坐席，实现24小时热线咨询，根据咨询者要求进行人工解答、自动播放、自动传真等。此外呼叫中心还将信访、市民请求、投诉、建议等进行统一管理，并为政府机关开展有关代收、代审、代办业务。在政府的直接授权下，呼叫中心通过对不同部门的协调和沟通，还能对交付相关部门处理的工作进行自动追踪，一环扣一环地随时检查，直至有结果，这样也就较好地解决了以前存在的部门之间推诿、工作难周转等问题。

通过服务外包，政府不需要成立面面俱到的机构，配置相关的人员，只充当公共服务的供给规划者和服务的最终购买者，具体的生产职责交给企业去负责。这样一来政府把“花钱养人”变成了“花钱做事”，既节约了财政开支又提高了行政效率。事实上，利用市场提高公共服务质量，降低交易成本，已经是发达国家成熟的政府运作思路。例如日本，从2009年开始进行了公共部门改革，几乎所有的政府服务项目都进行外包。当然，其间政府也不完全当“甩手掌柜”，需要加强对市场秩序的监管，对外包企业的服务绩效进行评估和监督，以保护社会公众的合法权益，让他们获取数量更多、品质更优的公共服务。

注释：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企业的社会责任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20页。

④陈永正、贾星客、李极光：《企业社会责任的本质、形成条件及表现形式》，《云南师范大学学报》2005年第5期。

⑤雷振华：《基于企业属性视角企业社会责任评价指数构建探讨》，《求索》2013年第7期。

⑥骆建华、马辉：《民间资本进入环保产业打破垄断局面》，《中国环境报》2012年7月16日。

如果政府来投资，建的是国有企业，而私人投资建的是民企，由于国企与私企面临不同的预算约束，交易成本往往也不同。一般来说，民企的交易成本普遍要比国企低。因为常理上，人们花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果；花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲节约又不讲效果。显然，民企正是花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果，交易成本当然更低。正因为如此，焚烧垃圾、处理污水、建设地下管网等这些社会责任就可以交给民企，换句话说，政府应该鼓励民间资本进入这些领域。

困难在于，垃圾焚烧、污水处理等属于准公共品（服务），民企提供公共服务如何盈利呢？企业在商言商，始终以盈利为目标，如果因为承担社会责任而只赔不赚，相信没有哪家企业会自告奋勇。因此要想企业乐于承担这类社会责任，政府就应该保证企业盈利。为此，政府必须从两个方面着手。第一，要明确界定权利，保证民企享有利润索求权。比如民企建垃圾焚烧站、污水处理厂后，政府应明确企业有权向垃圾排放方与污水排放方收取适当费用。第二，要承诺用财政资金购买民企的“服务”。这样企业就能稳定地获得投资收益，既实现了经济利益，又承担了社会责任，企业的积极性就会调动起来。

在具体操作上，政府与企业的合作可以借鉴BOT模式，即政府授予民企一定时期的特许经营权，由民企提供资金，从事公共物品的生产、经营并负责设施的维修，特许期结束后，将这些设施转让给政府机构。以建设污水处理厂为例，可以由政府与投资者签订合约，由私人企业投资建设污水处理设施，在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取污水处理费来回收投资，取得合理的利润，到期后再以一定的方式转移给政府。目前山东省的济南、青岛、烟台等城市已实施13个垃圾焚烧厂项目，这13座垃圾焚烧厂均由民间资本全额投入，在经营模式上都采用了BOT方式，运行较为成功。

据2011年5月《全国城镇污水处理信息系统》显示，目前全国共建成投运污水处理厂3 022座，采取BOT（建设—经营—移交）、BT（建设—移交）、TOT（移交—经营—移交）等特许经营模式的只占42.28%。从“十一五”时期的统计数据来看（如表1），⑥非国有资本在市政公用设施方面的投资比例还较低。

因此就目前看，在市政基础设施建设领域，企业承担社会责任还有较大空间。不可或缺的是，政府还应根据地方实际，从征收的城市维护建设税、城市基础设施配套费、国有土地出让收益中安排一定比例的资金，用于城市供水管网、污水收集系统、垃圾转运等配套设施的建设，这样既能适当降低企业的生产成本，同时也可以在企业向市场收费不到位时，作为对企业运营成本的补偿。

第二个例子是政府将一些公共服务外包。为了向社会公众提供高效的行政服务，许多地方政府都建立了政务信息服务平台，通过开设专门的热线电话，对政府各职能部门的信息呼叫进行整合，以此来搜集和处理各类信息，及时接受公众的咨询、求助和建议。提供公共行政服务是政府的一项社会责任，但有些地方政府并没有自己承担，而是把它外包给了专业的外包服务企业。具体而言，就是政府作为发包方，通过公开的市场招标，经一定的程序选择其他市场主体（企业或个人）来投资建立政务信息呼叫中心，呼叫中心按照合同要求提供特定的服务，最后由政府全额买单。显然，这种公共服务的提供实际上采用了“企业投资、政府租用”的模式，为什么会有这种做法？其实也是出于交易成本的考虑。

一般情况下，政府要做一件事就得设一个机构、养一批人，可由于部门行政垄断，缺乏市场竞争，结果往往导致人浮于事，效率低下。而企业不同，如前文所说，企业特别是私人企业在市场运作上比政府更胜一筹，花钱办事的效率更高，交易成本自然更低。按照政府的委托，由私人自主投资建立的政务信息呼叫中心，可以将分散在城市建设、环境保护、工商税务、金融投资、市政交通、公检法等部门的咨询集中到统一的平台，通过电话语音、传真应答系统和人工坐席，实现24小时热线咨询，根据咨询者要求进行人工解答、自动播放、自动传真等。此外呼叫中心还将信访、市民请求、投诉、建议等进行统一管理，并为政府机关开展有关代收、代审、代办业务。在政府的直接授权下，呼叫中心通过对不同部门的协调和沟通，还能对交付相关部门处理的工作进行自动追踪，一环扣一环地随时检查，直至有结果，这样也就较好地解决了以前存在的部门之间推诿、工作难周转等问题。

通过服务外包，政府不需要成立面面俱到的机构，配置相关的人员，只充当公共服务的供给规划者和服务的最终购买者，具体的生产职责交给企业去负责。这样一来政府把“花钱养人”变成了“花钱做事”，既节约了财政开支又提高了行政效率。事实上，利用市场提高公共服务质量，降低交易成本，已经是发达国家成熟的政府运作思路。例如日本，从2009年开始进行了公共部门改革，几乎所有的政府服务项目都进行外包。当然，其间政府也不完全当“甩手掌柜”，需要加强对市场秩序的监管，对外包企业的服务绩效进行评估和监督，以保护社会公众的合法权益，让他们获取数量更多、品质更优的公共服务。

注释：

①Sheldon O：“The Philosophy of Management”，London: Isaac Pitman Sons，1923，pp.53-55.

②Bowen H：“Social Responsibilities of the Businessman”，New York：Harper&Row，1953，pp.16-17.

③袁家方：《企业的社会责任》，北京：海洋出版社，1990年，第14-20页。

④陈永正、贾星客、李极光：《企业社会责任的本质、形成条件及表现形式》，《云南师范大学学报》2005年第5期。

⑤雷振华：《基于企业属性视角企业社会责任评价指数构建探讨》，《求索》2013年第7期。

⑥骆建华、马辉：《民间资本进入环保产业打破垄断局面》，《中国环境报》2012年7月16日。