进城务工人员子女受教育权的保障政策发展研究

摘要：梳理我国进城务工人员子女受教育权的保障政策发展脉络发现，既有政策经历了实践回应、改革、持续改进、深化加强等四个阶段，呈现发展起步晚、永恒的价值取向、与时俱进的时代性、政策推进中的局限性等特征。在政策未来发展中，应始终坚持进城务工人员子女平等接受教育，切实营造和谐的教育人文环境。

关键词：进城务工人员子女；受教育权；保障政策

中图分类号：G52 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）32-0002-03

一、进城务工人员子女受教育权的保障政策发展历史

改革开放以来，经济体制转型。20世纪80年代，大规模劳动力涌向城市，尤其是发达地区，由初期的青壮年单身进城变为举家迁移，并在城镇定居，其随迁子女受教育问题逐渐凸显，引起社会关注。1995年《中国教育报》刊登的文章《流动的孩子哪上学——流动人口子女教育探讨》，开始了对农民工子女教育问题的研究[1]，中央政府对此问题给予了及时的回应并付诸了政策上的行动。笔者对进城务工人员子女受教育权的保障政策进行了梳理，大致分为四个阶段：实践回应阶段（1995—2000年）、改革阶段（2000—2007年）、持续改进阶段（2007—2012年）、深化加强阶段（2012年至今）。

1.实践回应阶段。1995年，国家首次在北京丰台等6个地区进行试点，1996年出台了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》。1998年，国家教委和公安部联合颁布《流动儿童少年就学暂行办法》，对解决流动儿童就学问题作了较为详细的规定，首次对进城务工人员子女“入学难”问题做出了回应，并在政策上付诸实践。梳理发现，1995至2000年间的随迁子女受教育权的保障政策主要针对流动人口中的适龄儿童，规定了流动人口子女在有监护条件的户口所在地入学，反之在流入地入学；规定在公立学校借读为主，学校可以收取借读费，但高昂的借读费使得农民工群体异地入学“望钱兴叹”。总体看来，只是抽象地规定了流入地政府与户口所在地政府要相互配合做好流动儿童接受义务教育的工作，并没有出台实施细则来保障具体工作的开展，而且在流入地上学只能在“有条件的地方”、“借读”，而且要缴纳一定的“借读费”。[2]

2.改革阶段。2001年至2006年，中共中央、国务院相继出台《关于基础教育改革与发展的决定》、《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》、《关于解决农民工问题的若干意见》等政策性文件，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主，接收农民工子女入学，按照实际在校人数拨付公用经费。这是国务院为了实现《若干意见》要求“保障农民工子女平等接受义务教育”这一目标，明确提出的“两为主”原则。同时，《若干意见》要求“城市公办学校对农民工子女接受义务教育，要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向其加收借读费及其他任何费用。”2007年，教育部、国家发展改革委、财政部关于《国家西部地区“两基”攻坚计划》完成情况的报告中，“两免一补”政策得到广泛落实，基本解决了农村孩子“留得住”的问题。

3.持续改进阶段。综合来看，政府针对“异地高考”难题适当放宽了条件，做到了持续改进。但只是从宏观层面提出了如何统筹，没有系统说明如何保障。并且有政策规定：对不符合在流入地参加升学考试条件的随迁子女，流出地和流入地要积极配合，保障考生能回流出地参加升学考试；经流入地和流出地协商，有条件的流入地可提供借考服务。其评判标准没有具体说明，可操作性值得考证，这样不仅对本地户籍人口子女的升学利益有冲突，也会使得“高考移民”有机可趁。

4.深化加强阶段。异地高考矛盾最为突出的京沪粤三地方案的出台十分谨慎。北京方案提出从2014年起，满足一定条件的随迁子女可以在京借考高考，但需回原籍录取；上海要求从2014年起，进城务工人员需符合上海市进城务工人员管理制度规定的基本要求并达到一定积分，其子女方可参加当地高考。广东省则是从2016年起，符合一定条件的随迁子女方可参加高考，并与户籍考生同等录取。目前各地方案所设置的准入条件存在较大差异，有些地区仅对学生学籍和学习经历加以限制，有些地区在此基础上还要针对随迁子女父母的工作、住所和社保进行规定，还有些地区在严格的限制条件下只允许随迁子女报考第三批录取的本科院校或高职院校，且各地开始实施异地高考方案的时间有所不同，对于随迁子女在当地就学年限、父母工作和缴纳社保的年限等规定也有所区别，导致各地进城务工人员随迁子女所享有的升学权利差异较大。[3]这样一来，高考热地的方案过高的门槛与进城务工人员随迁子女的期望相距甚远。

二、进城务工人员子女受教育权的保障政策特征分析

1.发展起步晚。1992年以后，国家开始放宽农民进城务工的条件，政策的变化，随迁人员数量急剧增加，但户籍制度限制了随迁子女在流入地接受教育。1995年，教育部基础教育司义务教育处开始调查、研究流动人口子女入学问题。1996至1998年，国家教委相继出台了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》、《流动儿童少年就学暂行办法》，对解决流动儿童就学问题作出了规定。首项关于进城务工人员子女受教育权保障政策的出台是在20世纪末期，较其他政策发展起步晚。

2.永恒的价值取向：教育平等。基于我国政治制度，追求教育平等是国家教育政策不变的价值取向，十七大和十八大的报告中有关进城务工人员子女受教育权保障政策的内容，国务院办公厅转发教育部等四部委联合制定的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，提出各地要在2012年年底前出台工作方案。这都充分表明了保障进城务工人员子女接受教育机会和教育条件的平等权，享有适当教育补偿权利是我国随迁子女受教育权保障政策的主导价值。

3.与时俱进的时代性。1998年3月，国家教委和公安部联合正式颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》，对解决流动儿童就学问题进行较为详细的规定。本世纪初，进城务工人员子女受教育现象呈现了一定的趋势，最主要表现为随迁子女主体开始进入高中阶段，他们所面临的受教育问题是“异地高考”。为此，中央政府也做出了进一步解决，2012年11月，为贯彻落实国务院办公厅转发的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，督促各省原则上2012年底前出台有关随迁子女升学考试的方案。

4.政策推进中所面临的局限性。首先，教育政策过程中价值冲突的必然性。因为教育政策价值主体具有多样性，在教育政策活动中，以有限的教育资源来满足人无限多样的教育需要，必然会形成教育政策价值主体之间的一种竞争和排斥关系。为此，国务院办公厅于2012年8月下发了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后再当地参加升学考试工作意见》，要求“对符合在当地参加升学考试条件的随迁子女净流入数量较大的省份，教育部、发展改革委采取适当增加高校招生计划，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响。加强对考生报考资格的审查，严格规范、公开透明地执行随迁子女升学考试政策，防止‘高考移民”。其次，教育政策包括法律化教育政策（教育法律）和非法律化教育政策两部分，两者会随着国家的法治化程度的提升，差异性降低，并且两者的趋同性逐渐增加。[4]2006年，中央政府颁布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，强调：城市公办学校对农民工子女接受义务教育，要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定加收借读费及其他任何费用。但仍有城市公办学校拒绝进城务工人员子女入学或向其收取高额的“借读费”。最后，随着和谐社会的发展和政府对民生问题的关注，进城务工人员的公民意识增强，诉求越来越强烈，反映较多的就是子女教育问题。但是这种诉求关系也是建立在有限教育资源的基础上，只能寻求平衡合理分配，如何平衡确实是个难题。

三、进城务工人员子女受教育权的保障政策发展展望

1.始终坚持基本价值取向，合理调整政策实施的控制条件。追求教育平等是国家教育政策不变的价值取向，因此应适当、合理地弱化随迁子女受教育权实现的准入条件，即为随迁子女受教育权保障政策实施的控制条件。这里主要从流动人口的管理和接收随迁子女学校的布局两个方面来讨论。（1）加强流动人口管理。流动人口中包括两个主体：一个是进城务工人员；二是非本地户籍的人口。流动人口数量急剧上升，势必要求政府加强流动人口管理制度。流入地政府与流出地政府对于人口的流动应做好衔接工作，使流动人口管理工作进一步法治化、社会化、规范化。接收进城务工人员子女的流入地学校与当地政府要始终坚持公平价值取向，以学籍条件控制准入为主。因为，进城务工人员随迁子女受教育权保障政策要解决的根本问题是使得随迁子女在流入地能平等地接受教育以及升学机会，所以在对随迁子女准入条件设置时应更突出对学籍条件的合理要求，弱化对其家长工作、住所及社保方面的附加条件。[5]并且流入地政府与学校要共同协作建立并完善关于流动人员子女信息网络体系，对其信息进行统一管理，这样在流动人员子女升学时，方便当地教育部门对考生报考资格的审查，规范、这样就能方便公开透明地执行随迁子女升学考试政策，特别针对“异地高考”可以有效地防止“伪移民”。（2）合理调整学校布局。中央政府在以往的政策中过多强调以流入地的全日制公办中小学作为主，尽可能地接收进城务工人员随迁子女，但已有文献中有关数据显示私立中小学接收进城务工人员随迁子女人数占据流动人口子女总数的40%。如此看来，流入地政府应考虑将民办的中小学也纳入当地接收流动人口子女的学校中来，这样不仅实现了公办学校带动民办学校，促进两者之间的相互交流和学校发展，在很大程度上也能缓解流动人口子女在数量上的不断增大从而带来的入学压力。

2.倡导包容的制度和文化，促进保障政策的顺利推进。长期城乡二元结构造成巨大的城乡差距潜移默化地影响着当地文化，尤其是经济较发达的城市，对进城务工人员及其子女的歧视仍旧存在。一个城市包容性高低，不仅体现在对于先进的人和事物吸收，更多的体现在对那些异于自身文化与生活习惯，甚至比自身落后的人、事物接纳上。这种包容需要制度的支持，最大的障碍莫过于户籍制度，与户籍制度挂钩的有医疗、卫生、教育等公共福利，因此在适当放宽户籍制度的同时，改革与其配套的政策，逐步淡化附带的公共福利的限制条件。工作的开展也需要各界力量的宣传，倡导对他们的包容制度和文化，从而能更好地寻求公平的教育。如此一来，对于政府也是一个不小的挑战，他们不仅要是这种兼容并包政策的制定者，同时也是本地户籍人口利益的维护者，这种角色的转换，他们必须本着公平的主旨避开制定与执行中的偏差。

3.加强政策的保障机制，避免政策执行偏差。首先，要建立教育经费筹措保障机制，明确进城务工人员随迁子女在义务教育阶段和高中教育阶段教育经费，明确流入地与流出地政府的职责，加强资金管理。其次，建立监督和问责机制，在有关随迁子女受教育权保障政策的部分政策中，中央赋予了地方政府更多的自主性，但也明显看出各地在方案设置中的准入条件确实存在着较大差异。因此，中央政府应建立监督各地政府有关政策制定和执行过程的机制，必要时，应向大众公开透明。最后，要建立问责机制来督促有关部门制定好保障政策，从而保障随迁子女能平等地在流入地接受教育的权利。

参考文献：

[1]张斌贤.流动人口子女教育研究的现状与趋势[J].清华大学教育研究，2001，（4）.

[2]吴新慧，刘成斌.出路与保障—农民工子女教育的国家政策[J].中国青年研究，2007，（7）.

[3]李慧，杨颖秀，如何破解异地高考政策难题[J].国家教育行政学院学报，2013，（2）.

[4]刘复兴.《教育政策的价值分析》[M].北京：教育科学出版社，2003.

[5]李慧，杨颖秀.如何破解异地高考政策难题[J].国家教育行政学院学报，2013，（2）.

作者简介：彭睿（1989-），女，四川巴中人，西南大学教育学部硕士研究生，研究方向：教育管理与教育法学。