特大城市社会治理机制创新研究——基于整体性治理的维度

范逢春

一、背景与思路

在“整体性治理”的视野下，剖析“特大城市社会治理”的题中之意，不应忽略其三重背景。

首先需要考量的是社会治理的渊源。自1989 年世界银行使用了“治理危机”(crisis in governance)一词、1992 年世界银行年度报告以“治理与发展”为题，以及詹姆斯·N.罗西瑙(James N.Rosenau)的代表作《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》问世以来，“治理”这一概念被广泛运用于社会发展与政府改革领域，作为理论归依作用于西方各国政府治理模式探索过程与政府改革与再造的实践。在中国，2004年中共十六届四中全会首次提出“社会管理”的概念， 2013年中共十八届三中全会变“社会管理”为“社会治理”，并将“创新社会治理体制”作为深入改革的要点之一。由此，在中国的国家治理体系中，社会治理占据了重要位置，创新社会治理体制成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

其次，“特大城市”界定了本文研究社会治理的地域范畴。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》定义的“城区人口500万以上”的特大城市标准，中国目前的特大城市已达10个，包括北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、成都等。特大城市聚集了社会综合资源，在国家政治、经济、社会生活中占有重要地位。“特大”的人口规模带来的产业结构、人口结构、社会结构与空间结构的巨大变化，更加剧了特大城市社会治理的投入成本、治理难度、紧迫性与社会风险。

再次，以整体性治理(Holistic Governance)理论维度切入特大城市社会治理机制创新命题，源于它倡导的以公众需求为基础的组织重构、以目标结果为导向的持续过程、以政府责任为中心的治理整合、以信息互动为偏好的数据共享的理论框架，深切契合了特大城市社会治理的核心诉求。被某些学者认为“源于对传统官僚制和新公共管理经验的继承和修正”[1]的整体性治理理论，诞生于20世纪90年代后期，代表人物为英国学者佩里·希克斯(Perri 6)和帕却克·登力维(Patrick Dunleavy)。虽则其“顺应的是新公共管理的逻辑”[2]，但在“新公共管理已经寿终正寝”以及数字化时代已然到来的背景下，整体性治理首先表现出的仍是对新公共管理改革所造成的碎片化、空心化政府的战略性回应。它以有效回应公众的整体诉求为核心价值取向，尊重公民权、民主治理和公民参与，主张简化和变革政府与公众之间的关系；重视政府服务的目标与结果，为组织设计提供了以顾客和功能为导向的创新策略；作为核心内容，它构建的整体性治理的网状结构经由三个层面(治理层级间、治理功能间、内外部组织间)整合关键活动完成；提倡充分运用现代信息技术，通过互动信息的收集、建立基于共享平台的数据库以及数据库升级获得监视和预测功能，构建治理的智慧网络。特大城市人口规模庞大且构成复杂、城市经济与社会体系间互适性紧绷、社会阶层利益和需求矛盾激化、多元参与的社会治理机制已具雏形但结构性问题突出的现状，已成为特大城市社会治理机制创新的内在动力[3](P13)，整体性治理显然为特大城市社会治理模式与机制的重建描摹了具有借鉴参考价值的图示。

缘此，本文基于整体性治理理论进行的特大城市社会治理机制创新研究，将直面特大城市社会治理的客观实际，全面剖析社会治理面临的挑战与难点，以整体性治理的观念来重新审视特大城市社会治理机制的创新问题。

二、困局及溯源

当前特大城市的社会治理陷于一个不断膨胀的困局，表现为特大城市形成与发展进程中不断高涨的公众需求及错综复杂的社会矛盾与传统的社会治理理念和路径之间差距急剧扩大的鸿沟，供需变量的不平衡正是造成这一矛盾的根源。

1.结构激变的影响

根据特大城市的定义，“特大”用以界定人口规模。500万以上的城区人口，往往意味着超过千万的人口聚集。如此规模庞大的人口因何聚集？毫无疑问是中国改革开放30余年来市场经济发展与城镇化的结果。根据国家统计局发布的数据，2013年末，中国城镇化率达到了53.7%。在此过程中，特大城市的产业结构以劳动密集型制造业和低端服务业占比较高为特征，直接导致大量低端劳动力聚集，外来人口的比重逐年上升。产业结构首先改变了特大城市的人口结构，表现为人口总量激增、流动人口规模扩大且占比渐成倒挂趋势、人口老龄化及老龄人口数量上升等。产业结构与人口结构的变化继而影响到社会结构，贫富差距、阶层分化、贫困问题随之而来，公民需求由此呈现总量大和多样性特征，对社会治理的系统性、全面性、针对性均提出了更高要求(如图1)。

图1 结构变化对特大城市社会治理的影响过程

特大城市产业结构、人口结构、社会结构的多元化和复杂性直接造成了特大城市内部、外部以及内外部之间各类社会矛盾的产生和沉淀，给社会治理带来巨大压力，主要表征有如下方面。

第一，社会需求增量的产生。按照外来人口进入特大城市的历程划分，其对社会结构及社会治理的影响分为三个阶段：第一阶段，由于特大城市产业构成中先进制造业和高端服务业占比较低，因此吸附的外来人口总体属于受教育水平较低、专业技能较差的务工人员。在进入特大城市初期，大部分外来务工人员的需求仅出自其个体本身，吃、穿、住、用、行等基本生活需求，对社会结构的影响主要来源于聚集程度较高可能导致的群体冲突，以及因初期未能及时就业或收入较低、在城市中频繁流动可能诱发的社会治安问题。第二阶段，在进入特大城市若干年后，随着工作和收入相对稳定，外来人口生活居住条件达到一定水平，随迁家属开始大量涌入城市。以家庭为单位进入特大城市的外来人口较之初期单身状态的外来人口，公共服务需求发生显著变化，住房、交通、教育、医疗等方面的基本公共服务需求不断扩容，品质要求不断提升。第三阶段，随着信息化的迅速发展，成倍增长的外来人口逐渐产生多元文化交融，来自相同层次、相同背景及持有相同观点的个体在市民化过程中自发形成长期性或暂时性的社会群体，并冠以特有的群体标签，参与或组织社会活动，社会群体自组织化的程度渐高成为激发社会矛盾的结构性根源，进一步加大社会治理的压力与难度。

第二，原有社会结构的解体。外来人口在要求与原有城市居民共享资源与财富的同时，对原住民的生存空间形成挑战，产生了贫富差距、阶层分化、贫困与养老等问题。外来人口中受过高等教育和专业技能培训的人群因其本身具有较好的经济条件、就业能力和投资创业选择，与原住民中的优势群体共同成为城市中相对富裕阶层；而弱势群体(既有原住民也有新进者)因原有贫困的代际传递或就业技能的落后处于待业或下岗状态，以住房为标志凸现出来：人口总量激增首先要求住房配套，大规模的旧城改造与新城扩建割裂了原住民的社会网络，而作为社会治理基本单元的社区，原有社会网络特有的稳定与归属感被打破，新居住地的社会网络尚未建立，过渡期间的社区治理面临前所未有的危机。此外，随迁家属中的老人与原住民中的老龄人口共同形成老龄化问题。居家养老的个人成本与社区养老的社会成本此消彼长，以何种模式解决这一日趋严重的问题也成为社会治理的又一重任。

第三，新旧移民相争的冲突。如果将持有特大城市的原有户籍居民视为“旧移民”，则改革开放以来随务工潮迁徙至城市、大多数尚未取得当地户籍的外来人口可称为“新移民”。随着特大城市的不断扩容，新旧移民的数量、正式群体与非正式群体的功能、甚至因某项城市功能(如旅游)或社会群体活动(如传销)带来的一定时期入境人口与本地居民的数量均可能出现倒挂，突出地表现出为新旧移民相争的冲突。一方面，前文已提及新移民要求资源与财富共享，实际过程中贫富对立在社会阶层、城市空间结构上显现出来，极大地阻碍了社会融合，成为社会治理的掣肘。另一方面，特大城市不可能无限制向外扩张，同时2.45亿新移民处于市民化进程中，虽则“融合居住是提高农民工城市社会资本的有效途径”[4]，但却使旧移民不可避免地产生强烈的被侵入感和排外心理，主观上加剧了新旧移民冲突的程度。两方面因素叠加，特大城市深层次社会矛盾逐渐增多，且呈多元化、持久化发展趋势，甚至可能演变为政治危机。可见，新旧移民相争的冲突绝非简单的社会问题，它是社会转型过程中社会结构变动整合、社会阶层分化组合、社会民主程度提升的客观结果，在旧有秩序由井然变混乱而新的规则尚未建立和合法化的真空时期，特大城市的社会治理更需要体制和机制的创新方能扼制矛盾的源头。

2.怠于应变的制肘

社会治理是政府职能的题中应有之义，正因如此，长期以来，我国的特大城市形成了政府管理与社会管理高度合一的社会管理格局。尽管治理理论被引入中国以来，城市管理者确立了“小政府、大社会”的社会治理方向和目标，但目前“大政府、小社会”的集中管理模式始终占据主导地位，落后的治理格局已成为社会系统和谐运行与良性发展的制肘。其问题主要表现为：

治理理念被引入但未渗入。俞可平认为治理四个特征是：治理是一个过程而非一整套规则或活动，这一过程基于协调而非控制，并以持续的互动取代正式的制度，它主张公共部门与私人部门的共同参与。[5](P4～5)时至今日，无论理论研究抑或实践探索，治理理论在中国的本土化都处于热潮。然而，其在实践中并未渗入社会治理的经络，政府的治理思维在惯性作用下依旧存在路径依赖，计划型与统治型的控制方式依然弥漫于常规社会治理过程，思想与理念的未及解放制约着社会治理改革与创新的效果。

治理主体多元但未协同。伴随着市民社会的不断成熟，特大城市已形成多元主体参与的社会治理雏形，但其未能真正发挥多元主体的协同效应。首先， 多元主体的范围不广。治理理论强调的多元主体涵盖政府、市场、社会三方，其中社会一方又包括了自治组织、第三部门与公民等主体。特大城市社会治理实践中，政府的地位与功能从未弱化，自治组织(居民委员会)和公民的权利与责任也得以一定程度的主张，而市场主体的作用往往被忽略，第三部门的参与度更是微乎其微。其次，多元主体的协同度不够。市场与其他社会主体参与协同治理很少，导致主体间难以形成协同合力。再次，即便是政府主导、多方参与，其治理效果亦不佳。可见，特大城市社会治理主体的多元参与仍是形式重于实质，不突破政府“一主独大”的瓶颈，就无法真正建立起多方参与的合伙人关系。

治理模式建立但未有效。如果将社会治理的全过程划分为表达、决策、筹资、生产、评估和问责环节，那么，现有社会治理的主要内容与实践重心基本仍滞留于生产环节。在表达环节，由于利益表达是一个“提出要求的过程”，那么以公众需求为社会治理的出发点，建立最广泛的表达渠道、最大可能地听取市民的需求和意见，是特大城市管理者努力的方向，当前特大城市社会治理利益表达机制的成熟度显然尚未满足这一要求。决策环节中，尽管听证会制度、专家咨询制度、重大问题集体决策制度等已逐步在各大城市建立起来，公民参与社会管理的权利与义务在法律上得到一定程度的保障，但执行效果不佳，表现在缺少参与决策的具体操作规范，以及在与公民(尤其是弱势群体)切身利益密切相关的城市规划建设、旧城改造、环境治理等重大决策事项方面，公民的参与度极低，民意诉求常被忽略。而在筹资和生产环节，依旧延续了政府主导治理格局，社会与市场力量参与较少，这也是社会治理常陷捉襟见肘窘境的客观原因。评估与问责是责任型政府改革的内在要求，也是公共利益最大化的最后一重保障，但是社会治理过程中往往流于形式，评估机构的专业性与独立性、评估程序的科学性、问责的法律依据、问责效果的真实性均需进一步考量。在管理客体和事项增量庞大、错综复杂的背景下，特大城市社会治理模式与机制面临严峻挑战与变革。

三、逻辑进路与机制创新

整体性治理关心如何更为有效地处理公众最关心的问题，即以公民诉求为出发点，第一步首先确立治理目标；第二步，立足于责任感的三个层次(宪法、法律、管理)实施治理层级的整合；第三步，作为公共管理范式的整体性治理将被制度化；第四步，一个具有信息自主收集与分析功能、基于共享平台、最终能够实现预报预警的信息系统将被建立起来，成为整体性治理的技术支撑与实现工具。本文遵循这一逻辑进路进行分析，具体如图2所示。

图2 特大城市社会治理逻辑进路

特大城市社会管理机制创新在本质上是一项工程复杂的流程再造。在梳理这一流程之前，有必要重申重塑整体性治理理念与整合协同治理主体的必要性。否则，行动者角色不清且缺少行动纲领的改革终将流产，前文所述的逻辑进路也即空谈。

1.以公众需要为基础重塑整体性治理理念

长期以来，“官本位”思想主宰之下的政绩观使得公共服务与社会治理的方向容易偏离公共利益，在新移民激增导致公共服务供应总量不足的困局中，以晋升为终极目标的政策及其执行同时造成了社会治理投入的不均衡，进一步恶化了治理境况。而整体性治理“把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相关的公共部门网络——确定新的宏观结构，组织重组，过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革，对新问题灵活反应的新模式”[6](P227)。由此看来，治理理念的价值取向决定了社会治理的方向与模式，既然“为人民服务”是执政党的根本宗旨，“执政为民”是政府合法性的根本保障，那么与之相耦合的整体性治理所推崇的“以公众需求”为出发点的治理理念，正是特大城市社会治理应首先树立的旗帜与主张。将特大城市社会治理纳入经济社会发展总体规划和各级政府的议事日程与考核体系，则不失为坚持整体性治理结果导向、反传统政绩观的有效措施。

2.以协同信任为平台建立整体性治理主体关系

协同是治理层级、功能或公私部门整合后有序运行的状态，而信任体现的是一种代理关系——委托人以自身利益为代价，将之置于风险之上，因此信任的建立显然同样需要“与其他机构对话以及考虑其他机构的运作”[7](P170)。根据希克斯的观点，跨界运作较单一主体运作风险度高，作为政府的主导者需要对不确定性持高度容忍的态度。因此需要以“没有控制的管理”为原则，以协同信任为平台建立整体性治理主体关系，将自治组织、私人部门、第三部门以及公民等非政府主体全部纳入社会治理主体范畴，并根据其在社会治理中的特长进行角色安排与职能分工：拥有公共资源的政府将发挥主导和协调作用，在维护宏观经济与社会稳定前提下，担负制度供给、引导协调、法律监管的三重职责；自治组织(居民委员会)具有半官方的准政府性质，是城市居民自我管理、自我服务与自我监督的自治性组织，在特大城市社会治理中能够发挥承上启下的重要作用；私人部门因其多种优势，完全能够在社会治理中实现市场效益与社会效益的双赢；第三部门“在完成微利或无利可图的任务，需要同情心和对个人关心和尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需要亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹”[8](P23)，因此成为其他治理主体的有益补充，其非营利性也充分体现了共享的意义；公民则具有特殊的身份双重性，即他既是治理主体之一，同时也是社会治理的服务对象，在这个意义上，如何加深和拓展公民参与社会治理实践的高度与广度更需要创新机制设计。

3.以逆碎片化为导向创新整体性治理机制设计

特大城市的社会治理直面日趋紧张的社会关系与日益严峻的社会风险，当突发事件频发已成为治理常态，唯有以逆碎片化的思维，站在整体性治理的视角，全面整合社会治理全过程，才能变被动为主动，创造特大城市和谐发展的治理局面。在此，笔者将社会治理流程划分为表达、决策、筹资、生产、评估和问责六大环节，通过对六大环节的机制重构，完成对特大城市社会治理流程的逆碎片化与重新整合。

第一，特大城市社会治理表达机制设计。当下社会治理之所以仍处于头痛医头、脚痛医脚的窘境，首因是利益表达环节未形成长效机制。首先要求政府、自治组织、私人部门、第三部门和公民共同参与利益表达，由政府提供和拓展需求和利益表达渠道，使其他治理主体参与到表达环节中来。

依据层级整合之原则，笔者设计了四种社会治理表达途径：其一，公民—自治组织—政府途径。自治组织的性质决定了它主要代表公民利益，在公民自治过程中，基层政府和自治组织之间也已形成密切关系，因而公民对社会治理的真实需求信息通过这一路径表达是最佳方式。其二，公民—私人部门/第三部门—政府途径。由于各类行业/专业技术协会、维权组织、老年协会等第三部门组织经过长期发展已较为成熟，普通公民占比较大的同时也有精英作为带头人，因此能够收集公民真实的需求偏好。将私人部门加入其中，主要考虑到市场经济条件下私人部门经济地位上升，在政治层面也逐渐具备话语权，因此向上传达的能力较之第三部门可能更强。其三，公民—社会精英—政府途径。社会精英是城市社会各阶层中的强者。在这一合作路径中，政府也应采取措施，引导社会精英充当表达的中间人，鼓励其主动收集公民需求信息，以实现政府、社会精英和公民三者之间的需求表达合作。其四，公民—政府路径。这一路径是“公众在与政府和平、理性沟通、对话、协商的基础上参与公共事务和公共治理的行为与过程”[9]最直接的体现，而公民直接向政府表达诉求在整体性治理的信息系统平台上是最基础的功能，因而这一途径在未来将成为主流。当然，以上四条路径并非直线型的，任一路径都有可能有其他主体的参与，从而壮大表达的枝干，使其更丰富和具有层次感。例如，在公民通过自治组织表达需求的过程中，第三部门、私人部门可以加入议事，以其专业的眼光和经验梳理、归纳公民对特大城市社会治理的需求表达，从而增强表达的效果。

第二，特大城市社会治理决策机制设计。特大城市社会治理的决策系指治理主体在城市管理者的组织下，对治理目标、内容、程序做出某些决定的过程。现实当中，各级政府部门、自治组织、私人部门、第三部门以及公民都可能成为特大城市社会治理的决策主体。但各类决策主体为维护个体权益或囿于眼前利益，都可能对社会治理方案进行非理性投票。在此现实背景下倡导整体性治理，即通过建立公私部门间积极有效的合作，共同形成公共权威和公共秩序，集合各类治理主体，实行自上而下和自下而上双轨并行的决策机制，才能确保特大城市社会治理决策的有效性、民主性和准确性。

一套严谨的决策程序(如图3)，能够确保特大城市社会治理决策机制的科学运行：第一步，收集信息。私人部门与第三部门中各类专业机构的经过前期调研出具的项目可行性分析，对于下一步的政策制定具有前瞻意义。第二步，确定目标。避免目前治理目标设定的盲目和非理性，对治理政策、项目、内容、实施步骤等具体内容给予充分重视。第三步，方案设计。主要为解决特大城市社会治理筹资的主体、渠道和方式，生产与经营模式，以及对参与方的激励与监管等具体问题，包括初步方案、财务预算、详细设计等内容。第四步，方案选择。对特大城市社会治理方案的预选评估尤其需要注意方案的限制性因素、效益因素、潜在风险，以技术可行、效益可期、时间最佳等作为评判标准。最后，召集决策会议。应根据社会治理类别由相应的政府部门/自治组织负责组织和召集，公民及相关的私人部门、第三部门参与进行共同决策，决策时还必须注意代表的构成比例及代表性。为使上述步骤得以顺利进行，还需注意通过各种手段激发各类主体参与决策的积极性：降低公众参与投票的成本；杜绝形式主义，使决策主体能够看到投票对决策结果的影响；最重要的是，决策事项确实能够提高特大城市社会治理水平，使公众切实受益。

图3 特大城市社会治理科学决策程序

第三，特大城市社会治理筹资机制设计。政府虽然不是特大城市社会治理的唯一供给者，但在现行行政体制下仍是排位第一的筹资主体。与此同时，政府部门应采取措施积极引导私人部门参与到特大城市社会治理筹资活动中来。而第三部门在教育、医疗保健、社会救济领域也是社会治理筹资主体。此外，通过适宜的法律、法规和制度对国际组织进行引导、鼓励、规范和整合，充分利用其雄厚资金，在特大城市开展经济、科技、教育、环保、文化和卫生等领域的合作，同样也是社会治理筹资合作的可选途径。理论层面，目前特大城市社会治理所需资金可以通过政府、私人部门、第三部门、自治组织及公民五种方式筹集：政府资金，包括以税费形式获取的地方财政收入、中央拨款(转移支付)、地方政府财政外收入如政府担保或发行债券；私人部门投资，包括境内外企业投资、金融机构融资等；第三部门筹资，如春蕾行动、希望工程等，也包括境外第三部门提供的非商业性资金；自治组织筹资，如针对受益范围限于本辖区的社会治理服务项目的集资；公民捐资，如本辖区小型项目的公民自主捐资或企业家专项捐资。上述五种资金来源在实践之中可以灵活组合，“组合拳”较之单方出资，对于解决不同条件下特大城市社会治理资金不足的问题更具优势，充分体现了其他主体的自愿参与性与能动性。

第四，特大城市社会治理生产机制设计。由于私人部门的管理方式对于组织生产更为高效，因此公共产品的生产完全可以采取与私人部门合作的生产方式，通过特许经营权、托管制、政府采购制等方式与私人部门建立公私伙伴关系；第三部门因其所专注领域的专业性，能较好地满足社会多元化的需求，同样可以在某些特大城市社会治理生产的空白领域分一杯羹，而政府提供资助或授权，通常采取特许经营、合营、贷款和贷款担保等形式；此外，自治组织占有天时地利人和，更容易将公民的具体需求变为供给的现实效果，对于特定受益范围的特大城市社会治理项目，自治组织更擅长于组织高效率的生产。

第五，特大城市社会治理评估机制设计。特大城市社会治理需要一个完善的绩效评估机制作为保障，但从目前绩效评估的实际情况来看，“以权力制衡权力”是其明显特征，因此在设计评估机制时必须首先明确评估者、被评估者与评估对象。评估者的组成可以是政府、自治组织、私人部门、第三部门、公民五大主体的全部，也可能是其中几类的组合，但无论是何种组合，都必须理性代表公众的意愿。并坚持公开透明的原则，制定规则充分保护各方主体的评估权，建立科学的评估标准和工作程序；第三部门的独立性较其他主体强，其制衡作用应当在评估过程中更为明显；自治组织能够代表区域公民的主流意见，而公民代表中也应囊括相关的专业人士。这样的评估主体才能真正实现对特大城市社会治理全过程的评估。

第六，特大城市社会治理问责机制设计。问责是对评估结果的处理，没有问责，再完备的评估机制都形同虚设。应该根据整体性治理从结果到结果的方法，将“问”与“责”界定清楚，才能规范过程监督。既然公众是特大城市社会治理的顾客，公共服务实质上是由他们来买单，那么公众理应成为问责的主体，但现实中这一权力的实施尚未完善。问责的权力在公民，但问责的主体仍然可以多元化：在政府主导、其他治理主体承担任务的项目上，政府可以代表公民问责；在政府直接供给的项目上，其他治理主体可以依据评估结果按照国家的司法程序、政府的监管程序以及党的纪律检查程序代表公民提出问责；在特大城市社会治理出现空白而导致的公民利益受损时，自治组织、私人部门、第三部门和公民可以通过人大、政协，甚至直接向政府提出问责。既然已明确了各个治理主体的角色与职能分工，将特大城市社会治理的全过程进行了清晰的六大环节的划分，那么，问题出在谁身上、出在哪个环节应该是一目了然的。在问责机制的设计时，需要做的是将责任的类型、处罚的标准，依据现行的法律法规，由多元主体共同参与进行整理、补充和完善。只有制定了责任的认定规则，才能准确定责。只有多元主体之间形成相互制衡的问责机制，才可能对治理者形成有效监管，制约权力滥用和遏止腐败，防止官商勾结，进而保证社会治理和服务的效率与公平。