新形势下干部特殊化问题及对策探讨

王 兵

( 中共南京市委党校，南京210029)

所谓干部特殊化，是指某些领导干部把人民赋予的权力私有化，在政治、经济或其他方面为个人、小集团谋取私利的行为。我们党和国家历来重视反对干部特殊化思想和现象。党的十八大以来，习近平多次强调反腐倡廉建设必须反对特权思想、特权现象。反对干部特殊化不仅是党风廉政建设的重要内容，而且是关乎我们党能否永葆生机活力的大问题。因此，深入剖析干部特殊化的危害、成因并探寻解决的对策，对于抵制和克服干部的特权思想和行为，对于树立民本理念、加强党的执政能力建设，具有重大的现实意义。

一、干部特殊化的表现和危害

当前，广大党员干部的作风主流是好的，但不排除在少数领导干部身上还存在着特殊化思想、特权行为。在现实生活中，干部特殊化的表现形式是多样的。在经济上表现为某些领导干部凭借权力谋取生活享受，这主要指除了规定的待遇外以权力谋取用车、住房、吃喝、国内外旅游以及豪华甚至奢侈的娱乐生活。还有的领导干部利用自己手中的权力谋取私利，也包括为子女亲属谋求非分的经济利益。在政治上主要表现为等级制和家长制，这在一些地区、部门还存在着，一些党员干部不遵守民主集中制原则，搞独断专行、“一言堂”，把权力牢牢抓在手中，事事都要自己亲自“拍板”。这些特权现象已渗透到经济、政治、文化、社会等各个领域，且行使特权的范围也有逐步扩大的趋势。

无论从世界社会主义运动发展史，还是从现阶段中国的具体国情，都能清晰地看到干部特殊化严重的危害。首先，干部搞特殊化破坏了社会主义公平正义。从政治层面来说，如何合理地分配公共权力资源是公平正义的一项重要内容。如果公共权力的公正配置就意味着经济、政治、文化、社会等权利和资源分享给每个社会成员，并承担相应的各种义务，那么，干部搞特殊化就使得社会公平正义的天平发生严重的“倾斜”，因为它会造成社会向两个极端发展，即某些特定职业、人群的优势地位和另外一些职业、人群的弱势地位，也就成为影响社会稳定的重要因素。其次，干部搞特殊化破坏了党群干群关系。从世界政党兴衰看，人民群众支持或认同一个政党，既看党的理论、政策和路线是否先进，更看党员干部的作风是否优良。邓小平曾一针见血地指出，“我们的同志如果对个人的、家庭的利益关心得太多了，就没有多大的心思和精力去关心群众了，顶多只能在形式上搞一些不能不办一办的事情。”［1］128近些年来，特权现象的负面效应越加显著，极大地伤害了人民群众的感情，损害了党和政府的“公信力”和“凝聚力”，加大了人民群众与党员干部的心理疏离。再次，干部搞特殊化阻碍了改革的发展进程。改革是权力与利益分配的再调整，必然会威胁到特权者的“特殊利益”，包括经济、社会、政治等方面利益。因此，特权者会想方设法利用自己强大的经济、政治实力去影响政策走向，进而使得改革受限、停滞或扭曲。因此，干部特殊化如果任其发展下去，严重的会导致亡党亡国。这绝不是危言耸听，而是有血的教训。苏联共产党的垮台就是因为党内特权阶层以权谋私、贪图享乐、阻碍改革，一步步由坚定的共产主义信仰者堕落成拜金主义者。

二、干部特殊化现象的成因剖析

干部的特殊化现象是一种复杂的社会历史现象，从本质上说是剥削制度的产物。从理论上来讲，社会主义国家消灭了私有制，不应当存在干部的特殊化现象。但现实的中国并非如此，干部特殊化现象不仅存在，而且相当严重。之所以如此，是由于当前中国正处于社会转型的历史大背景下，干部特殊化现象的产生和存在有其赖以生存的多层面的原因。

1. 生产力发展水平的相对不高。马克思主义认为，物质决定意识，任何社会现象的产生都是与一定的物质条件密切关联。从这层意义上讲，干部特殊化现象是人类社会生产力发展到一定程度的产物，同时也是由于人类社会生产力发展的相对不足而得以长期存在。马克思、恩格斯曾深刻地指出:“在极端贫困的情况下，就必须重新开始争夺必需品的斗争，也就是说，全部陈腐的东西又会死灰复燃。”［2］按照他们的设想，共产主义社会中特权现象将会消失，因为在这个阶段中人类社会生产力得到高度发展，足以达到“按需分配”的程度，人类社会的生产关系得到调整，生产资料的剥削阶级私有制将被彻底废除，全社会成员的教育、文化和道德水平得到极大的提高，这就铲除了特权产生和发展的根源。而当今处在社会主义初级阶段的中国，尽管实行改革开放政策以来，经济有了较快的发展，综合国力已跃居世界第二位，但由于生产力发展水平相对还不高，整个社会财富仍处于不够富足的状态，尤其是经济上经常出现某种资源要素短缺的情况，这就使得有些干部能凭借手中掌握的权力谋取私利。此外，市场经济条件下社会上有一部分人富裕起来了，过着宽裕的生活，这就使得有些领导干部由于经不起金钱物欲的诱惑，而动用手中的权力，去追求生活上的满足。

2. 封建主义和资产阶级腐朽思想的影响。干部特殊化现象和行为都是在腐朽思想支配下发生的，腐朽思想的来源既有历史遗留的，也有从国外传入的。一方面，从历史遗留来看，一些领导干部头脑中的特权思想主要与我国根深蒂固的封建主义等级特权传统相关联。中国从原始社会进入奴隶社会，社会开始分层，等级特权也随之出现。《左传·昭公七年》记载:“天有十日，人有十等，下所以事上，上所以共神也。故王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣舆，舆臣隶，隶臣僚，僚臣仆，仆臣台。马有圉，牛有牧，以待百事。”到了封建社会，等级分化进一步加深，逐步形成了壁垒森严、界线分明的社会等级制度。这种等级划分基本依据的是社会分工、血缘关系、人身依附、财产关系、官阶高低等因素，主要特点是个人或阶层所享有的特权与其所处的等级地位是对等的。也就是说，等级越高，地位越尊贵，享有的特权越多，反之，等级越低，地位越地下，承担的义务则越多。在社会主义社会中，封建主义统治和封建所有制虽然已经彻底推翻，但意识的演进往往具有滞后性，肃清封建主义残余影响这一任务还没有能够彻底完成，传统的等级特权仍然存在于人们的思想观念中。正如邓小平曾明确指出的，“搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。”［1］332另一方面，国外的资产阶级思想对干部特殊化的产生也有一定的影响。这主要指的是拜金主义、享乐主义、极端的个人主义，它们毒化了社会风气，形成了一种对领导干部干部极具腐蚀性的社会环境，也成为干部特殊化难以根治的原因之一。

3. 体制机制的不健全。在中国社会主义初级阶段，经济、政治等体制上的不健全是干部特殊化产生的重要原因之一。正如邓小平所指出的，特权现象与长期对经济、政治、文化和社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关联。从经济体制上来看，我国现阶段之所以出现特权现象和行为，主要是因为社会主义市场经济体系尚未完全建立起来，正处在传统的计划经济向社会主义市场经济过渡时期。在这一社会转型渐进过程中，存在着两种主要的经济机制，一种是市场机制，相当大一部分资源已由市场支配，货币已成为社会经济联系的纽带和中介，其“魔力”作用渗透于社会生活的各个领域;另一种是权力机制，有少部分关系国计民生的重要资源仍按计划经济方式配置，而这些资源往往都是供求矛盾十分紧张的“瓶颈”资源。这两种机制扭结在一起，市场机制和行政管制的双轨并存成为经济转型过程的基本特征。因此，一方面是市场经济因素在社会生活中大量增加，另一方面是国家行政权力并未完全退出微观经济生活。处于重要经济管理部门的领导干部，掌握着相当大的直接干预和管制市场经济的权力，他们处于市场经济的货币和计划经济的权力交汇点上。在缺乏公开性和透明性的情况下，面对金钱寻租权力的巨大诱惑，他们会滥用民众给予的信任，“借用那些公共利益为托词，为个人的利益或者个人的满足而毫无顾虑地牺牲人民与国家的‘安宁’。”［3］

从政治体制上来看，权力过于集中，且缺乏监督机制，是造成特权产生的主要原因。邓小平对党内权力高度集中的危害认识十分深刻，他指出，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”［1］329应该说，权力适当集中，是我们党的事业发展的需要，作为执政党必须牢牢掌握对国家政权的领导权和控制权，但权力过分集中，使得整个社会的资源，包括人、才、物等方面的资源支配权都掌握在各级领导干部手中，就容易导致以权谋私行为产生。此外，虽然我国目前对党员领导干部尤其是主要领导干部的监督，形成了上下级监督、权力机关监督、司法监督、社会监督、新闻舆论监督等多元的监督体系，但由于现行的各种监督机制不健全，对党员领导干部的监督尤其显得薄弱，这就又加大了干部特殊化滋生的可能性。从权力机关监督来看，在我国，人民代表大会是人民行使国家权力监督机关，同级政府及其职能部门受它的监督并对它负责。因此，各级人民代表大会及其常务委员会拥有监督政府及其职能部门的法定职权。但在实际中，人民代表大会对政府及其成员的监督是十分有限的。突出表现为人大代表的组成中有很大一部分比例是政府官员。如果监督机关和被监督机关的组成人员存在交叉，势必会影响监督机关有效地发挥监督作用。现实存在的情况是，人大代表和委员们说好话、说颂扬的话多，客观全面分析问题不够，敢于讲真话、讲实话、提出有分量的批评性意见的较少，因此人民代表大会还远没有形成充分反映公众意见、开展批评、议论国是的氛围。从司法监督来看，虽然近些年来检察、监察机关在反对干部特殊化方面起到了相当大的作用，但在体制上存在着一些问题，主要是他们的监督对象往往是平级机关，而其本身的人事权、财权都掌握在同级党组织和政府手中，且有关案件和问题又往往须报请同级党委政府审批，这样就使检察、监察机关独立执行权力监督任务的作用和力度受到很大的影响。从社会监督来看，包括人民政协、群众团体的监督、社会协商对话制度等。这类监督机构或机制的作用“主要限于协商、建议，至多也止于批评、揭发，其监督力度不强;或受制于其党政主管单位而削弱了监督的作用”。［4］舆论监督的作用近年来有所增强，然而人治因素的存在和对舆论机构过多的行政干预，均使舆论未能充分发挥其对权力监督的更加强有力的作用。

4. 民主法治的不完善。新中国成立之后，在相当一段时期内曾忽视全面系统完善法制建设，人们应有的权利和义务以及民主制度未能全面系统地以法律的形式规定下来，甚至已制定的法律条文也未能得到切实实行。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，这种局面逐渐得到了扭转，依法治国成为党和政府管理国家事务的重要方针。作为国家法律、法规的补充，特别是最近为了遏制腐败、特权现象的蔓延，党和政府最高层还制定、颁布了大量关于反腐倡廉和党政干部廉洁自律的规定、准则、条例、文件等等。所有这些，对于遏制干部特权现象的产生和发展，是起到一定作用的。但也应看到，由高度集权和“人治”转变到民主和法治，真正做到依法治国，厉行法治，建立一个法制健全的国家是一个较长时期的发展过程，不是短期内所能实现的。就当前而言，仍有许多法治上的问题有待于进一步解决，主要表现为以下两个方面:一是立法工作还存在一定的问题，比如一些法律法规未能及时制定使反对干部特殊化斗争无法可依，又如一些现行法律缺乏足够的操作性使实务工作无所适从;有的热点、难点问题存在已久，但在重要领域和关键环节还存在制度空白，相应的制度没有及时建立;有的制度只有原则性规定，缺少具体实施措施，可操作性较弱。如《机关事务管理条例》规定县级以上政府应当将“三公经费”纳入预算管理，并定期公布。但存在的问题是如何进一步细化公布、公布哪些具体事项。二是未能完全做到法律面前人人平等。《中华人民共和国宪法》规定，“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。”然而，在现实生活中，这一法律中可谓最基本的准则并未能完全得到遵守。不同层次的党政干部遇有违法、犯法之事，由于种种非法治因素的干扰，同罪异罚、同罪有罚有不罚的现象还时有存在。加上以权压法、以言代法之类的现象并未绝迹，这就使一些党政干部以权谋私或存侥幸心理或有恃无恐。

三、新形势下遏制干部特殊化的对策建议

针对新形势下干部特殊化产生的根源，我们认为，遏制干部特殊化要着重从经济建设、思想教育、体制机制改革、法治建设四个方面入手，从根本上克服特权思想、消除特权现象，切实做到干部的清正廉洁，为实现“中国梦”奠定坚实的政治基础。

1. 以经济建设为中心、大力发展生产力，为从根本上解决干部特殊化问题奠定基础。发展是执政兴国的第一要务。现阶段我国社会的主要矛盾，仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这就决定了经济建设是全党全国的中心任务，决定了反对干部特殊化必须服从和服务于经济建设这个中心。正如邓小平曾指出的那样，“物质是基础，人民的物质生活好起来，文化水平提高了，精神面貌会有大变化。我们对刑事犯罪活动的打击是必要的，今后还要继续打击下去，但是只靠打击并不能解决根本问题，翻两番、把经济搞上去才是真正治本的途径。”［1］250只有发展才能解决物质匮乏的问题，也只有发展才能满足人们最基本的需要即物质生活上的需要。在这个前提下，人们的文化生活水平才有可能提高，相应的人的文化素质就会得到提高，对于物质欲望的抵御能力也就会有所提高。也只有当人们的物质需求得到极大满足，人们的金钱观、价值观上的不良倾向才能得到纠正，才能使得以权钱交易、寻租等为主要特征的特权行为减少滋生的温床。需要指出的是，围绕经济建设这一中心反对干部特殊化，并不只是强调经济发展而把反对干部特殊化放在次要的位置。事实上，在处理经济发展与反对干部特殊化的关系上要坚持“两手抓、两手都要硬”。

2. 从教育入手、加强思想政治工作，构筑防止干部特殊化产生的思想防线。法国思想家福柯所说的，“权力和知识是直接相关的。不相应地建构知识领域，就不可能有权力关系;不同时预设和构建权力关系，就不会有任何知识。”［5］可以说，强化教育，在思想上筑起防止特权的长城，是我们党的光荣传统和政治优势。毛泽东强调要通过思想教育和整风运动树立公仆意识，在思想上构筑一条防堵一切剥削阶级腐朽思想侵蚀的钢铁长城，防止思想霉变。1942 年的延安整风运动、1957 年开展的全党整风、1963 年开展的社会主义教育运动，都包含着毛泽东全党范围内从思想上反对干部特权、增强免疫力的意图。十一届三中全会以后，针对党内存在的干部特殊化现象邓小平指出，我们主要通过两个手段来解决，一个是教育，一个是法律。新世纪以来，我们党始终把教育作为从源头上预防和治理腐败的一项基础性工作来抓，这对于反对干部特殊化的深入开展起到了积极的推动作用。教育工作着重抓好四个方面:一是加强根本宗旨教育。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，立党为公、执政为民是我们党的本质特征。领导干部要牢固树立马克思主义的权力观，为人民掌好权，要懂得手中的权力都是人民赋予的，应该为人民服务，而不能为自己服务、为小团体服务，要牢固树立马克思主义利益观，把党和人民利益放在首位，只能获得政策和制度规定范围内应得的报酬和利益，决不能为自己和亲属谋取不义之财。二是要加强理想信念教育。共产主义理想信念是人类历史上最为崇高的信仰和目标。只有坚定这个信念，在各种思潮和复杂的环境的激荡中，纵有漩涡、逆流和种种扑朔迷离的变化，也能牢牢把握前进的方向，经历各种艰难困苦的考验仍不改初衷。三是要加强法制纪律教育。使得党员领导干部明晰在社会主义市场经济条件下哪些事情是可以做的，哪些事情是不可以做的，这是对他们的关心和爱护。正如有学者所指出的那样，“要通过切实有效的教育，使领导干部把纪律、法律，逐渐转化为高度的自律，把外在强制转变为内在的自觉，使他们遵纪守法不只是迫于违法乱纪受惩治的恐惧，更重要的是出于对人民赋予的权力的珍惜和对自我人格的尊重。”［6］四是要加强艰苦奋斗教育。奢侈浪费不仅是消极颓废的表现，而且是干部特权现象得以滋生和蔓延的温床。要教育领导干部刻苦学习，加强党性修养，做到耐得住艰苦，抗得住诱惑，管得住小节。通过以上四个方面的教育工作，在全社会树立起一种人人有平等的尊严与尊重的文化氛围，使得社会每一个成员“成为一个人，并尊敬他人为人”，［7］构筑起反对干部特殊化的思想防线。

3. 从体制机制上加强对公共权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。从属性上来说，公共权力是为维护和增进公共利益而设置的，从功能上讲，公共权力有利于保障集体和个人权利的实现，从而促进社会的文明和进步。然而，如果权力一旦得不到有效的制约和监督，将会改变其固有的属性和功能，权力就会被异化，公共权力就会变成“特权”、“私权”。那么，如何加强对权力的有效制约和监督?其根本之道在于制度约束，尤其是建立长效体制机制，让公共权力在阳光下运行，使特权没有存在的空间。具体来说，要着力从以下两个方面推进:一是要加快转变政府职能，进一步深化行政审批制度改革。尽可能减少行政权力对微观经济的干预，不断完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能，坚定不移地引入招标、拍卖等市场机制，在更大程度上发挥市场在资源配置中的决定性作用。对于必须保留的政府审批项目，要切实简化并且法定审批程序，明确规定每个相关部门、相关岗位的权限和责任，建立健全内部监督制约机制和责任追究机制。二是完善多元的监督体系，加强对权力的监督和制约。必须制定和健全相应的、切实可行的制度，以保证党的各级代表大会及其代表能够充分行使民主权力;支持司法机关和纪检机关对发生的问题进行调查处理，自觉地把那些来自群众、来自社会的没有处置权的监督转化为有处置权的监督;发挥舆论监督的优势，以法律充分保障新闻工作者的调查权和报道权，在不涉及国家机密，在宪法、法律允许的范围内，新闻工作者有权调查和报道任何事件，任何个人尤其是党政领导干部及其工作人员，都有配合新闻工作者调查的义务，不得以任何手段干扰调查;要加强对信访工作的资金和技术支持，建立一个上下连接、左右贯通、反应灵敏、快速高效的信访网上举报系统，使人民群众信访举报更加方便、快捷，同时做到对正常举报行为应当支持和鼓励，对限制、刁难、压制群众举报的，要依法追究其刑事责任。

4. 加强法治建设，严惩特权行为。党的十八大报告强调，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。一方面，各级党政机关要继续紧密结合实际情况，及时地研究制定与之配套的规定或实施细则，把中央和上级机关的法规制度具体化，使之便于执行、便于监督，为反对干部特殊化提供法规、制度依据。另一方面，对特权现象必须依法处理，对搞特权的干部必须依法惩治。各级党政组织和执纪机关要提高依法治理干部特殊化的能力，言必讲法，行必依法，违法必究，执法必严，运用法律武器同腐败作坚持不懈的斗争。党的十八大以来，党中央真正贯彻了“老虎”、“苍蝇”一起打的策略，坚决查处领导干部违纪违法案件，切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都一查到底，决不姑息。如此坚持下去，相信特权行为将会得到有效控制。

［1］邓小平文选(第2 卷)［M］. 北京:人民出版社，1994.

［2］马克思恩格斯选集(第1 卷)［M］，北京:人民出版社，1995:37.

［3］汉密尔顿. 联邦党人文集［M］. 北京:中国社会科学出版社，2011.

［4］李守庸，彭敦文. 特权论［M］，武汉:湖北人民出版社，2000:507.

［5］米歇尔·福柯. 规训与惩罚［M］. 刘北成，杨远婴，译. 上海:三联书店，2003:29.

［6］罗忠敏. 腐败成因与防治对策［M］. 北京:北京大学出版社，2008:150.

［7］黑格尔. 法哲学原理［M］. 北京:商务印书馆，1982:46.