中国城市化的特色、问题与对策析论

方运战

( 安阳师范学院 政法学院，河南 安阳455002)

城市化是指由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业结构的改变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化等。城市化的基本特征是农村人口转移到城市，城市人口的增加和城市规模的扩张。每个国家的国情不同，国家发展道路各异，作为社会发展重要组成部分的城市化道路差别也很大，从实践来看，中国的城市化道路有着自己的特色，既取得了巨大的成就，也存在着一些不容忽视的问题。

一、中国城市化的特色

中国城市化从起步到快速发展，这个过程中有着许多独特之处，这些独特之处是国情使然，因而也是独一无二的。

1. 在进程上，呈现不均衡性。比较世界已城市化国家特别是西方发达国家城市化过程，可以发现中国城市化的速度有前慢后快、突然加速的特点。美国的城市化持续100多年才逐渐完成，而中国的城市化仅在改革开放后30 几年就取得了巨大成就，从花费时间上看显然要短得多。究其原因在于中国经济的爆发式发展模式:从近代以来中国的经济发展就在起伏不定中徘徊，国内动荡加之外国侵略，经济发展一直难以持续，少有起色。新中国成立后，国家独立，社会安定了，有了良好环境，经济虽然有快速的发展，但其间出现的“左”倾错误也使经济发展受到压制，到改革开放前中国80%的人口仍然为农村居民，城市化程度之低可见一斑。改革开放后，经济迅速发展，30 年平均下来每年有近10%的经济增长率，到2010 年中国的国民生产总值已居于世界第二位。从世界经验看，经济的发展是城市化的原始推动力，而城市化又是经济进一步发展的要求。在迅猛的经济发展推动下中国城市化跃进式前进，城市化水平从1980 年的19.4%上升到了2012 年51.27%。中国城市化率，只用30年时间就赶上了西方200 年的城市化历程。［1］改革后30 年的速度几乎是改革前30 年的4 倍，其速度惊人。

2. 在动力上，呈现政府主导性。在各国的城市化进程中政府都是所作为的，只是政府具体担当的角色有较大差异。西方城市化的演进根源在于市场经济。西方的市场经济是“自发”形成的，有一种自然发展的机制。这使得西方国家的市场经济制度能够在数百年的发展过程中日趋完善，政府与市场之间的关系在磨合中协调，最终确立了“市场为核心”的经济模式。因此，西方国家城市规模、城市布局、城市产业分工均是市场选择和市场作用的结果，这就使西方城市化得以循着“自然演进”的方向前行，同时也确定了西方国家政府在城市化中的辅助地位:政府的角色是宏观管理，具体细节市场调节，政府顺其自然，不过多干涉。因此，我们看到的现实就是这些国家的城市化的进程持续了上百年。在我国，政府在城市化中的角色不仅是宏观管理而且涉及到了细节。比如如何征地、如何补偿、如何移民等等，这些细节的东西在西方城市化进程中都是企业做的，政府不参与其中，即使出了一些征地拆迁纠纷，那也有法院作为裁决者，没有政府的干预。之所以出现这样大的中西差别主要在于中国的政治制度、行政体制的特殊性，使得城市化的推进没有政府的深度介入市场很难有所作为。

3. 在形式上，呈现城镇化性。西方的城市化是以发展大中城市为标志的，即从农村转移出来的人口主要流向第二三产业发达的大中城市，这是名副其实的“城市化”。但中国的城市化通常称为“城镇化”，即重点发展贴近农村的小城市及市镇。就实质内容来说它和城市化是一致的，也要使农村人口脱离农业从事工商业，但流向是有差别的。“城镇化”是2009 年底中央经济工作会议上首次提出的，此前城市化一直是指以大中城市为主的集聚性发展。党和政府把“城市化”称为“城镇化”是要让农村劳动力尽量不要向大中城市转移就业和安居，而是要使他们重点流向小城市(城镇)，就近实现城市化。这样的城市化符合既定的中国城市发展战略:限制大城市，适度发展中等城市，积极发展小城镇。这种城市化战略缘起自中国农村人口众多的具体国情，如果中国也一味地走其他国家城市化的老路，着重于发展大中城市，让农民集中流向这些城市，其后果很可能是这些城市人口“爆炸”，甚至会像巴西圣保罗那样出现众多的贫民窟，城市品质、居民的生活品质难以提升。中国城镇化型的城市化既可以避免国外出现的这些问题，同时还有利于农民就近转移入城，降低迁移成本，更为重要的是有利于统筹城乡发展，缩小城乡差距。这符合中国国情也独具中国特色。

4. 在功能上，呈现多使命性。城市化本身具有多种功能，在西方城市化中经济功能最为突出，同时兼有社会功能，但这些功能的实现，同样是本着“自发秩序”在城市化发展过程中逐渐显现出来的，它们是城市化的结果，而不是城市化的最初目的，不是人为预定好而设计出来的。中国作为城市化后进国家，前人的经验自然要汲取，但由于中国经济发展的赶超态势成为中国的特殊国情，这就使中国的城市化与经济的赶超相适应，并赋予了更多的使命，而这些使命是预置的，有中国特色的。李克强总理就认为“推进城镇化目的是造福百姓和富裕农民，要实现产业发展和城镇建设融合。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成”，［2］使命之多清晰可见。

二、独特的难题使城市化遇到诸多障碍

在有中国特色的城市化发展过程中，也出现了一些特殊的问题，在一定程度上干扰了中国城市化的进程。

1. 旧有户籍制度，使农民市民化进程受阻。城市化意味着要有大量农村人口转移到城市生活成为市民，这是城市化的必然，也是城市化的内涵。但农村人口转移到城市的过程各个国家大不相同。中国的特殊性在于较为独特的户籍制度大大影响了这一过程。自1958 年我国实行分割城乡的户籍制度之后，城乡之间就有了巨大鸿沟，鸿沟两边不仅是地域上的差异，更主要的在于人们的身份差异，在于附着于身份上的各种待遇的差异。不管是生活品还是公共产品，城乡之间的供给差异都是巨大的。而城市化过程中农民进城要成为市民就要有身份转换，农民身份变成市民身份，在其他国家仅仅是户籍资料的简单更改，但中国不行，更改户籍意味着待遇改变，城市人的附着待遇就要给予。这对于政府这个城市管理者来说不是简单的事情，大量增加城市户籍人口，就要有与之配套的各种公共设施(学校、医院等)、福利开支，这样做财政负担就会大幅增加，这是城市管理者不愿意面对的。而如果不能使农民工这些新城市人口，从名义到实质都成为城市人，城市化就缺少了稳定的市民群体，这样的城市化显然不是真正的城市化。这样的户籍制度导致的障碍世界上不多见，它已成为中国城市化的巨大阻碍。

2. 具体举措复杂多样，使城市化难以获得民众支持。城市化本身从经验角度都是有利于社会发展和民众生活水平提高的，在城市化较早的西方国家这些作用都有清晰而明确的体现。普通民众对城市化也多乐见其成，因为他们从城市化进程中得到了物质与精神的双重好处。但这些国外经验放在我国就有些不适用了。十几年的快速城市化，不是民众越来越支持城市化，而是有较多的人包括学者、农民对城市化或多或少的心存疑虑，担心城市化不能实现应有的作用。农民的担心是怕在城市化的推进过程中出现一些伤害自身利益的事情，如一些地方政府为追求城市化的速度，强迫农民搬入市镇，住进楼房放弃平房，这样做似乎农民居住条件好了，但农民没有身份和非农就业的转变，他们从事的工作还是种地、养殖，而从事这样的生产劳动居住在楼房反倒不利于生产活动开展。更为严重的是，许多农民认为政府这样做不是出于改善他们的生活，而是为了骗取他们的宅基地，这种情况下自然会对城市化有抵触，表现出来的就是不愿成为市民，而这也是学者们在城市化中所担心的——城市规模扩张与城市人口增长不相匹配，形成没有人口城市化的城市化。而有关数据也证明了这种担心，据统计2012 年全国城镇化率已达52.57%，而户籍城镇化率只有35.29%，［1］反映出人口城市化的紧迫性。而没有人口相应增长的城市化不是真正的城市化。

3. 政府强力介入，使土地与住房问题十分严重。政府作为社会管理者有着强大的社会管理权力，同时官员又普遍存在政绩急需，这就导致在城镇化问题上政府的“有形之手”发挥了过多作用，反倒使城市化进程出现了严重问题。首先是耕地保护问题严重。中国是个人多地少的国家，耕地更是稀缺。但城市化就意味着城市规模扩大，其土地的扩张成为必然，世界各国莫不如此，而中国的城镇化型城市化出现许多乱占耕地、浪费耕地的现象却是其他国家少有的。数据显示，“十五”期间，新增建设用地中就有50%取自耕地。［3］很多地方政府为了获得城市投资不讲规划，忽视法律，乱批地乱卖地，这其中许多都是耕地，前几年的大学城、商贸城等城市工程大跃进就是乱批地乱占地的结果。而为了让城市更漂亮更能容纳人口，政府能够更多地获得财政收入，乱卖土地扩大城市的现象，非常普遍。［4］这样粗放式的发展城市一个重要代价就是宝贵的土地资源的浪费，耕地资源的侵蚀，其后果是粮食安全难以保证。其次是住房问题严重。自国家把房地产业作为国民经济支柱产业后的近10 年间，房地产业得以大跃进式发展，但由于土地国有(集体所有)的特殊国情，导致政府垄断了房地产业的土地供应，卖地成为了地方政府财政收入来源的大头，这种情况使房地产的土地成本居高难下，由此也使房屋价格持续高涨。而高涨的房价直接制约了进城务工人员购买房屋获得户籍成为真正城市人的步伐。尽管国家已经意识到了房地产业膨胀过度，房价高企对社会稳定及国家发展的影响，也相应出台了一些调控房价的举措，但因没能从房价居高不下的土地供应这一根本症结问题入手进行解决，所以调控效果并不理想。过高的房屋价格已成为阻碍中国城市化步伐的重要因素。

4. 单向、僵硬的政策导向，使社会稳定成为问题。得益于改革开放以来经济的快速发展，城市化也突飞猛进地推进。而进入新世纪后，国家在经济发展中开始出现了一些问题，发展速度受到了影响，在政府看来高增长的经济可以提供就业机会给新增人口，以避免因失业人口大量增加导致社会稳定出现问题。在以往促经济增长举措效果衰减的情况下，城市化被认为是当下最能够保持经济高增的“灵丹妙药”，从中央到地方加快城市化的呼声与强力举措不断出台，这就使得城市化成了“只许前进，不许后退”的单向、死硬的冲锋号令，不允许有任何回旋余地。然而，我国的实践已经证明城市化是一个过程，影响这个过程因素很多，一些因素甚至会使这个过程出现倒退。新中国的城市化历史中就出现过这样的倒退，如1959 到1961 年三年自然灾害其间就有约1 千多万城市人口离开城市到农村成为了农民，［5］其后还有大量城里知识青年离开城市到农村去扎根。这样的城市化倒退在今天也不是不可能发生的，比如，农民工群体之所以到城市来，是因为城市的工业生产发展需要大批劳动力，而我国吸纳劳动力的主要工业是轻工业——服装鞋帽、电子装配等，它们的主要市场在国外，是出口工业的发展带动了劳动力就业，这样的经济发展模式被称为外向型经济。但是外向型经济一大弱点是对外依存度高，受外界影响大，而国外的经济、社会状况是我们难以掌控的，一旦出口市场萎缩，订单减少，国内工厂倒闭必然增加，失业人口也必然伴随增长，进城务工农民的出路就成了问题，解决不好，社会稳定就会受到影响。

三、迎难而上，积极推进城市化健康发展

1. 进行必要的制度创新，使农民顺利市民化。对于城市化来说，其制度创新主要在于消除一些阻碍城市化进程，特别是妨碍农民工群体成为真正市民的制度，以新制度代替旧制度。制度创新涉及到的具体制度很多，主要是户籍制度及附着于户籍制度上的社会保障制度、就业制度等。制度创新的目标是要让进入城市的农民能够不仅进得来，还能留得下，有活干，心安定。这样才会使他们真正成为稳定的市民。在户籍制度创新上，一方面可以继续保留户籍制度，另一方面必须改进户籍制度，继承与革新结合，最终达到让愿意成为城里人又有能力成为城里人的农民都可以实现愿望，增加城市人口比重。这就需要政府在教育、社保、就业等方面增加投入，使其能够承载户籍制度变革、人口增加所致的教育、社保、就业等需求的增长。目前各地在户籍制度改革方面都进行了一定的探索，也取得了一定成效，如实行蓝印户籍制度，实行学历落户制度等，这些措施一定程度上解决了户籍阻碍城市化的问题，但总体来看，国家层面的户籍制度体系的改革和创新还有许多工作可以做。

2. 尊重农民意愿，使民众积极支持城市化。城市化是农民变成市民的过程，而农民是否愿意成为市民，这个问题农民更应该有发言权和决定权，那些强迫农民成为市民的做法显然是违背农民意愿，也不利于城市稳定发展的。尊重农民意愿不是要停止城市化，而是要给农民创造愿意成为市民的条件。如为了能让农民在城里更容易就业，政府可以对农民进行各种技能培训，让他们有一技之长，增强城市就业的自信，相信自己能够在城市立足;尊重农民意愿还要给农民提供必要的社会保障让他们无后顾之忧，让他们感受到舍弃农村生活对他们来说是好的选择;尊重农民意愿还要给他们放弃的土地进行合理补偿，让他们拿着土地补偿，无忧于未来城市的生活。尊重农民意愿最大的好处就是能够减少城市化进程中的无谓阻力，不要让农民的不愿意阻碍必然的城市化进程，要尽量让农民能够按自己的意愿选择生活地域与方式，同时政府可以从促进城市化的需要出发，采取适当措施，影响农民的进城的意愿，而不是一味靠着行政权力不顾一切地强行推进。

3. 遵从“自发秩序”，使城市化有序推进。政府在城市化进程中可以有较大的作为，以促进城市化。但城市化毕竟是一个应该自然演进的过程，就犹如最初城市的出现是生产力发展、工商业繁荣后的自然产物一样，城市化也是各方面条件具备后水到渠成的结果。政府的作用是在其进程中消除阻碍，使自然进程更顺利，而不应该是预先设定好城市化的每一步，甚至每一个细节，更不应从自己的“理性经济人”需要而去生硬推进。［6］纵观西方已城市化国家的经验，市场经济的发展是城市化的最大推动力，而市场经济是自由经济，市场经济主体在其经济活动中的行为对城市化产生了需求，那么城市化适应这种需求就会自然而然地推进，这样一来，耕地保护以及高房价问题都可以从容应对，这样形成的城市化成果也是最牢固的。因此，汲取前人经验，中国当前的城市化进程也要从市场经济的发展中得到动力，城市化的进程也要适应经济发展需要，顺其自然，减少人为的斧凿痕迹，这样才是稳固和有益于国家经济持续健康发展的城市化。

4. 增强进程的“弹性”，使城市化进退自如。管理学中有个“弹性”原理，它强调管理工作会受到许多不确定因素影响，为避免失败，要在管理工作设计中“留有余地”，以防不测事件导致管理工作失败，这就是“弹性”。我国的城市化在高歌猛进的情况下也要为应对可能出现的“倒退”而留有余地，使这一过程富有弹性，以避免因“倒退”出现社会稳定问题。当前看主要有利于“弹性”的举措有两方面:其一，农民的土地承包权利尽量给外出务工人员保留，不要轻易剥夺他们在农村的土地，以便他们不能在城市就业时有重新回到农村务农的机会。目前政府在农村推行的“规模化经营”中涉及到农民土地权益的内容时应该特别关注这一点，不要使农民陷入务工无门务农无地的窘境;其二，农民成为市民的社会保障要落实。社会保障的落实，可以使农民成为市民后即使失业也有依靠，没必要一定回到农村，也不会因失业而生活无着，政府的救济举措可以使他们在城市顺利生活下去。这样的“弹性”可以使城市化进程更顺利，成果更稳固有价值。

［1］全国城镇化会议一再推迟［N］. 第一财经日报，2013 -5 -12.

［2］李克强. 2012 年9 月7 日在中组部、国家行政学院和国家发改委联合举办的省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上的讲话［J］. 求是，2012，(8).

［3］王立彬. 城市新增建设用地50%以上为违法占用农地［N］. 上海证券报，2007 -10 -12.

［4］陈冬生，贺雪瑞，徐黎明. 农民对党的土地政策认同的历史经验与当代启示［J］. 探索，2013，(6).

［5］张超. 新中国城市化:历程、问题与展望［J］. 西部论坛，2010，(7).

［6］［英］哈耶克. 法律、立法与自由﹙第1 卷﹚［M］. 邓正来，译. 北京:中国大百科全书出版社，2000.