“把权力关进制度的笼子”:国外经验及其对我国廉政建设的启示

杨卫军

( 河南工业大学 思想政治教育学院，郑州450001)

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出，“要积极借鉴国内外有益做法，关键是抓好制度建设这个重点，以完善公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障为制度为抓手，努力健全立体式、全方位的制度体系。”［1］56他强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。总结国外政府廉政建设的经验，有助于破解我国廉政建设过程中存在的法律法规和监督体系不健全等问题。当前中国改革进入深水区和攻坚期，腐败现象也呈现出“高官化、家族化、情妇化、巨额化、国际化”等新特点。吸取国外相关经验，有利于我国建设法治政府和服务型政府，实现国家治理体系和治理能力的现代化。

一、有效的权力监督:“把权力关进制度的笼子”的根本

西方大多数国家廉政制度坚持的是“三权分立”的设计原则。将权力予以分散设计，保持机构的分散和相对独立性，在权力分散的基础上统一领导与协调，以及加强监督机构的高度权威性是国外廉政建设的基本方向。英国没有全国统一的反腐败领导或协调机构，各种反腐败机构的设立多具有实用主义色彩，且比较分散。英国议会下属的专门委员会、政府各部委的反欺诈部门、各种监督机构以及各类监察专员署乃至司法机关等，组成了英国反腐败机制中多层面、多渠道的职能机构。在英国，由于政府部委系统不同、管辖不同、地区不同，各反腐败职能部门的权限也各不相同。具体来说主要有议会监督、议会监察委员会、审计机构、政府内部的监督机构、诺兰公职道德规范委员会、处理严重犯罪办公室、警队反贪污调查组、严重诈骗调查局、资产追缴局等。法国的主要监督和反腐败机构有:议会的监督作用、法国行政法院、法国审计院、监察部门、预防贪污腐败中心、公共生活透明委员会、国家稽查特派员等。德国的主要监督体系具有多元性，除在议会、行政机关、司法机关设有专门的反贪机构外，还设立联邦审计院作为独立的反贪机构，不隶属于任何机关。德国的反贪机构主要有:议会、政府各部门和各州的反腐败机构、审计机构的监督、警察机关的监督、腐败案件清理中心、透明国际、舆论监督等。其中，舆论媒体监督是防止腐败的一种行之有效的形式。德国的舆论监督力量非常大，被称为“第四种权力”。根据法律规定，检察院发现有腐败方面的报道，有义务进行调查。德国拥有100 多家电台、25 家电视台、27 家通讯社、380 多种报纸和9000 多种期刊。政府官员和公务员的丑闻一旦曝光，就要引咎辞职。韩国的反腐败机构主要有:中央监察委员会、公职人员伦理委员会、监督检查院、反腐败委员会等。韩国目前防止腐败的一个关键性措施就是对各级政府进行清廉度调查。反腐败委员会自2003 年起对全国325 个政府各公共机关进行一年一度的清廉度调查。清廉度调查的依据是各机关的廉政记录、资金账户往来、不法收入证据、民间举报等。最后得出各机关的清廉度指数，然后分类进行清廉度排名。韩国政府的这个做法受到世界经济合作与发展组织的高度关注和认可，其成功的经验被推荐给经济合作组织其他成员国效仿。

为了防止公共权力的滥用，在很多国家的权力监控系统中，除了不同权力主体之间的监督和制衡外，还在行政机关的内部、外部设立专门的廉政监督机构。这些机构在各国的廉政建设中发挥很大的作用。尽管各国的反腐败机构名称、职能各不相同，但是各国的共识普遍认为，建立独立的反腐败机构是廉政建设的重要环节和保障。

二、健全的法律体系:“把权力关进制度的笼子”的保障

相对完善的法律体系是廉政建设的重要保障。通过立法使廉政建设法制化、规范化，是各国廉政建设中最大的特点。一方面，严密立法。国外政府为遏制腐败制定了大量的法律法规，有分散式廉政立法和专门性廉政立法，殊途同归，职能和目的相同。英国是世界上第一个制定反腐法律的国家。迄今为止，它已经通过了一系列与反腐败有关或者包含反腐败内容的立法。1889 年，英国颁布了第一部反腐败法，即《公共机构腐败行为法》。此后，1906 年颁布了《防止腐败法》，将《公共机构腐败行为法》的范围扩大到不仅包括公共机构的工作人员，而且包括公共机构本身。法国也制定了一系列反腐败方面的立法。1988 年制定了《政治生活资金透明法》，并据此建立了“公职人员财产申报制度”，由一个专门机构——政治生活资金透明委员会来负责此项制度的落实。其《公务员总法》规定，禁止任何公务员以职业身份从事一切有利可图的私人活动。法国《刑法典》对盗用公款、滥用职权、内部交易、收受贿赂、非法占有财物、渎职等各种主动和被动的贪污腐败犯罪行为都有相关规定。德国廉政建设呈现出“注重人格力量，突出权力重点，坚持法制原则，强化舆论监督”的特色。德国反腐败的主要法律依据是《德国刑法典》，其中有关贿赂罪的条款是确定腐败行为法律后果的主要依据。1998 年德国联邦政府颁布了《联邦政府关于联邦行政管理部门反腐败准则》，对联邦公务部门制定反腐败措施进行了指导性的规定。20 世纪70 年代，美国政府一系列丑闻相继曝光，反腐败开始成为社会公众的热门话题。美国政府相继颁布了一系列重要的反贪污贿赂法律，如1977 年的《对外贿赂行为法》、1978 年的《文官制度改革法》《监狱长法》和《政府道德法》等。美国政府并没有一部包容一切的反腐败法，而是把有关规定包含在各类法律中。这些法律已经成为美国今天反贪污法律的基本内容。

除了反腐立法外，国外很多国家建立了严格的财产申报制度。财产申报制度是反腐的利器，强力推进了廉政建设。财产申报与公开制度是瑞典的首创，早在1766 年瑞典就公布了有史以来第一份财产公示，使人们有权查看首相的纳税清单。新加坡《财产申报法》规定，每一个官员被聘用之前，必须申报本人和配偶的财产情况，包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款等。《公务员纪律条例》则规定，公务员购买股票必须经过所在单位常任秘书批准。公务员不准做生意或在商业机构任职;公务员不准收受礼品，不能接受宴请等。法国的财产申报制度有严格的时间期限，官员所申报的财产状况必须真实具体，并以名誉保证。对于当选的总统候选人，在公布他当选的同时必须公布他的财产状况，以便公众监督。墨西哥政府制定的《信息公开法》规定，政府部门科长以上公务员直到总统，在任职60天以内，都需要向监察部门申报包括本人、妻子和未独立生活的子女在内的家庭全部财产。任职期间，每年按期申报一次财产变化情况。国家审计局为此在因特网上开通了专门网站，供国家公务员公开自己的收入情况。

当然，廉政建设法制化有两个重要环节，即严密立法和严格执法。国外发达国家和一些清廉指数较高的国家，他们的廉政建设立法严密，立法形式多样化、规范对象扩大化、立法功能系统化。有了严密的立法，还要有严格的执法。在最清廉的国家，法律就是至上权威，维护法律尊严就是全民的最高责任。在那里，法律普遍适用于一切国家公职人员，无论其身份地位、党派关系。法律就是“高压线”，上至总统下至普通官员，没有人能够逾越。而在一些发展中国家和清廉指数较低的国家，虽然廉政建设的立法完备，但是，往往执法不严，法律的权威并没有真正树立起来，法律的效能大大降低。

三、良好的公民社会环境:“把权力关进制度的笼子”的基础

公民社会或市民社会(Civil Society)是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。(百度百科)国外的廉政建设组织体系不仅仅包括官方性的组织机构与制度设计，还包括社会公众、新闻媒体、私人部门、非政府组织等社会力量。

在西方国家，公民社会组织可以对政府权力的行使形成有力的监督，从而有效地预防和遏制腐败。美国民众的自组织水平高，对地方官员形成了制约之势。美国的社区一般都有很多各种各样的非政府组织:经商者可以加入商会;教师有教师工会;公务员有公务员工会;警察有警察工会;这些组织有自己的利益倾向，经常可以用同一个声音与政府和政治家对话，任何一个政治家都不能无视这种力量的存在。美国在顶层制度设计时，政府的权力就是立法权、行政管理权和选民选举权相互制约，民选的官员在对选民负责的同时，还要受来自民间和各种相互制约机构的制约。这种负责、制约和监督都用法律的形式固定了下来，并被设计成了一系列法律的程序。

国外公民社会的多元监督方式主要有:首先，公众积极参与反腐。一方面，国外公众积极参与反腐败的预防教育。道德教育是英国反腐败教育的主要内容，其中最重要的一项内容就是守法。英国学校的道德教育主要通过宗教教育、开设道德教育课、注重礼仪、仪表、个人品行的教育以及通过其他学科和活动来进行。德国各州的学校法中关于德育的规定，都将遵守行为规范、做到公正诚实、对国家和社会负责、履行国家公民的权利和义务等列为重点。另一方面，瑞典、美国、新西兰、英国等国政府积极创造条件，为公众参与反腐败提供制度上的保障。最后，以网络新媒体为主的舆论监督。以网络新媒体为代表的大众传媒舆论监督，为公众参与反腐推波助澜，这说明网络新媒体在廉政建设中的作用不可小觑。总之，多元化的社会力量是一种体制外的监督，尽管社会监督力量具有分散性、自组织性弱等特点，但在实际的政治生活中仍是反腐治贪的重要手段。

四、丰富的廉政文化:“把权力关进制度的笼子”的支撑

国外一些发达国家在预防和遏制腐败问题时，除了通过监督机制、立法、社会环境等方面加大惩处和预防力度外，还普遍建立了丰富多样的、被社会广泛认可和普遍遵循的廉政文化。芬兰、瑞典、韩国、新加坡等都坚持不懈地塑造深入人心的廉政文化。芬兰一向被认为是世界上最廉洁的国家之一。芬兰人在北欧严酷的自然环境中形成了特有的民族性格——坚忍不拔、不贪婪，人们崇尚自律，鄙视贪污受贿、侵吞公共财富之举。至今，芬兰仍然保持着纯真古朴的道德准则和良好的社会风气。而良好的教育环境使得芬兰公民普遍具有较浓厚的法律意识。多年的熏陶和不懈的教育使清正廉洁成为每个芬兰人的自觉习惯，这已经成为当代芬兰文化的一个重要组成部分。在瑞典，由于受历史和文化的影响，腐败行为被认为是极其羞辱的事情，很少有人幻想能够通过受贿、贪污来发财。在瑞典，不管是政府官员还是普通公民，都很害怕有污点记录。在瑞典，公平竞争的理念早已深入人心，因此诚信对瑞典人来说是非常重要的品质，人们深以腐败为耻辱。韩国政府在中小学课程中设置反腐败内容，加深未来一代对腐败的危害和影响的认识。2001 年，韩国教育人力资源部就委托全国道德教师会开发反腐败教材。同时，为了教育普通公民，提高他们的反腐败意识，反腐败的教育也在妇女学校、老年大学和其他文化教育及培训机构进行。积极利用电视、广播等通讯舆论工具进行反腐宣传、制作、播放以反腐为主题的节目，为教育和公开反腐败提供各种相关材料，分析和评估政府反腐败的成效，注重建立一个对腐败不能容忍的社会和文化环境。

五、国外“把权力关进制度的笼子”的经验对我国廉政建设的启示

立足现实实践，借鉴吸取国外廉政建设的成功经验，对我国廉政建设以及建设法治政府和服务型政府具有重要意义。

1. 监督机制。国外廉政建设的经验表明，权力的制衡与监督能有效地预防腐败。首先，中国的反腐机制需要形成阳光行政、透明决策、高效问责、新闻独立监督、司法独立审判、独立审计等一系列制度的支持。一定要让权力在阳光下运行，让权力受到制度的约束，“不能腐败、很难腐败”成为我国顶层设计的基本架构，“不愿腐败”成为政府公务员的自觉理念。尤其是让权力从集中走向分散和碎片化，更应该成为我国反腐监督机制的必然选择。其次，要进一步推进政务公开，让公众有知情权。阳光是最好的“防腐剂”，透明是最好的“反腐药”。让政府工作在阳光下运行，这是对政府工作最有效的监督方式。从国外一些国家的经验看，没有政务公开，即使有再完善的法律制度都难以防止腐败。我国20 世纪80 年代就有一些地方推行“两公开、一监督”，即公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督，中央也加以倡导;2007 年国务院制定的《中华人民共和国政府信息公开条例》明确提出，除国家秘密、商业秘密和个人隐私外，所有政府信息都要向社会公开。从公开的原则、内容和方式看，与世界上大多数国家比较，我国已经走在前列，但在具体实施上还需要不断完善和深入推进，尤其要增强政府办事的透明度，使政府工作的每一个环节在阳光下运作，杜绝腐败现象的发生。

2. 法治路径。我国应进一步加强反腐败立法。国外廉政建设的经验表明，是否有严密的反腐败立法是建立廉洁政府的关键所在。我国的“反腐败法”应明确规定反腐败的指导思想、体制、机制和具体目标，将反腐败工作纳入规范化、法治化的轨道。此外，我国虽然也有《公务员法》，但过于粗糙。对照国外廉政建设立法经验，目前我国亟需解决的是针对受贿罪、公务员财产申报和公示、渎职罪、安全事故问责追究等频发的问题，对人民群众反映强烈的问题如财政预算制度(尤其“三公”支出)、公共采购制度与公共财政管理制度等，制定明确的、可操作性强的法律法规，在廉政建设方面给全体人民交上一副满意的答卷。当然，立法和执法要一体化运作，有法可依，有法必依，执法必严，任何人都不能逾越“高压线”，弱化了执法，法律的效能就会大打折扣。

3. 社会路径。加快公民社会建设，提升公众的政治参与度。廉政建设是一个庞大的社会系统工程，需要在全社会营造人人参与的社会氛围。廉政建设除了依靠党和政府的专门机构以外，还需依靠广大人民群众和公民社会的力量。要进一步加强顶层设计，具体操作层面也要细致入微，创造一个有利于社会组织健全发展的氛围。应改变传统的经济社会绩效考核机制，把社会建设纳入考核目标;进一步完善信息公开制度，健全社会舆论监督机制。应提高运用网络问政和反腐平台的能力，建立全国统一的反腐信息数据平台，通过微信、微博互动等多种方式，对大案要案以及社会热点问题，及时发布权威信息，跟踪报道，还原事件的真相，解疑释惑，增强政府活动的透明度。

4. 文化路径。廉政文化是人们关于廉政的知识、信仰、规范和与之相适应的行为方式、社会评价等的总和。［2］马克思主义认为，人是社会关系的总和。而社会关系的总和必然要形成特定的社会文化意识。人生活在一个文化的世界里，其价值观念、行为准则和思维方式必定要受到文化的影响。而任何社会现象的存在和发生都不是孤立的，都有其特定的文化背景和社会环境。腐败既是一种社会行为，也是一种文化行为。治理好一个国家，仅仅靠严刑峻法是不够的，法律不是万能的。在社会生活中，要做到有法必依，就必须得到现实的人的真正认可。廉政建设也是如此，既要有一套相对完备的法律法规做保障，更要将廉洁自律内化为社会公众的自觉要求。当前反腐败遇到的阻力和困难，不仅有来自机制、体制、制度方面的阻碍和制约，更有来自人们的心理态度、观念模式和思维方式等文化结构方面的制约。为此，加强廉政文化建设，帮助全体社会公民树立正确的道德观、廉政观尤为重要。通过廉政文化的建设来推进廉政建设主要是基于文化的辐射和带动功能。我国廉政文化的建设主要呈现为政府主导型，具有灌输式的特点，社会各界和广大群众的主动性和积极性不强，因而效果不佳。新加坡在廉政文化建设方面的成功，很重要的一个方面是提倡“廉”是立国之本、执政之根，是为官的基本道德规范。新加坡官员必须树立为国民服务的思想和奉献精神。我国的廉政文化建设应该借鉴新加坡的经验，增强廉政文化教育内容的针对性;我国廉政文化建设的形式也比较单一，主要是放有关反腐败的案例的录像，缺乏多样性，尤其缺乏寓教于乐、生动活泼和群众喜闻乐见的素材。加拿大廉政教育的特点是注重通过咨询、指导、服务、宣传等方式，告诉公务员哪些是可做与不可做的，以及所要承担的法律责任与后果。此外，还可利用大众传媒和互联网等信息传媒来推广廉政文化的建设。总之，坚持不懈地加强廉政文化建设，反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，在全社会树立“以廉洁为荣，以腐败为耻”的良好社会风尚和价值观，法治政府和服务型政府的目标才会实现。

［1］中央文献研究室. 厉行节约反对浪费——重要论述摘编［G］. 北京:中央文献出版社，2013:56.

［2］张润枝. 关于廉政文化建设的思考［J］. 理论前沿，2004，(22).