关于优化我国居民收入分配的税收制度的思考

孙凤仪

改革开放以来，随着经济的快速发展，我国居民收入普遍增长较快，人民生活水平显著改善。但近些年来居民收入差距显著拉大，收入分配不公日益成为突出的社会矛盾，引起人民群众强烈关注，成为影响发展和改革全局的焦点性问题。财政是国家治理的基础和重要支柱，也是优化居民收入分配的重要工具。深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，充分发挥税收制度优化居民收入分配的积极作用，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。对于有效抑制收入差距扩大趋势、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要意义。

一、我国居民收入分配现状及其税收调节中的问题

（一）我国居民收入分配现状

基尼系数是判定居民收入分配是否合理的重要指标，国家统计局公布的中国2012年基尼系数为0.474，仍然高于世界平均水平的0.44，说明我国居民收入分配差距确实较大。

1、城乡居民收入分配情况

改革开放以来，我国城乡居民收入快速增长，1978年，我国城市居民人均可支配收入为343.4元，农村居民人均纯收入为133.6元，到2011年，城市居民收入为21809.8元，年均增长13.4%，农村居民收入为6977.3元，年均增长12.7%。1978年至今，我国城乡居民收入差距除了开始几年短暂的缩小外，随后一直是呈现稳定扩大的趋势，2011年城乡居民收入比为3.13∶1。造成我国城乡居民收入差距的原因既有合理因素，也有不合理因素。总的来说，我国城乡居民公共服务上的歧视性政策是主要的不合理因素。

2、地区之间居民收入分配情况

我国东部、中部、西部和东北部四个地区存在明显的收入差距。从表1和表2可以看出，2005—2011年，我国城乡居民人均收入普遍增长较快，且农村略快于城市。但是，东部地区城乡居民人均可支配收入一直大大高于其他地区，地区之间收入差距依然没有明显缩小。

3、行业之间居民收入情况

据统计，我国行业之间居民收入差距较大。2011年平均年收入最高的前三个行业依次为：金融业81109元，信息传输、计算机服务及软件业70918元，科学研究、技术服务和地质勘探业64252元，这三个行业就业人数相对较少，工资较高。2011年平均年收入最低的三个行业依次为：农、林、牧、渔业19469元，住宿和餐饮业27486元，建筑业32103元，这三个行业牵涉民生广，就业人数多，平均工资低。可以看到，金融业平均工资是农、林、牧、渔业平均工资的4.17倍，并且相应的行业福利、社会福利待遇也存在很大差距。

4、按收入等级划分居民收入差距

从表3可知，2003—2011年，我国城镇居民中10%最高收入者平均可支配收入是10%最低收入者的9倍左右，由于高收入者收入的主要来源之一是财产性收入，并且一部分高收入者存在灰色收入，实际收入差距会更大。单从表3中看，2003—2011年各个收入等分的年均收入增长率，我们发现低收入者无论是实际收入水平和收入增长率水平都低于中等收入阶层和高收入阶层，且有收入越高，增长越快的趋势。这反映出我国居民收入差距越来越大。

（二）当前我国税收调节居民收入分配的主要问题

自1994年分税制改革以来，我国形成了以间接税为主体的税收制度，税收优化居民收入分配的功能日益增强，税收征管制度法制化、规范化不断提高。但是，当前税制仍然存在许多不利于优化居民收入分配的问题，需要进行改革。

1、个人所得税的作用极为有限

现行的个人所得税，其征收模式为分类定率、分项扣除、分项征收，这导致了实际收入分配调节作用很小。具体来说，一是容易形成纳税人的税负扭曲，其原因是高收入者的收入来源一般较多，工资薪金并不一定是其主要收入来源，而当前个人所得税主要针对工资薪金征税，结果是高收入者税负占其综合所得比重反而小于中低收入者。二是个人所得税法并不完善，纳税人能够通过法律漏洞避税，例如，将个人生活开支列入企业管理费用，企业以实物取代货币发放给个人等，都能起到避税效果。三是我国个人所得税的覆盖面小，仅仅对于税法中列举的所得征税，而很多其他所得则没有征税，这不利于调节居民收入分配。四是现行分类所得税制由于自身缺陷，对某些所得无法课征所得税。五是税前扣除标准笼统，没有足够照顾到中低收入阶层，对于存在困难的家庭，减免税项目较少涉及。另外，我国缺乏及时反映个人所得的信息系统，个人所得税不对实物所得征税。以上因素甚至强化了个人所得税的“逆调节”功能，拉大了居民收入差距。

2、流转税的主体地位不利于收入分配调节

目前我国主要税收收入来源于流转税，而流转税由于直接参与初次分配，不利于投资、就业和消费。原因在于：首先，流转税税负相对较高，直接影响商品和服务价格，价格高低影响供求关系。其次，增值税是我国流转税的主要税种，而缴纳增值税的劳动密集型企业进项税额小，抵扣项目少，税收负担重。以上因素最终会扭曲市场经济，不利于优化居民收入分配。

3、财产税不健全恶化了居民收入分配

目前我国财产税只有房产税、契税、车船使用税和土地增值税等几种，税种少，税基窄，且不完善，其调节收入分配的作用受到了很大限制。例如，现有房产税对个人持有住房并不征税。此外，对于金融类财产没有相应财产税，而许多高收入者的财产不仅仅包括不动产，有价证券、银行存款也占据了相当大比重。财产税不健全是造成我国居民收入差距过大的重要原因。

二、税收制度优化居民收入分配的国际经验借鉴

（一）美国税收制度优化居民收入分配的主要经验

美国是一个以所得税为主的国家，所得税收入占其全部税收收入的50%以上，其中个人所得税又是美国十分重视的税种。个人所得税采取综合个人收入计算应纳税额，完善的信用制度使得个人所得能得到快速准确的反映，累进的税率设计减少了纳税人个人可支配收入的差距。同时，美国缴纳个人所得税是以家庭为单位，通过填写纳税申报表，综合考虑家庭的收入状况，并规定了许多税收扣除项目和个人宽免额，目的在于照顾不同家庭的实际情况，减小有困难家庭的负担。此外，美国还有社会保障税、遗产税、赠与税、个人财产税、个人消费税等税种，较好地发挥了优化居民收入分配的作用。社会保障税，作为美国的第二大税，支撑着包括社会保险、社会救济等许多针对低收入群体的制度安排。

美国还建立了一套完善的税收征管制度。纳税人拥有不同的纳税识别号码，应税财产的详细资料档案，快速、准确、方便的纳税申报方式，严格的税务审计以及信息化的税务处理系统均提高了美国税收征管的效率和水平，确保现代税制优化居民收入分配的实施。

（二）日本税收制度优化居民收入分配的主要经验

日本是一个以直接税为主的国家，个人所得税采取累进税制，并且有各种税收扣除项目。一类是对人扣除，包括基础扣除、配偶扣除、抚养扣除、残疾扣除和老人扣除等，目的在于照顾低收入家庭；另一类是对事扣除，如社会保险费扣除等，是为了应对突发事件中存在困难的低收入者。日本的个人所得税采取分类综合所得制，先按照一定比例征收纳税人的特定所得，再综合纳税人的全年各项所得，在一定标准下，使用统一税率加以课征，并依法扣除掉以前已经交过的分类税收，多退少补。在遗产税方面，2013年日本又提高了相应税率并降低了起征点，对超过6亿日元的部分征收55%的遗产税，加重了对富人的税收征收。

社会保障税是日本的第一大税种，约占日本税收收入的35%，它以加入社会保险的形式来缴纳。日本很大比重的税收收入投入到社会保障等福利之中，这无疑缩小了居民收入差距。此外，日本有着良好的税收征管制度，很少有逃税等现象发生。

（三）法国税收制度优化居民收入分配的主要经验

法国个人所得税实行超额累进税率，将家庭成员收入进行平均化来征收，若有小孩，则减去小孩在总收入中的份额（一个小孩算半个份额）。个人所得税也有许多减免税的项目，如购买房屋贷款的利息可以减税，抚养老人、捐助慈善事业、投资人寿保险等都可以有相应的减免税规定。法国也有社会保障税，其计税依据为雇员的工资薪金，税率根据工资薪金的不同，从18%到23%不等。法国的财产税是按照财产净值征收，财产净值超过一定标准，按照价值的多少适用于不同的税率，法国的财产税征税对象一般为高收入阶层。

（四）启示与借鉴

美国、日本和法国在优化居民收入分配的税收制度上有着许多共同点，这些共同点包括：

1、个人所得税覆盖面广，采取综合所得征收制

居民收入并不仅仅来源于工资薪金，还有许多其他所得，美日法三国在计算个人应纳税所得时，均有一套详细的规则界定个人所得，这将主要依靠资本性收入的高收入者纳入到征收对象中，并对其课以较高的税率，直接缩小了居民收入差距。与此同时，个人所得税的征收过程中有着细致的减免税和税收扣除项目，既体现了税收的人性化，也最大限度地保证了纳税公平性。

2、社会保障税占据重要地位

美日法三国都设立了社会保障税，并且是该国主要税种。社会保障税征收的意义主要是投资于社会保障制度，改善民生，提供公共服务。同样，收入越高缴纳的税越多，起到了优化居民收入分配的良好作用。

3、完善的财产税制度

美日法三国都有遗产税、赠与税、房产税等较健全的财产税制度。财产税主要针对的是高收入阶层，是直接攫取高收入者的部分收入，将之用于公共支出，削峰填谷，对于优化居民收入分配发挥了积极作用，同时也抑制了高收入者依靠财产收入“不劳而获”的现象。

4、高效的税收征管体系

美日法三国都有高效的税收征管体系。方便、准确、快速的税收征管制度，不仅大大打击了偷税漏税行为，也减少了纳税人的纳税成本，提高了纳税人的纳税积极性，确保现代税制优化居民收入分配的实施。

着眼于优化居民收入分配，充分借鉴以上成功经验，是全面深化财税改革的必然要求。

三、优化我国居民收入分配的税收制度总体构想和具体设计

（一）优化我国居民收入分配的税收制度总体构想

在保持社会公平的前提下，尽量提高市场经济效率，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。改革个人所得税并使其成为主要税种，增设更多财产税；改革流转税坚持以增值税为主，适当降低税率，取消营业税，辅之以消费税、关税等其他流转税，最终形成以直接税和间接税双主体为特征，更注重直接税的税收制度。

（二）优化我国居民收入分配的税收制度具体设计

1、增值税制度安排

第一，调节增值税的优惠范围，降低生活必需品的增值税税率。选择民生紧密相关类别商品或者劳务按优惠税率课征，不仅能够降低低收入阶层居民流转税负的绝对水平，而且还能降低其与高收入阶层居民的相对差距。比如，对于食品、医药卫生等相关产品，免征增值税是国外的普遍做法，我国应首先降低税率，条件成熟时免征增值税。

第二，实行全面彻底的营业税改征增值税。在全国范围内，将目前征收营业税的行业统一改成增值税，并分行业设置不同的增值税税率，以体现增值税对收入分配的调节作用。比如，适当提高航空运输业的税率，降低餐饮业的税率。

2、消费税制度安排

第一，对不同档次的消费品课征不同消费税率。对香烟等危害健康的消费品，征收50%以上消费税，达到寓禁于征的目的；对高能耗、高污染的消费品，如豪华汽车、一次性筷子、化工制品等，征收30%以上消费税；对奢侈品，如高档酒、游艇、名贵首饰、高档电器等，征收30%左右消费税；对中档消费品，如化妆品、小汽车等，征收10%以下消费税；对一些基本生活用品，免征消费税。

第二，扩大消费税税基。随着营业税逐步被增值税所替代，服务业的部分消费品也应当征收消费税，征税对象为高级服务场所，如高星级酒店、高级夜总会、高级会员俱乐部、歌舞厅等。消费税率不宜过高，可以定为5%。

第三，消费税实行价外税。我国目前的消费税属于价内税，税负被并入消费品价格之中，方便征收，但容易造成重复征税。未来消费税应当借鉴增值税的经验，实行价外税。

3、个人所得税制度安排

我国当前的个人所得税很不完善，但立即采取综合个人所得税制度目前仍不具备条件，现实的办法是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。对居民经常性所得，如工资薪金所得、劳务所得、经营所得、财产租赁所得等，合并计算应纳税所得额，实行超额累进税率，对综合所得设定免征额。对于非经常性所得，如股息、红利、利息等除经常性收入的其他所有收入，设定较高的比例税率分类征收，更好发挥优化居民收入分配的作用。

在具体设计上，个人所得税的纳税单位应当为家庭，可以参考法国对家庭个人所得额的计算方式，取家庭成员收入的平均数，按照综合收入能力纳税。同时，适当减少税率级次，提高免征额。最后，应当科学设定个人所得税扣除标准。如允许税前扣除教育费用，赡养老人的家庭，赡养费需要扣除等。

4、其他税收制度安排

完善财产税。加快房地产税立法并适时推进改革。应当酝酿在未来几年开征遗产税和赠与税，将不动产、金银珠宝、有价证券、存款等全部纳入纳税范围，设定免征额，税率目前不宜定的过高，可以设定在30%左右。

提高税收征管水平。在税务登记上，建立纳税人的纳税识别码，建立应税财产的详细资料档案；在纳税申报上，逐渐以电子申报方式代替传统的申报方式；在纳税服务上，以出版物和传播媒介来宣传纳税服务理念，并设立纳税咨询机构，提供税务咨询服务；在税务处理上，建立信息化的税收征管网络，实现各地信息共享。

需要指出的是，不能完全指望通过改革税制来实现居民收入分配格局的最终优化。原因在于，目前我国以间接税为主体的税制结构，主要是发挥其财政收入和调节经济行为的功能，而个人所得税和财产税的完善又非一日之功。优化居民收入分配格局还要特别重视扩大就业、加强劳动力培训、打破垄断、调整产业结构。

（作者单位：国家发展改革委体管所）