环保法庭能否带来变革春风

丁筱净

“我觉得可以变通一下，没必要在每个法院都设置这个，可以让现有的环保法庭实行跨区域审理，这样其他法庭也能专心审理其他案件。”

在北京市延庆人民法院里，小小的环保法庭已成立近5年。法庭虽小，却是北京环境审判专门化的先河，“当年北京市有人大代表看到南方的环保法庭实践走在了全国前面，提出北京能不能成为北方的先河？”延庆法院环保法庭法官李新亮对《民生周刊》记者说。

开创全国先河的是贵阳清镇市人民法院的生态保护法庭。自该法庭2007年成立以来，迄今已有16个省（区、市）设立了134个环境保护法庭、合议庭或者巡回法庭。

7月3日，最高人民法院宣布成立环境资源审判庭，同时发布《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（以下简称《意见》）。

“最高人民法院环境资源审判庭的成立，标志着我国环境资源审判工作已经跨入专门化审判的崭新历史阶段。”最高法新闻发言人孙军工表示，推进环境公益诉讼将成为环境资源审判庭的工作重点，这是全面加强环境资源审判工作的突破口和着力点，环境资源审判庭将对大力推进环境民事公益诉讼作出专门规定。

“地方环保法庭成立了许多，但因案源少、技术差等因素导致通过司法途径解决环境问题的效果差。同时我国环境争端的司法解决渠道又非常不畅通，这两个极端的矛盾导致了变革。”上海交通大学凯原法学院副教授赵绘宇表示。

那么，这场“变革”是否会给环境类案件审判带来春风？

“无案可审”

从2010年11月正式成立至今，环保法庭一直挂靠在延庆法院研究室里，并未独立出来。“环境案件数量比较少，从事环境审判之余，我们还会参与其他案件的合议工作，也会做一些专题研究。”李新亮告诉《民生周刊》记者，截至今年7月，这个环保法庭共有工作人员5名，审理了环境类案件26件。

“比起延庆法院年均8000多件的收案量，确实是很少。”李新亮表示，案件以民事案件为主，也有少量行政案件。《民生周刊》记者对比该环保法庭每年审理收案量变化，发现收案量正在逐年递增：2010年2件，2011年4件，2012年7件，2013年8件，2014年至今5件。

延庆法院环保庭收案少并非個例。根据最高法提供的数据，从2011年到2013年，全国各级法院受理的涉及环境资源类的刑事、民事、行政案件，年均不足3万件，相比全国法院系统年均受理案件1100多万件的数字，不到总数的0.3%。显然，受案数少成为环保法庭发展的关键瓶颈。

“有些法院专门成立了环境资源的审判机构，但是确实面临案源不足的问题。案源不足，就只能审理其他的民事或者行政案件。”最高法环境资源审判庭庭长郑学林表示。

郑学林也分析了“无案可审”的深层原因。“当前环境资源类案件受理、审理、执行确实都存在一些问题，一个是立案难的问题，一个是相应制度和体制的缺位，还存在着损失的评估难、鉴定难等一些技术性问题。再加上一些地方保护，也是影响案件数量的重要问题。有一些案件，法院想受理，但是也可能受到一些影响和干扰，不敢受理或者不愿受理。”

李新亮以基层工作人员的角度向《民生周刊》记者分析了案件少的原因：“第一，老百姓环境维权意识还较低，不知道自己的权益受到了侵害，或是受到侵害后还可以起诉；第二，百姓多数认为起诉的时间成本和经济成本都较高；第三，涉及环境污染的案件，大多主体之间强弱对比较明显，一般都是老百姓受到工厂的侵害，有的企业可能是当地的经济发展支柱，百姓担忧会因此官官相护，也影响了他们起诉的积极性；最后，对环境诉讼法律规定还不够完善，《民事诉讼法》中对举证责任和证据规则并无详细规定，对环境公益诉讼的规定也不够明确，只有原则性规定。”

“主体没有规定的，法院一般都从严受理。一般环境案件比较特殊，法律没有明确规定的，法院收了可能违法，不收一定不违法，这导致了公益诉讼收不进来。事实上公益诉讼的环境案件往往污染更严重，还没人管，这就急需法律上的完善。”

延庆环保法庭审理的环境类案件以小标的的民事案件为主，比如养鸡场气味难闻、施工场地噪声污染等。由于平日案件少，工作人员很大一部分精力都放在了案例研究上。比如李新亮今年就有一个任务，要出一个关于延庆环保案件审理情况的调研成果。“没有案件的时候就研究环境案例，写报告，和其他部门沟通新的工作方式等，通过这些方式来发挥环保法庭的作用。”

探路“三审合一”

最高法环境资源审判庭成立之后，就要开始落实《意见》中的一系列变革。《意见》中涉及的环境资源审判工作变革内容众多，其中，推行“三审合一”、建立全国环境资源审判专门机构体系以及跨区域审理尝试等亮点得到了较多的关注。

延庆环保法庭从成立之日起便开始实行“三审合一”制度，即环境领域范围内刑事、民事、行政案件归由同一审判庭进行审判。最高法的《意见》也鼓励各地法院对环境资源类案件实行“三审合一”，“归口审判模式有利于统一裁判尺度、克服地方保护主义以及实现环境资源案件的优质高效审理。”最高法新闻发言人孙军工表示。

“环境类案件相对比较难审，涉及到一连串专业性极强的内容：污染鉴定、因果关系认定、损害程度的严重与否、赔偿金额的认定、连带责任认定等等，难度都较大。另外，判决后往往都得不到较好地执行、审理过程中法官受到的干扰较多等因素也加大了环境类案件的难度。”李新亮表示，没有实行“三审合一”时，环境类案件都被打散分配到不同的庭里，裁判尺度不能统一，而实行“三审合一”后对提升司法能力有较大帮助。“现在法官的适应能力都比较强，法院大多实行轮岗，2-3年轮一次庭，要横跨民事、行政、刑事三大领域是可以做到的。”

对此，最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林对《民生周刊》记者表示，从前期调研的情况看，虽也有反映“二审合一”（民事和行政）或“三审合一”的归口审理模式存在法院和公安、检察机关之间的配合不够顺畅、不方便当事人诉讼以及对法官素质要求更高等问题，但基本上都认同此种模式更有利于统一裁判尺度、形成专业化法官队伍、克服地方保护以及实现环保案件的优质高效审理。虽然目前最高人民法院环境资源审判庭仅负责民事案件的审理，但最高人民法院支持各地法院开展“二审合一”、“三审合一”模式的探索。即使是采用单一的审判模式，也要探索三类审判在环境资源审判工作中的配合协调机制，共同开展好环境资源审判工作。

铺开引争议

环保法庭也将在全国铺开。

《意见》第16条指出：“本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构。”高级人民法院要“设立环境资源专门审判机构”。中级人民法院应当“根据环境资源审判业务量，合理设立环境资源审判机构，案件数量不足的地方，可以设立环境资源合议庭。”“个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以考虑设立环境资源审判机构。

最高法新闻发言人孙军工表示，人民法院应当根据适度集中和区别对待的原则，充分考虑环境资源案件受理数、案件疑难复杂程度以及法院的审判能力和水平等因素，合理确定高、中、基层人民法院环境资源案件的管辖布局。同时，还要有一定的前瞻性，及时调整工作部署，使环境资源审判工作适应经济社会发展的需要。

各级法院是否都设立环保庭，是5月29日最高法就设立环境资源审判庭而举办的座谈会上争议点之一。参加座谈会的武汉大学教授王樹义不主张从最高院到地方的三级法院，每一级法院都来设环境法庭，“弄不好又是一种新的审判资源的浪费和作秀，应根据实际需要来设立。”他还建议，环境资源庭的设立应参考海事法院分区来设立。“这样比较符合中国目前的实际情况。有些地方不设，不影响环境公益诉讼的审理，现在主要还是环境民事公益诉讼。”

李新亮也认为没必要建立太多环保法庭，他认为现实中没有那么多案子，专职的人很容易闲下来，造成资源浪费。“我觉得可以变通一下，没必要在每个法院都设置这个，可以让现有的环保法庭实行跨区域审理，这样其他法庭也能专心审理其他案件。到底需要多少环保法庭，我认为.最高法应该详细调研一下，全国到底有多少案件，再决定需要多少专门机构。”

跨区域审理或许可以解决资源浪费和专业性不足的问题。贵州省以流域或者生态区域为标准，将全省划定成为四个生态司法保护区域，由若干法院负责这四个片区的环境案件，清镇法院就管辖贵阳市周围包括安顺市在内的几个市的环境污染类案件。这是我国环境审判中跨行政区域管辖的典型案例。

在现有制度下，跨区域审理无疑是一个非常敏感的问题。按照法律规定，法院是按行政区划设立的，管辖在一定行政区划内的案件，不能管辖跨行政区划的案件，不管是刑事案件、民事案件、行政案件，都有类似的管辖规定。

“但是，环境资源类案件具有一定的特点，比如水、空气这些环境因素具有很强的流动性。”郑学林说，“我想，将来这应该是环境资源审判的发展趋势，案件管辖问题确实要打破地域的界限。在一个地方的法院管辖这一类案件，可能与环境资源类的案件的特点不相符，同时也不利于克服地方的一些干扰，如果跨行政区划，统一由一个法院管辖其他法院辖区的案件，可能有助于克服地方保护，统一裁判尺度，更好地保护环境和生态。”