美国TANF项目及其对我国的启示

徐 驰

(安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601)

一、TANF的背景

TANF项目推行以前，抚养未成年子女家庭援助计划(Aid to Families with Dependent Children，简称 AFDC)是 20世纪由美国政府主导实施的一项公共援助计划，旨在为抚养未成年子女的贫困家庭提供现金补助，被称为联邦计划“福利”。1935年，罗斯福颁布《社会保障法》，于第四款提出抚养未成年子女援助计划(Aid to Dependent Children，简称 ADC)，为父母一方死去、出走或无工作能力的家庭提供现金补助。1960年肯尼迪政府改革ADC福利计划，将父亲失业并有未成年孩子的家庭也列入援助对象，并于翌年将此计划更名为“未成年子女家庭援助计划”(Aid to Families with Dependent Children，简称 AFDC)，几经调整，这一援助计划的援助人数与范围均有所扩大，政府的投入也相应增加，造成了联邦财政困难，加之此计划的负面影响凸显，AFDC的推行并没有达到提高贫困家庭生活水平的目标，反而造成受助家庭的福利依赖和非婚家庭数量的上升，要求改革的呼声日涨，历届政府采用工作激励方式改革AFDC计划，最终1996年美国总统克林顿签署了“个人责任与工作机会协商法案”，以TANF计划取代了AFDC计划[1]。

二、TANF的概况

美国TANF项目的全称即贫困家庭临时救助项目(Temporary Assistance For Needy Families)， 自1997年7月1日实施，旨在帮助那些单亲家庭或是父母双方当中有一人无劳动能力或是长期失业的家庭实现自给自足[2]。它是由联邦政府资助的补助计划，通过提供就业推行临时财政援助，允许各州建立和管理自己的援助方案，不同州推行的援助时间各不相同，最多可提供长达5年的援助。但一旦接受援助，受助家庭会被要求2年内找到符合项目规定的工作，根据法案规定每周至少参加30小时的工作，有孩子的单亲家庭每周至少20小时，各州参加工作的双亲家庭必须占有90%的比例，一般每周参加35小时。 该项目通常提供临时性的现金补助，根据不同的情况又分为5类补助，最常见的是生活津贴补助，即受助家庭每月可固定领取到相应的现金补贴。受助者同时可以申请与该计划相关的医疗补助，获得包括医疗、牙科、视力在内的全面医疗服务[3]。

1. TANF项目的资金管理。美国联邦政府对TANF项目的资金实施严格的管理。根据1996年“个人责任与工作机会协商法案”，联邦政府提供一笔拨款帮助各州实施其TANF项目，但各州也必须提供一部分资金来制定和实施本州针对贫困家庭的计划，只有这样才能获得联邦拨款，如果各州滥用拨款或者没有达到相关规定，它们都将面临严重的财政惩罚[4]。

联邦政府的拨款和州维护资金是TANF项目资金的主要来源，自1996年基本的TANF资金资助是每年约164亿美元，但是资金的实际价值因为通货膨胀下降了30%，各州花费的金额数则设定在必须是它们1994年实行AFDC相关计划资金的80%[5]157。在2011年，TANF项目资金大概花费将近150亿，而由于通货膨胀，各州调整后的资金花费只有1994年推行AFDC相关项目的一半。TANF项目的资金来源不仅仅只有上述的两种，其它类型的联邦资金有部分也可以提供。通过的“赤字削减法案”中每年提供1.5亿美元用来促进推动健康的婚姻或负责任的父亲支持计划。国会在1996年建立TANF项目时也创建了一项20亿的“紧急援助基金”，以帮助各州应对经济衰退，自2008年，已经有超过半数的州接受了一年或一年以上的紧急援助基金。1996年的法律同时还建立了针对17个州因人口增长较快或者相对于他们的贫困人口补助金分配较低的补充拨款项目。2009年的“经济复苏法案”中，国会也创建了一个临时的“紧急基金”，以帮助各州解决在经济衰退期间上升的申请数量或某些项目的成本[4]。

各州的项目资金一般用于建设相关服务项目和提供资金补贴。通常TANF项目的资金主要花费在对受助者的收入补助(包括对有工作的贫困家庭提供工资补贴)、儿童看护、教育和就业培训、交通补助，帮助受到虐待和忽视的儿童及其他相关项目，以帮助低收入家庭。各州通过利用这些资金来达到法案设定的实施TANF项目的四个目标：协助有需要的家庭，让孩子们在自己家中或亲戚家中接受照顾；通过促进工作准备、工作和婚姻减少有需要的家长对政府福利的依赖；预防和减少非婚怀孕的发生率，并制定相应的每年的目标值；鼓励双亲家庭的形成和维持[6]。

2. TANF项目的受助资格。一般情况下，各州必须使用贫困家庭临时援助基金为有需要的拥有儿童的家庭服务以达到减少非婚生育，以及促进婚姻等目的。对于谁接受TANF项目援助，各州拥有广泛的自由裁量权来决定受助资格和标准，各州针对不同的TANF计划和扶助项目可以设置不同的资格标准，对于那些已经接受TANF资助的托儿补助或者已经拥有了交通补贴，收入已经略高的家庭，可以限制其TANF现金资助额。但是各州并不是能制定所有的标准，只能设置一部分如福利水平、有关申请人与受助人的工作、对没有遵守项目规定的处罚和受助的时间限制等，各州设置的标准必须遵守联邦法律的规定。对于家里已经有一个成年人接受了援助的家庭，他们不能受TANF资助超过60个月。一般情况下，大多数州都制定了TANF相关项目的5年的时间限制，约1/3的州设定的时限更短，但对于某些符合特定条件的家庭，各州会继续为他们提供资助。对于海外移民，联邦法律规定只有已经在美国5年以上的才有资格接受TANF项目的资金援助和相关福利，如托儿、交通和在职培训等项目[7]。

各州对于TANF项目的申请和受助资格具体要求设定不一，但都要达到该项目的四个目标，为了让儿童受到照顾，帮助单亲贫困家庭，为他们提供现金补助和医疗帮助，因此一般家中有需要被抚养的孩子，或者有孕妇，同时申請人家庭总资产不超过2000美元的人员都可以申请该计划。根据伊利诺州公众服务部公布的TANF项目计划，已经怀孕或有1名未满18岁的孩子同住，若孩子已经年满18岁的则必须是全日制高中学生，居住在一起的没有其他孩子的孕妇及其配偶，符合以上条件的家庭都可以申请资助。对于居住在该州的无家可归人员和海外移民同样有资格参加，但居住该州的海外移民则必须符合移民要求，若只有孩子符合该要求，则只能孩子享受TANF援助。受助人需制定“责任与服务计划”，开展计划中的工作活动。对于那些曾被判某些重罪、违反缓刑或假释规定、拒绝工作或拒绝履行子女抚养义务、拒绝提供确定资格的资讯或已经用完5年的TANF福利的人员则没有资格参加TANF。申请被批准的受助者将会每月收到现金补助和医疗福利，现金福利数额取决于家庭人数和所居住地，医疗福利则包含支付大部分医疗服务费用及计划生育服务[8]。

3. TANF项目的工作要求。TANF项目旨在通过提供就业让贫困家庭实现自给自足，如表1所示1996年法案规定各州必须满足的最低工作参与率，没有达到法案要求的工作率的州将会面临联邦财政处罚。若各州在一段时间内援助申请数量递减，各州还可以得到50%或90%的工作率抵扣。因此，参加该计划的受助者除特殊情况外都必须参加工作，对于不能达到工作要求的家庭，各州都会取消其福利资格。

表1 每个国家必须满足最低工作参与率

注：数据来源于美国人类健康和服务官网

为了达到工作参与率，接受TANF项目援助的受助家庭每周至少参加30小时的工作，有孩子的单亲家庭每周至少20小时，参加工作的双亲家庭必须占有90%的比例，一般每周参加35小时。1996年法案规定了参加的12种工作活动都可以被计为工作参与，参加其中的9种核心工作的任一小时都可以被计为工作时间，其余的3种类型只有当个人同时每周至少参加20小时、双亲家庭参加30小时的核心工作才能被计算为工作时间。9种核心工作为未受补贴的就业、受补贴的私人部门工作、受补贴的公共部门工作、工作经验培训计划、在职工作培训、提供求职和就业准备帮助、社区服务计划、长达12个月的职业教育培训、为参加社区服务计划的人员提供托儿服务。3种非核心的工作是与就业相关的职业技能培训、职业教育、参加中学教育或GED(高中升本科)课程。如果只有孩子接受TANF援助，受助者年滿60岁或以上或者受助者需照顾未满1岁的幼儿，那么受助者则无需工作或参加工作活动。如果有6岁以下的儿童需要照顾的单亲家庭在找不到别人托管的情况下，没有完成工作时间也不会受到处罚，但每周总共要完成20小时工作。

4.TANF项目的结果和影响。每项政策实施之后，都会带来一定的影响和结果，TANF项目是否达到其所倡导的积极意义存在一定争议。一些政策制定者认为TANF可以作为其他改革计划成功的典型，但事实反映TANF虽然在减少现金援助和增加单亲母亲工作的比例上取得了前所未有的成功，但为减轻贫困所提供的保障体系远不及AFDC。根据美国人类健康和服务部门官网公布的自AFDC计划到TANF每月救济金数据变化显示，自1997年开始，每月的救济金的金额与AFDC相比一直处于波动下降的状态，2005年的救济金只有154美元，与实施AFDC时期的238美元补助金相比整整少了84美元，降低了35%。如下将具体根据TANF所要求的四项目标来诊断该项目实施的真实效果。

(1)协助有需要的家庭，让孩子们得到照顾。根据TANF的第一个目标，要协助有需要的家庭，为他们提供援助。如图1所示TANF项目的受助总数和受助家庭总数，自1998年开始，得到TANF项目援助的人数持续增加，到2000年受助者人数达到顶峰，2000年之后受助人数减少，但浮动不大。但是如表2的数据可以看出，2007年美国贫困率上升，贫困家庭数量较2000年增加了16%，但受助人数和受助家庭数明显减少，与2000年相比接受援助的贫困家庭数减少了24%。同时根据美国政策和预算优先中心的报告，在1996年平均每100个贫困家庭中就有68个家庭能受到援助，到了2011年则只有27个家庭能受到援助，TANF项目帮助的家庭数目远远比不上AFDC项目[4]。从图表数据也可以看出TANF计划在实施初期，确实帮助了许多有需要的家庭，2000年贫困率达到历史最低8.7%，受助人数较多，同时有研究显示离开计划的受助者的贫困程度最高，预测贫困度从48%到74%，但随着经济衰退，贫困率提高，受助人数却减少，援助效果并不明显。

帮助有需要的家庭，让孩子们在家得到照顾也是该项目的一个目标，该计划是否达到其所期望的效果存在着一定争议。福利改革的支持者认为通过让母亲出去工作可以为孩子们树立一个积极的榜样，孩子们也得到别人照顾，而反对者则认为不仅减少了母亲陪伴孩子的时间，低廉的工资还增加了额外的压力。有研究表明良好的实施效果主要取决于儿童保育安排和课后计划的质量，改革的影响对于不同年龄的孩子各不相同，儿童看护相关的花费越来越少，但有学者发现许多被虐待和遗弃的儿童还没有加入到儿童福利体系内，帮助贫困儿童家庭、增加父母收入也并没有完全提高儿童的生活质量，对儿童的看管和照顾是多方面的，因此儿童保障体系还需要健全[10]。

表2 美国贫困家庭状况

注：贫困家庭数量和贫困率的数据来源于美国商务部官网公布的低于贫困线的家庭数量和贫困率。每年失业率的数据来源于美国劳动部门官网公布的数据。

(2)通过工作达到自给自足的目标。TANF项目最主要的目标就是通过让受助者通过工作实现自给自足。来自美国政策和预算优先中心的报告，在TANF实施早期，单身母亲的就业率有着显著的提高，2000年已经就业的至少受过高中教育的单身母亲的比例高达76%，较1992年增加了25%，到了2011年该比例下降到了与1997年相同的54%，图2所示受助家庭的工作参与率自1998年开始，处于基本稳定但下降的趋势。根据TANF项目，要获得援助须参加工作的要求，虽然在一定程度上与AFDC相比，会减少家庭对政府福利的依赖，鼓励受助者积极工作，但是受助者如何获得工作，没有达到工作要求而被取消受助资格的受助者接下来该如何维持生活以及较低的工作都TANF项目体现出的问题。首先，有学者研究表明，受助者往往居住在郊区或者农村，然而这些区域交通并不便利，缺少公共交通工具，接受救助的家庭往往没有能力购买汽车，受助者如何去工作是个问题，交通成为他们参加工作的障碍，TANF项目也并不能确保去参加工作的单身母亲的孩子得到了照顾。其次，有一部分受助者可能患有精神疾病或者滥用药物，行动不便或者长期忍受家庭暴力，这些都会影响他们工作的能力，但是TANF并没有针对这些受助者的援助条例，同样要求他们寻找工作。同时，这些人往往能力较低，让他们严格遵守工作要求还是很困难的[9]。最后，接受TANF项目的受助者基本学历都不高，文化水平较低，他们所找的工作也大都集中在服务行业、行政后勤、制造行业或者销售等相关行业，这些工作工资较低，并没有改善家庭经济状况，达到自给自足的目标[11]。

(3)达到预防和减少非婚怀孕的发生率及推动结婚率的提高。正是因为渐增的非婚生育率和降低的结婚率推动了此次福利改革，预防和减少非婚怀孕发生率是TANF项目的第三个目标。为了减少非婚生育率，TANF项目中制定了具体的条款。例如，若各州并不是因为流产率的增高而是非婚生育降低，TANF将会提供现金奖励，各州也被要求对于那些没有与父母同住未满18岁的非婚青少年，要减少他们的福利补贴。同时，TANF允许各州加强对非婚生育受助者现金补助的最高受助金额的限制。数据显示，自1994年到1999年5年间，15～17岁的非婚怀孕青少年下降了20%，18～19岁的非婚怀孕少年减少了10%[10]。

TANF项目推行之后，先前居高不下的单亲家庭数量减少，离婚率也降低。单亲家庭孩子占儿童数量的比例从1997年的22%下降到2002年的19%，非婚同居家庭的孩子的比例从5%上升到6%[12]。数据显示，只有0.4%的受助者会以婚姻作为放弃福利的理由[10]。根据自1989年到2000年的婚姻和离婚数据，有学者发现结婚和离婚率的减少与福利改革是有影响的。受助的单身母亲需要参加工作，她就会去工作赚钱，保持单身状态，不会有较大的动力去结婚。同样，已经结婚的受助者较以之前工作的时间会更长，他也想一直保持婚姻的状态，不会想着离婚，离婚率自然就会降低[13]。

三、TANF项目对我国的启示

虽然事实证明TANF项目并没有一直达到其追求的目标，但自1997年至今已实施了17年，该项目的资金管理和运作等方面，对我国社会救助体系的建设仍然有一定的启示作用。

1.完善社会救助法律法规，提高立法程度。在我国，社会保障制度还没有达到立法的阶段，仅有1997年国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和1999年《城市居民最低生活保障条例》两项政府文件，还没有达到立法的程度[14]。而TANF项目的法制化程度较高，项目实施都依据相关法律。美国向来重视对社会保障的法律建设，通过法律来规范社会福利。1935年罗斯福颁布《社会保障法》建立美国的社会保障制度。1996年美国总统克林顿签署了“个人责任与工作机会协商法案”创造了TANF计划。该法案对TANF项目的受助对象、目标、资金管理等都有严格的规定，通过法律的确定使社会救助更具有规范性。只有通过立法才能更有效地推动社会救助体系的建设，规范社会救助的实施，达到社会救助的目的。

2.中央和地方共同承担救助资金，多元化的筹资方式。在我国，以农村低保资金的管理为例，实行市财政统一管理，市级、区、乡(镇)财政按比例分担，民政部门按季度统一发放，虽然能做到账目清楚，避免贪污私分现象，但是资金主要依靠地方财政，贫困地区的农村最低生活保障制度就很难落到实处[15]。相比TANF项目救助资金由中央和地方分担，根据法案规定，TANF项目的资金由联邦政府、州政府和地方政府共同负担，各自的比例由各州对项目的实际支出和州人均收入来决定，人均收入较低的州，联邦政府的比例较高，同时还有其它筹集资金的方法以确保充足的救助资金。联邦政府提供大部分的资金，但为了使救助资金落到实处，法案还规定地方政府必须提供一定比例的资金，否则将会受到财政处罚，对于援助工作做的好的州，则有财政奖励。因此中央和地方共同承担救助资金，同时拓宽资金的来源渠道，确保资金充足。

3.合理确定受助资格并严格制定获得福利的要求，减少福利依赖。在我国，确定最低生活保障制度的受助者资格相对比较单一，主要以申请人家庭的年人均收入为准，以农村低保为例，对于农民工家庭的收入难以准确核算[16]。而TANF规定的领取津贴的资格较为严格，不仅考虑经济条件，还考虑申请者的个人行为，包括生育行为、就业行为和子女养育行为等，只有这三个方面没有不良记录的家庭才有资格获得补助。受助者要想领取现金福利，还要完成计划规定的要求，如伊利诺州则要求提供有关孩子的另一位不同住家长的必要资讯，并符合获得儿童援助的必备条件，确保孩子去上学，并且本人要从事工作。如果不能满足其中任一要求且无正当的理由，将会受到惩罚。第一次受到处罚时，现金福利就会减半，但如果严格遵守要求，现金福利还会恢复，如果现金福利减半后的3个月内，受助者没有改正，现金福利将会停发直至受助者合作。如果受到3次以上的处罚，现金福利将全部停发至少3个月直至在第4个月前合作[8]。在我国，申请者获得受助资格之后，即可每月领取最低生活保障金，缺少对受助者的监督，因此应该严格制定获得福利之后应遵守的规范和要求，并考虑到救助者的资产、本人的生活能力、抚养义务等多方面的因素，规范救助体系，帮助到真正需要帮助的人。

【参考文献】

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http://www.cbpp.org/cms/?fa=view&id=936.

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http://www.dhs.state.il.us/page.aspx?item=30358.

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[10]Lichter, Daniel T. and Rukamalie Jayakody. 2002. “Welfare Reform: How Do We Measure Success?” Annual Review of Sociology 28.

[11]Peterson, Janice et al. 2002. Life After Welfare Reform: Low-income Single Parent Families, Pre- and Post-TANF. Institute for Women’s Policy Research #D446

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[14]李媛媛，乔庆敏.国外农村低保制度建设实践与经验借鉴[J].科技信息，2012(12).

[15]陈澍.农村最低生活保障制度研究[D].河南大学，2011.

[16]申学锋.国外农村低保制度经验借鉴与启示[J].地方财政研究，2009(5).