美国主导的TPP及中国应对

葛汉文　丁艳凤

TPP意为“跨太平洋伙伴关系”（Trans-Pacific Partnership，TPP），系“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，TPSEP）的简称，是由亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）部分成员国发起的一组多边自由贸易协定。自2002年10月正式启动以来，TPP已走过了十余年的发展历程。特别是2009年11月美国政府宣布加入并实际上主导了相关贸易谈判后，TPP发展陡然加速，至今已经成为一个拥有12个成员国、GDP总量占世界总量约40%、具有较高标准的多边自由贸易安排，对亚太地区经济格局、区域经济合作乃至地区安全形势均产生重大影响。

一、TPP的由来与发展

TPP的出现基于亚太经合组织成员国在本区域内实现贸易投资自由化和便利化的追求。成立于1989年的亚太经合组织的重要宗旨之一，在于通过支持自由、开放的贸易和投资，推进和加快地区经济一体化进程。但由于APEC成员国在经济、社会、政治、文化等方面的巨大差异，亚太经合组织在确定了推动地区贸易投资自由化的总目标后，对各成员国实现贸易投资自由化的步骤、计划和时限并不作强制要求，对各成员国在自愿原则下通过双边或多边谈判构筑经济合作与对话机制持开放态度。

以此为背景，2002年10月，新加坡、新西兰和智利等三个亚太经合组织成员国宣布启动“太平洋三国更紧密经济伙伴协议”谈判。2005年4月，文莱加入谈判。7月，四国正式签署《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》。该协议于2006年5月正式生效后，建立起一个横跨太平洋两岸，在货物贸易、服务贸易、知识产权、原产地规则和贸易壁垒等项指标上具有较高标准的自由贸易区。2009年11月美国总统奥巴马出访亚洲，在东京高调宣布美国加入跨太平洋战略经济伙伴关系谈判，引起重大反响。继美国之后，秘鲁、澳大利亚、越南、马来西亚、加拿大和墨西哥相继加入谈判。次年1月，TPP第1轮谈判在澳大利亚墨尔本举行。历经9轮谈判之后，在2011年11月夏威夷APEC领导人非正式会议期间，TPP谈判各方宣布达成《加强贸易与投资，支持就业、经济增长与发展：跨太平洋伙伴关系协议纲要》（以下简称《纲要》）。2013年7月23日，日本政府宣布正式加入TPP谈判。至此，TPP已经成为拥有12个成员国，GDP总量高达274770亿美元，占世界总量的约40%，贸易额约占世界的1/3，进口额占全球27%的贸易组织。此外，中国台湾、韩国、泰国、哥斯达黎加、哥伦比亚等国家或经济体也已正式表示将考虑加入TPP，菲律宾、印度尼西亚、老挝、印度和孟加拉等国也是TPP的潜在成员国。

二、TPP的主要内容与当前的谈判进程

TPP协议目标是建立“一项里程碑式的、面向21世纪的贸易协议，为全球贸易设置新的标准，并纳入下一代的贸易问题”。TPP协议内容相对宽泛，新加坡等四国最早达成的协议，便对货物贸易、服务贸易、知识产权贸易和投资、政府采购、贸易争端解决机制做出了明确规定。美国等国加入谈判后，TPP相关谈判议题不断增加。2011年11月谈判各方达成的《纲要》除传统的贸易投资自由化外，还对商业竞争、金融服务、环境保护、劳工标准等敏感问题做出原则规定，几乎涵盖了国家间商业关系的所有领域。此后，TPP谈判议题继续拓展，到目前为止TPP的谈判文本已从2011年的20章扩大到29章。

目前TPP主要谈判议题包括市场准入、规则和新拓展领域等三大领域。市场准入议题又细分为货物和服务（纺织品服装、服务贸易、政府采购）和农产品（农产品市场准入、农业补贴及例外）；有关贸易规则的谈判议题包括知识产权、原产地规则、投资、竞争政策、环境、劳工、贸易救济等项议题；新的谈判议题还包括规则合作、国有企业、电子商务、中小企业、竞争力和供应链、透明度和反腐败等领域的谈判。目前TPP谈判已经取得较大进展的领域主要集中在海关、跨境服务、政府采购、电信、竞争政策、中小企业、商务便利化、合作和能力建设等，但在被认为是“贸易协定精髓”的市场准入问题上分歧依然很难弥合。此外，随着谈判领域的不断拓展，加之美国极力要求的严格标准，各谈判方在知识产权保护、药品专利权保护、劳工标准、环保措施、国有企业等敏感复杂领域也很难达成协议。智利和马来西亚方面甚至表达立场称，如果谈判结果损害其国家利益，不排除两国今后退出TPP谈判，这些均为TPP谈判增加了不确定性。日美两国在TPP谈判过程中在农产品保护、保留汽车关税等方面在立场上仍存在较大分歧，短期内也很难达成实质性协议。

美国在TPP谈判中发挥举足轻重的作用。本着将TPP打造成一个“面向21世纪的白金级自由贸易区”的目标，美国异常重视TPP深度与广度的拓展，希望以此为样板重构亚太贸易版图和重塑全球贸易规则。早在2009年12月，美国贸易代表柯克便致信美国会参众两院，宣称TPP是一种高标准的、基础广泛的、面向21世纪的新的贸易协议，有助于促进亚太地区现有自由贸易协议的融合，扩大美国的出口，“为美国保持和创造高质量的就业机会，反映美国在劳工、环境及其他重要问题上的共同价值”。本着此目的，美国自2010年全面参与相关谈判后，便利用已有协议，极力推行自己的贸易议题和严格标准，实际上主导了TPP谈判进程。美国还积极与其他亚太经合组织成员国接触并极力推销TPP概念，致力于将TPP打造成一个包括亚太地区大多数经济体的统一自由贸易区。随着TPP成员的不断扩大，一个以美国为核心、规模巨大且充分“反映美国优先关注事项和价值观的亚太贸易协定”已初见雏形。

美国极力推动TPP的原因可归纳为政治与经济两大因素。经济上，奥巴马将亚太地区作为其“出口倍增计划”的有力支撑，计划凭借TPP谈判成果，消除亚太各国对美国商品和服务的贸易壁垒，扩大美国的出口优势和经济导向能力，扭转美国对东亚的巨额贸易逆差走势，助推美国经济复苏。在政治上，美国将力推TPP谈判作为其“重返亚太”战略的重要组成部分，本着推动建立一个由其主导的区域合作机制目的，分化瓦解目前东亚已经成型的“东盟10+1”、“东盟10+3”、“东盟10+6”等多边合作框架，遏制中国在亚太地区影响力的进一步提升。为实现这一目标，美国迄今发出加入TPP谈判邀请的对象，几乎都是中国周边与中国有着一体化方案设计的经济体，如东盟部分成员国，日本、韩国以及中国台湾地区等。另外，美国还希望通过TPP谈判主导未来国际贸易规则，甚至推动建立一个独立于世界贸易组织（WTO）之外、体现美国标准的贸易体系，进而重塑整个国际贸易的规则、标准和格局，从而谋求长远的制度收益。endprint

在当前TPP发展进程中，日本是另一个值得引起关注的国家。随着2014年3月15日日本首相安倍晋三正式宣布加入TPP谈判，日本希望借此在竞争海外市场时占据先机，从而提振萎靡不振的日本经济。在日本国内，有不少学者宣称加入TPP是实现日本贸易自由化的最后机会。预计，日本加入TPP之后10年内，仅关税减免一项日本GDP就有望增长251～345亿美元，且将扭转美韩等国对日本汽车、消费电子产业市场份额造成的挤压。此外，日本加入TPP还将倒逼日本国内的经济改革，长期来看有助于推动日本经济增长和结构转型。但也有反对者认为，日本加入TPP将彻底摧毁日本脆弱的农业。日本加入TPP谈判的决定，还有深层的政治考量，即希望通过部分牺牲对农业和服务业的保护，以换取美国在区域内对日政治、安全领域的支持，借此进一步深化日美同盟关系进而谋求区域“共同领导权”。日本前首相野田佳彦就曾表示，东亚安全保障环境目前“日益严峻”，日美同盟的重要性与日俱增，加入TPP谈判有利于维护和巩固两国同盟关系。日本加入美国主导的TPP谈判之后，美日GDP总量已占到TPP成员国总量的91%，TPP已经发展成《日美安保条约》在经济领域的重要补充。

三、TPP对中国的影响及其应对之策

随着TPP谈判进程的不断深入和参与方的不断增多，TPP对中国经济发展乃至国家安全的影响也愈发突出。

第一，TPP对中国推动的东亚区域一体化建设构成强烈冲击。早在20世纪90年代初，中国便与其他东亚国家一道致力于东亚区域一体化建设。20多年来，东亚地区各国间的经济合作取得长足发展，东亚区域合作经济日益深入，东亚地区目前已经或正在形成诸如“10+1”、“10+3”、“10+6”、“中国—东盟自由贸易区”等经济合作机制，中日韩三国“自由贸易协议”（FTA）谈判也在进行当中。但TPP的出现及发展，因其在贸易规则方面提出的高标准和成员的多样性，实际上对“东盟10+3”、“东盟10+6”甚至APEC机制具有极大的代替性，极有可能架空东亚现有的经济合作安排，对中国等国家正在努力推动的东亚区域一体化建设构成直接威胁。

第二，TPP对中国经济发展特别是对外贸易的影响不容低估。作为东亚地区最大的经济体和亚太各国最主要的贸易伙伴之一，对外贸易在拉动中国经济增长中起到重要作用。亚太地区历来是中国对外贸易的重点，中国对美国和其他东亚国家的出口占中国对外出口的一半左右。但在美国加入并实际上主导了TPP谈判进程之后，出于遏制中国的目的，美国刻意将中国排除出TPP谈判方之外。根据美方宣称，要等到TPP谈判结束，美国才会适时考虑中国加入问题。而TPP一旦达成实质性协议，作为一种关税同盟将对中国形成巨大的贸易歧视和贸易转移效应，完全可能出现中国出口市场被挤压、出口大幅下降等情况。与此同时，由于中国目前无法参与TPP相关规则的谈判进程，更无可能实质性地影响谈判结果，因此可能成为新国际贸易规则制定的局外人。在世界贸易组织（WTO）相关贸易规则可能被TPP架空的情况下，中国将面临严峻的“二次入世”危险。

第三，TPP的发展对中国国家安全构成一定的挑战。美国很多政治人物均认为，随着中国经济的快速发展和政治影响力的不断提升，美在亚太地区的“传统领导地位”受到了“严重侵蚀”，美国在亚太的传统盟友和防务伙伴对美国的离心力有所增强，美在该地区的战略能力也饱受质疑。在“重返亚太战略”的指导下，美国极力推动TPP之举，应当被视为美国在亚太地区抢占制高点，在巩固传统同盟关系同时拉拢“新型伙伴国家”，强化其亚太政治主导力的重要手段。有学者指出，TPP的目标其实就是创建一个将全球第二大经济体排除在外的“高标准”贸易协定，这是一个“禁止中国入内”的大型俱乐部。

尽管面临诸多挑战，但总的来看，美国试图利用TPP达到遏制中国发展、打击中国地区影响力的企图，依然难度不小。中国虽然没有参加TPP谈判，但中国与很多TPP成员或潜在成员（如东盟国家以及智利、新西兰、日本、韩国等）都已经达成了经济贸易合作安排，与美国也存在双边投资协定（BIT）。与此同时，亚太地区目前存在多种合作机制，如“10+1”、“10+3”、“10+6”、“中国—东盟自由贸易区”依然存在继续深化的空间，中国可以借重与TPP规则相周旋的空间依然很大。与此同时，改革开放以来，中国经济历经30余年的快速增长，现已发展成为世界第二大经济体和世界第一大货物贸易国。在此情况下，美国要制定和执行新的全球贸易规则，没有中国和其他新兴经济体国家的参与和合作绝非易事。

TPP实际上是世界经济格局的一次大洗牌。鉴于TPP对中国的可能影响，必须采取相应措施妥善应对TPP带来的挑战。一是继续积极推进中国区域经济一体化和自由贸易战略，保持自身的经济活力，搭建自己的贸易协定网络，最大限度减少TPP造成的贸易转移效应。目前，中国正与五大洲的28个国家和地区致力于建设15个自由贸易区域，分别与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加等国家和地区签署了10个自由贸易协定（FTA）。随着中国经济的进一步发展，中国应大力加强与其他经济体的自由贸易谈判，借此抗衡美国将中国排斥在地区自由贸易体之外，甚至逼迫中国接受损害国家利益的贸易条款的压力。二是加速自身经济结构转型调整，为中国参与高标准多边贸易机制的谈判创造条件。客观来看，TPP所涉及的政府采购、知识产权、环保等议题，部分体现了未来多边和地区贸易谈判的趋势，在一定程度上也与中国深化改革的战略取向相一致。即便短期内不加入TPP，中国日后在其他自由贸易谈判中肯定也无法完全回避相关议题。因此，为在区域经济一体化进程中赢得主动，获得更大的主导权和话语权，中国要尽早实现国内深化改革和进一步开放的制度性积累。三是密切跟踪TPP谈判的进程，适时加入谈判。由于TPP的严苛标准加之美国的排斥态度，中国现在参与TPP的可能性不大，但长远来看，中国应当主动接触TPP相关谈判方，特别是除美国之外的其他谈判方，随时掌握谈判的动向，加强与各谈判方在TPP问题上的沟通与对话，主动影响和引导相关贸易规则的制订。

2013年8月22日，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，目的之一就是先行试验国际经贸新规则新标准，积累新形势下参与双边、多边和区域经济合作的经验，积极适应和试验世界经济贸易规则新的发展趋势，为与美国等发达国家开展相关谈判提供参考，从而为中国参与新国际经贸规则的制订提供有力支撑。2013年12月20日，财务部副部长朱光耀表示，中国加入TPP谈判进程的节点取决于中国国家利益和中国人民意愿，中国支持开放。这些都意味着中国将以更加积极的姿态来迎接TPP带来的挑战。

（葛汉文：解放军国际关系学院国际战略教研室主任，副教授；丁艳凤：解放军国际关系学院国际战略教研室讲师）

责任编辑：黄 杰endprint