城镇化过程中农民参与乡村公共决策的代理路径分析

吴晓军， 杨延冰

(陕西广播电视大学 公共管理系，陕西 西安 710119)

在乡村治理中，治理效益的优化不仅依靠政府推动，更要依靠农民群众的自主性和创造实践，积极发挥乡村村民的创新活力。[1]但是农民参与能力的层次性和差异性决定着参与决策的实际效果。因此，在农民参与能力还不足以更好地影响乡村公共决策中管理部门行为的情况下， 寻求提高农民参与能力的途径，促进农民积极有效地参与乡村社会管理，就成为了迫切需要解决的现实问题。

一、农民参与乡村公共决策的现状分析

就目前农民参与乡村公共决策的现状而言，其参与的总体水平还有待进一步提升，其中涉及一个重要的因素就是农民参与的能力问题。

(一)农民参与乡村公共决策的意识不足

我国社会主义民主政治建设取得了较大的发展，但由于各种因素，农民对政府与公民的关系还没能做出科学合理的认识。农民参与乡村公共决策本质上体现了政府与公民之间的互动。而在乡村治理中，一方面，参与体制在涉及农民参与的时间、地点、形式等具有不明确性，使得农民对自身参与所能发挥的作用更具不确定性，这在一定程度上制约了农民参与的积极性和主动性；另一方面，在农民的观念中，认为政府的宗旨就是为人民服务，对政府依然存在着一定的依赖性。长期如此，农民会觉得参与是一种偶然，而不参与才是一种必然和具有正常性，那么农民参与公共决策的能力就缺乏有力的支撑。同时由于农民参与能力的限制，乡村治理中的农民参与在很大程度上成为了政府管理部门单一行为的参与过程和模式。

(二)农民参与乡村公共决策的制度乏力

乡村治理中，农民的参与机制还不够健全，制度安排过于宽泛而不够具体。农民参与所享有的各项权利缺乏有效落实和相关机制保障，如村民自治中的“四个民主”和“三个自我”等权利不同程度上受到干涉。同时政府管理部门政策信息公开的渠道比较单一，缺乏多样化，这样农民对参与乡村公共决策的相关政策和制度缺乏足够了解，影响农民的参与能力，制约了农民参与的效力。另外，农民参与往往作为分散的个体进行。现实中，尽管农民通过各种参与途径试图影响公共决策以维护自身合法权益，促使乡村决策的公共利益取向的最大化，但毕竟个体参与力量还是非常有限的。一方面，农民个体所拥有的资源是有限的，这就在一定程度上制约着农民参与决策过程和影响决策行为的能力；另一方面，在政府主导的参与模式中，面对具有强大资源的政府管理部门，农民自身的力量就显得弱小，更谈不上影响决策的动向。正是由于制度规范缺乏科学合理的安排，农民参与缺乏相关组织作为支撑，村民间存在着参与能力的差异以及由此产生的政治影响力的不平等性，限制了农民参与乡村决策的能力，甚至阻碍着村民自治和乡村治理的发展进程。[2]

(三)农民参与乡村公共决策的素质薄弱

公民科学文化素质包括公民受教育程度和公民科学素质。农民的科学文化素质是影响其参与乡村公共决策的内在因素，是农民进行利益表达，切实维护和履行自身权利义务的前提和条件。在乡村治理过程中，薄弱的科学文化素质导致农民对参与公共决策的认识不足。一方面，因受教育程度的限制，农民缺乏参与决策的相关专业知识，使其在参与过程中出现盲目和被动的局面，进而无法以理性的思维和态度决定自身参与的途径和方式，从而影响了参与能力的发挥；另一方面，由于农民薄弱的科学素质的制约，参与乡村决策所采用的手段和方法单一，同时也缺乏科学、技术支撑。这在某种程度上影响了农民作为参与主体能力和作用的发挥，限制了其参与乡村治理的广度和深度。

二、农民参与乡村公共决策的代理路径分析

农民参与乡村公共决策的代理模式是建立在农民与乡村政府管理部门关系的基础之上，从农民角度出发并结合农民参与能力，运用几何分析的方法，分析农民参与能力的变动对自身参与程度和借助代理程度的影响，进而在农民、乡村管理者、代理方构成的三角关系中，探讨公众对代理的需求关系。

图1 农民参与乡村公共决策的代理路径示意图

如图1所示，A表示乡村管理者，B表示农民，C表示代理方；以B为原点，以BC为横轴表示借助代理的程度，以BA为纵轴表示农民自身参与的程度，θ表示农民参与乡村公共决策的能力。在图1中，随着农民参与能力的提升，分别出现C1、C2、C3等三种不同的代理参与状态，这也构成了农民参与乡村公共决策的三种主要的代理路径。具体分析如下：

(一)代理导向型的参与路径

若θ在(0，45°)区间运行，则|x1|>|y1|，出现C1。即当农民参与的能力属于该区间范围内时，农民自身参与的程度弱于代理程度。在这种模式下，由于农民参与能力的限制，为了保障农民利益诉求的表达和参与的有效性，农民参与乡村公共决策应该借助代理方，通过委托—代理的方式将自身的利益诉求转换到代理方，这将产生两种方式：一是直接由代理方代表自己进行参与活动；二是农民通过借助代理的优势来提升自身参与的层次，代理只是作为参谋，但是即使这样，由于农民参与的能力不足，对参与决策所涉及的相关知识缺乏较深的了解和掌握，代理方的意见和建议会在双方的合作中占据主导地位。因此，论选取哪种途径和方式，代理方在双方关系中都占据主导地位。因此，称此参与状态为代理导向型参与路径。

(二)共同协作型的参与路径

若θ=45°，则|x2|=|y2|，即出现C2。这意味着当农民参与的能力在45°状态下运行时，农民自身参与的程度与代理程度相当。在这种情况下，由于农民在参与乡村公共决策中积累了一些参与的经验，对乡村公共决策的相关知识和参与程序的认识得到提高，参与能力得到相应提升。此时农民参与能力使其可以获得和代理方同等的层次和资源，但是该状态下，农民仍然需要借助代理方，不过此时的参与形式不是之前的代理导向型参与方式，而是与代理方一道就乡村公共决策中的问题交换资源，共同协作，进而再次提升农民参与的层次和能力，扩大乡村公共决策的影响力。因此，把这种参与状态称为共同协作参与路径。

(三)农民导向型的参与路径

若θ在(45°，90°)区间运行，则|x3|<|y3|，出现C3。即当农民参与的能力在此区间范围内运行时，农民自身参与的程度强于代理程度。该参与状态下，无论是从广度还是深度上，农民对涉及乡村公共决策的基础知识与专业知识等都有了很深的了解和掌握，并且能够以较为理性的思维选择参与的形式和途径，农民参与的层次和能力得到了很大的提升。此时，农民参与的代理方式转化为以农民为主导的参与模式，农民可以运用自身已经具备的资源进行有效参与，不过在某些方面还需要向代理方咨询，当然，咨询的范围较前两种模式会缩小，代理方在这个过程中扮演着辅助者的角色。这种状态下，农民作为参与主体才意味着真正有效参与乡村公共决策。因此，这种参与状态被称为农民导向型参与路径。

(四)特殊型的参与路径

若θ=0，则移动到C。该状态下，农民没有参与乡村公共决策的能力，这种情况在现实中极少，甚至没有。此时参与状态中就会出现两种方式：一是农民不参与或退出参与；二是代理方完全代理。若θ=90°，则移动到A。这种参与状态意味着农民无须任何代理，凭借自身雄厚的资源和强大的参与能力，直接参与乡村公共决策。但是在社会中，由于政府管理部门拥有着比农民更多的社会资源以及强大的社会控制和影响力，乡村公共决策的最终决定权仍为政府管理部门拥有。因此，某种程度上来讲，这种参与状态在现实中是不存在的。

三、农民参与乡村公共决策的发展和完善

通过对农民参与能力和代理模式的分析可以看出，随着农民参与能力的提高，每一层次的代理参与模式的形成都为向更高层次的参与模式提供了条件，农民参与能力和代理参与模式之间呈现出螺旋上升、相辅相成的关系。因此，要引导农民以积极的心态、科学合理的方式参与乡村公共决策，必须从提升农民参与能力、完善政府决策过程以及建立良好的乡村治理环境的角度出发，为以“乡镇导向、村组负责、农民参与”的乡村治理格局奠定基础。

(一)提升农民的参与能力

1.培养农民的参与意识和责任意识

村庄公共事务是乡镇政府社会管理的重点领域，乡域基层社会治理一定要将“参与”作为提升社会管理的重要手段。[3]在乡村公共决策过程中，农民的参与意识和责任意识影响着其参与乡村公共决策的层次和幅度，并且受到自身参与能力的制约。从参与意识的角度来讲，如果农民本身就缺乏参与意识，那么任何有效的制度安排或者组织依托都无法保障农民自身的权益。同时，在参与的过程中，责任意识也是农民所应具备的。农民参与乡村公共决策不仅要求乡镇政府、村管理部门等对农民和社会公共利益要有责任感，也要求农民以公共利益为价值取向，对参与的决策制定负有自身本应承担的责任和义务。因此，一方面作为乡村管理部门须通过开展政策宣传业务培训的方式，要加强农民参与意识和责任意识；另一方面从农民自身的角度来讲，乡村公共决策主体的互动过程除了依靠管理者之外，更多需要农民自身进行自我培养和教育，从而提升农民参与的能力和层次。

2.提高农民参与的科学文化素质

农民参与乡村公共决策的效果受到农民参与能力的影响和制约，而农民的科学文化素质是提升农民参与能力的有效手段。公民科学素质是公民参与公共决策的前提和基础。乡村治理中，农民参与受到自身素质包括文化素质、个人精力和政治素质的影响和制约，对参与乡村公共决策的治理绩效缺乏科学的理解和认识，进而影响了其参与决策的广度和深度。[4]因此，要加强农民科学素质的建设，通过利用远程教育等现代信息化手段，使农民能够将自身参与实践与理论学习相结合，总结参与过程中的经验和教训，提升农民参与的理论水平和专业技能。同时，只有让农民了解参与乡村决策的相关基础知识，掌握参与的专业技能，才能增强农民参与的社会资本，进而采取科学合理的方式和途径参与村务管理，优化乡村公共决策模式。

(二)完善政府管理的决策过程

1.建立和完善农民参与的平台与机制

由于农民自身参与的局限性，各级政府及乡村管理部门要以积极的心态和服务意识为农民参与乡村公共决策提供相应的制度安排。首先，提供多样化的参与渠道和方式，完善农民参与的平台建设，为农民参与乡村公共决策提供支撑。其次，加强参与制度建设，进一步规范乡镇、村组干部的行为，使村民自治在一定制度框架内运行，进而保障了农民的相关权益，为乡村治理的有效衔接和良性互动提供制度保证。最后，健全和完善法律保障。在农民参与乡村公共决策的过程中，不断完善相关的实体法律和程序法律制度，保障农民参与的权益，如知情权、救济权、参与权等，形成一个完善的村民自治规范体系，使农民参与乡村公共决策科学、规范和有效地进行。[5]

2.加强管理者自身能力建设

在实际的乡村公共决策过程中，政府管理者居于主导地位，控制着村务决策的进度和安排，其自身能力状况也影响着决策的科学性与合理性，影响着农民参与乡村公共决策的角色、方式以及参与的层次。因此，为了提升农民参与能力和保证决策科学合理，加强管理人员的自身的能力建设，强化乡镇政府对乡村公共决策的导向作用，则显得更为重要。一方面政府管理人员要树立新型行政理念，科学定位自身角色，提升自身能力建设；另一方面，政府需要在新型理念的指导下，不断完善组织机构设置，以创新管理的方法提升管理能力、岗位能力和服务能力。只有公务人员具备相应的能力，才能在乡村公共决策中，扮演好自身角色，这样既可以保证政策的质量，实现政策的目标；同时又能保证农民对政策方案的可接受程度，体现和维护公共利益。

(三) 建立良性的乡村治理环境

1.促进参与式组织文化的建设

参与式组织文化是以治理理论为主体方向，在农民参与乡村公共决策的实践过程中逐步呈现出来的文化理念和形态。它产生于农民参与的互动过程中，又通过提升农民参与能力、改善决策的互动过程等内化方式服务于农民参与的实践。因此，建设参与式组织文化成为农村社会管理的一个必不可少的内容。在乡村公共决策中，以参与式文化强化组织成员的向心力与凝聚力，使农民、乡村管理者树立新型的参与理念，进而为实现组织目标奠定思想和文化基础，主要表现在两个方面：一是强化农民参与意识和责任意识，为农民参与提供了文化环境的保障；二是转变政府管理部门的决策理念和方式，为构建参与式的决策体制和环境提供制度文化的保证。

2.推动公民社会的健全和发展

为了使农民能够以更为科学、理性的态度和方式参与乡村公共决策，保证决策方案的正当性与合法性，必须培育和健全社会组织，加强和促进社会管理，进一步推动公民社会的发展与完善。农村社区社会组织作为政府行动的有效支撑，是党在农村的执政基础，是社会建设与社会管理的宝贵资源。[6]因此，在农民参与能力不足的情况下，加强和推动公民社会的发展，使农民参与有组织依托，进而借助相关的社会组织进行乡村决策的参与，达到参与的效果，主要表现在：一是通过委托代理参与决策，加强农民参与乡村公共决策的社会资本，使农民自身的利益诉求在决策方案中得到体现；二是通过与相关代理方的沟通、合作，增强农民参与决策和相关议题的基础知识和专业技能，提升农民参与的能力。

乡村公共决策中的农民参与是推动村民自治和乡村治理的一个重要过程，农民是否能积极参与以及在多大程度上参与乡村公共决策，取决于农民的政治效能。[7]乡村治理追求的是乡村社会内各个利益主体之间的相互协作、相会信任，为乡村社会发展奠定基础。在乡村治理中，农民参与能力的强弱决定着参与决策的实际效果，通过对农民参与能力的分析，以农民参与能力为中心，结合有效的制度供给和体制设计，构建农民参与乡村公共决策的互动模式的路径和方式，引导农民理性有序参与乡村公共决策，促进乡村治理的良性发展。

参考文献：

[1]汪 荣．我国乡村治理模式的历史演进及其发展路径浅探[J]．理论月刊，2013，(7)：174.

[2]罗 维，孙 翠．乡村治理中的协商民主：发展瓶颈及深化分析[J]．农村经济，2013，(8)：11.

[3]柳建闽，汤凌燕．“委托—代理”理论视角下的村民自治权力关系[J]．福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2010，(5)：30.

[4]陈晓莉．新时期乡村治理主体及其行为关系研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2012.210.

[5]董 红．当代中国村民自治问题研究[M]．北京：中国农业出版社，2014.212.

[6]贾义保．和谐社区建设视阈中的农村社会组织发展路径[J]．探索，2013，(3)：148.

[7]董江爱．中国农村基层民主与治理研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2012.316.