广州市某区学校卫生监督现状及存在的问题

陈继芳 白丽萍 冯珊珊 梁萍萍 黄海荣

广州医科大学卫生管理学院，广州，510182

食品卫生监督是指卫生监督主体在管辖范围内依法对食品生产、储存、运输和销售等过程实施强制性卫生行政管理，监督食品生产经营者执行食品卫生法律法规的情况，并对违法行为追究法律责任的行政执法行为[1]。学校作为重要的公共场所，是食品卫生监督的重要对象，食品卫生监督是学校卫生监督的一项重要任务。学校卫生监督是指卫生行政部门依据《学校卫生工作条例》和学校卫生相关法律法规和卫生标准，对学校建筑、设备和学校卫生工作进行监察督导的一系列卫生执法活动[2]。学校卫生监督的目的是促使学校依法履行职责，改善教学卫生条件及设施设备，规范各项卫生管理行为，提高学校卫生工作水平，保障学生身心健康[3]。本文在调研广州市某区学校卫生监督现状的基础上，分析其存在问题并提出解决问题的建议，为学校卫生监督部门的监督管理和制定决策提供科学依据。

1 资料来源与方法

2013年1-6月采取分层整群抽样的方法对该区卫生监督所的工作人员10人和学校的卫生工作人员10人，共计20人进行调查；对其中的卫生监督所的工作人员，包括1名副所长、3名科长、4名学校卫生监督员、2名协管员进行访谈。

采用文献分析的方法，对学校卫生监督相关的政策文件和文献进行分析。采用资料收集法，获得该区卫生监督所的工作总结、计划、报表和检查方案等资料，在资料分析的基础上确定调查对象和设计访谈提纲，重点对学校职业卫生监督科室实施结构式访谈。

学校卫生监督员的访谈内容包括该区学校卫生监督的职责、工作重点、执法依据、法律宣传工作和各项经费投入情况；卫生监督所与学校的协调情况；学校卫生监督存在的问题、学校卫生监督成效的影响因素及提高卫生监督效率与质量的建议等。

学校卫生工作人员的访问内容包括学校卫生人员的素质技能、卫生知识培训、学校卫生宣传工作和与卫生监督所的配合情况，学校卫生工作遇到的问题和促进卫生工作开展的建议等。还采用现场观察法，在进行调研的6个月亲自跟随学校卫生监督员到学校进行现场观察和深入访谈，并做好笔录。

对于结构式访谈、该区卫生监督所的部门资料和现场观察的笔录等定性资料进行分析和归纳，进行描述性分析和解释性分析。

2 结果与分析

2.1 学校食品监督工作有待加强

该区卫生监督所在2013年进行了2个多月专题调研，对区内随机抽查的72所各级学校和幼儿园的卫生现状进行监督执法。监督结果显示该区部分学校负责人，特别是校长严重缺乏卫生知识和学校卫生法律法规意识。由于学校食堂采用承包责任制度，由承包公司或承包人全权负责，导致卫生管理制度不健全不落实，学校不想管、不投入，食堂普遍存在硬件设施陈旧、加工场所面积狭小、流程布局不符合卫生要求、洗消间和消毒设施缺乏等问题。

截至2013年6月，该区276所学校食堂食品卫生量化分级评级A级只有16所，B级只有75所，离广州市穗府办〔2007〕66号文件“学校食堂都必须达到B级以上”的要求还有较大差距。

2.2 《学校卫生工作条例》滞后且不完善

《学校卫生工作条例》(以下简称《条例》)是学校卫生监督的主要法律依据，《条例》是我国第一部关于学校卫生工作的法规性文件，它开创了学校卫生工作有法可依的局面，促使其走上监督的标准化和执法的程序化的管理轨道[3]。

由于《条例》是国务院1990年批准，国家教委和卫生部联合发布的，距离现在已经有23年时间，明显存在局限性。①实施细则缺乏详细规定，部门间工作不明确。《条例》从颁布以来，一直没有出台具体实施办法和细则，造成了与《条例》有关的职能部门权责不清楚，工作连动性差，使《条例》实施不力。如关于定期对学生进行体检的问题，《条例》第十一条规定了体检这一责任由学校承担；第十四条规定学校可以根据条件履行体检的义务；而第二十五条规定各级卫生行政部门应当做好该工作。这些规定，使教育部门和卫生行政部门责任不明确，阻碍顺利开展学校卫生工作[4]。②义务与法律责任不明确。《条例》没有详细说明不履行相应义务的法律责任。如《条例》第五章“奖励与处罚”中没有明确当学校违反《条例》的规定时会受到处罚。由于法律责任不明确，《条例》的执行遇到障碍，对违反《条例》的行为没有限制力[5]。另外，《条例》在立法目的、监督对象、内容和处罚力度上也明显不能满足目前学校卫生工作的需要。

2.3 投入不足，经费保障未落实

政府每年投入每一个区的卫生监督资金是有限的，没有落实经费保障，对卫生监督工作带来极大的困难。①在卫生知识培训方面，面临培训经费不足，区卫生局领导和卫生监督所领导要亲自到市里有关部门争取培训经费，只举办了两期学校和托幼园所负责人卫生知识培训班。②在执法装备方面，2012年增加了车辆编制及经费，购置了3辆卫生监督车，现有监督用车7辆(其中2辆车已到报废年限)，暂时缓解了卫生监督用车不足的局面。但由于监督工作繁重，监督用车不足的问题仍然突出，还没有达到编制15辆的《卫生监督机构建设指导意见》标准，而用于学校卫生监督的车辆仅1辆，每次监督用车需东西两片驾驶，监督效率较低。目前还没有现场快速检测车装备，其他现场取证的工具也非常欠缺，如照相机、摄相机等这些执法装备远远未能满足监督工作的需要。③在卫生监督信息化建设方面，由于经费不足，卫生监督信息化建设的三大系统中的卫生监督系统、行政处罚系统，以及与之相配备的现场办公信息化装备均未安装，大大影响了卫生监督的力度，影响了卫生监督的发展。

2.4 监督任务繁重，稽查缺位

卫生监督的工作任务艰巨和繁琐，卫生监督的工作人员数量不能满足工作的需要，造成了卫生监督员的工作负荷过大。①该区卫生监督所由于受编制限制，学校卫生监督科只有4名监督员和2名协管员，同时他们还兼顾职业卫生监督的工作。除了日常卫生监督工作之外，还要承担政府临时布置的重大节日和专项检查的任务，如“元旦、春节期间学校卫生监督专项检查”工作、高考中考考点学校卫生专项检查、SARS及人禽流感等传染病的防控等专项检查等任务。②该区管辖的学校数量众多，其中幼儿园125所、小学91所、初中38所、大中专院校17所、大学5所，共计集体食堂276所。按照学校集体食堂的食品卫生量化分级管理制度(表1)，学校卫生监督员分别要对16所A级食堂每年进行2次监督、75所B级食堂每年进行3次监督、185所C级食堂每年进行5次监督，全年监督共1182频次，每次监督必须有两名监督员，则每名监督员每天监督2．46频次，监督人员缺乏，工作任务繁重，学校监督员难以兼顾职业卫生的监督工作。③对学校卫生监督员稽查不够。学校卫生监督稽查工作是为了预防和纠正卫生监督员的执法过错，保证公正地进行学校卫生监督工作。该区卫生监督所现设置有6个业务科室(公共卫生监督科一科、公共卫生监督科二科、学校职业卫生监督科、医疗卫生监督科、综合科、办证科)和1个行政后勤科室(所办公室)。每一名学校卫生监督员负责几条街道的学校卫生监督工作，学校卫生监督员的行为是否合法和廉洁，缺乏专门的稽查小组对其进行监督。

表1 食品卫生监督量化分级表

2.5 学校卫生工作发展不平衡

由于《条例》存在缺乏配套的实施细则、义务与法律责任不明确等问题，导致了学校卫生工作发展不平衡。①监督部门的执法重点在处罚，忽视了教育和宣传。2012年对日常监督中发现违反《食品卫生法》的学校、幼儿园饭堂依法进行警告和罚款等处罚，总共处罚72个学校食堂，共处以罚款39500元，依法取缔1个幼儿园食堂。由于学校卫生监督的手段主要是处罚，教育和宣传的手段未能发挥作用，对学校卫生工作缺乏适当的引导。加之学校卫生工作人员卫生知识和法律意识相对缺乏，对违法违规的行为也不清楚。在随访2013年3月专项整治工作时发现被处罚的食堂仍然存在相同的问题。②学校“重教学，轻卫生”的现象比较严重。学校领导把大量经费投入到教学中，而投放于学校卫生的资金远远不足，导致学校卫生的软件和硬件设施落后，在人员和经费上也得不到保障。③卫生监督部门与教育部门连动性差，未能最大地发挥协调和配合的作用，造成《条例》实施不力的结果。所以，学校卫生工作发展不平衡不但成为学校卫生工作顺利开展的阻碍因素，而且也是学校卫生监督工作的薄弱环节。

3 讨论与建议

3.1 改革学校卫生监督管理体制，强化政府职能

2000年，卫生部印发《关于卫生监督体制改革的意见》，明确指出按照政事分开和精简、效能、统一的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的卫生监督体制，真正开启了以执法为核心的卫生监督体制改革序幕[6]。2000年1月，全国卫生监督体制改革，广东省各级卫生监督机构调整了组织建设、工作运转及人员、经费、设备和办公用房等相应卫生资源的配置情况。一方面，改革学校卫生监督管理体制，卫生监督部门和教育部门应增强卫生健康意识，科学地做好学校卫生工作，将食品卫生、环境卫生和健康教育统一于学校卫生的监督和管理工作中，确保学生安全。同时，强化政府职能，清楚明确各职能部门的权责，各部门间密切合作，以利于顺利开展学校卫生工作。另一方面，《条例》颁布以来，学校卫生工作得到很大发展，同时，《条例》颁布已久，明显滞后，未能满足迅速发展的学校卫生工作的需要。因此，急需修改和完善《条例》的工作目的、监督对象、检查内容、执法主体和处罚力度等实施细则。随着2009年6月1日《食品安全法》的颁布和《食品卫生法》的废止，学校卫生监督的一系列法律法规也应加强和完善，以达到学校卫生监督工作有法可依的目的[7]。

3.2 加大资金投入，保障机构运转

卫生监督所为卫生行政部门执行卫生监督执法机构，除了财政拨款外，没有其他经费来源。财政部、国家计委和卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》明确要求，各级卫生监督机构履行卫生管理和监督职责，所需经费由同级财政预算支出，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出。因此，政府需要完善卫生监督财政保障机制。政府支持卫生监督机构加强基本建设，充分保证卫生监督所开展各项业务和发展所需的经费，尤其应在开展卫生知识培训、执法装备和卫生监督信息化建设3方面加大投入。只有按照统筹规划、突出重点、分步实施的原则加强卫生监督执法机构基础设施建设，改善业务用房、通讯工具、车辆、取证器材和监测设备等装备条件，才能提高学校卫生监督检验水平。

3.3 加强学校食品卫生监督工作

学校食品卫生监督是学校卫生监督的重要内容，因此，应依法加强食品工作，强化卫生监督尤为重要。调查过程中，该区学卫监督科副主任再次强调学校食品卫生监督工作的紧迫性和重要性。针对校长学校卫生相关法律法规和卫生知识严重缺乏这一现象，卫生监督部门应主动协同教育部门开展学校领导、学校卫生管理人员、食品从业人员的食品卫生知识及法律法规的培训，增强学校的法律意识和食品卫生意识。同时，协助学校成立卫生管理组织机构和健全各项卫生管理制度，加大监督力度，督促各项制度及法律法规的贯彻落实，例如，推广食品采购台账制度，把好食品原料进入关。在日常监督中，还应不定期开展专项整治，消除学校食品卫生安全隐患，积极推行食品卫生量化分级管理，促进学校食堂硬件设施的升级改造。由于学校卫生工作缺乏连动性，监督部门在发现食品卫生隐患时，不但应及时向教育行政部门通报，还应主动联合相关部门进行学校食品卫生检查。

3.4 加强队伍建设，提高人员素质和监督效率

卫生人力资源是卫生监督部门的核心资源，人力资源的数量和质量决定了卫生监督工作的效率和效果。必须加强卫生监督队伍建设，提高人员素质和监督效率。①增加学校卫生监督员的数量。卫生部颁布的《中国2000年预防保健战略目标制定》对卫生监督队伍有明确的要求，规定每万人口配备1.5名卫生监督员，可以根据实际需要，适当增加卫生监督人员。同时，根据客观情况，完善卫生监督体系的人员编制制度，调整卫生监督所的人员编制，尝试把协管员纳入到事业编制内。为适应卫生监督工作的快速发展变化，国家应尽早出台卫生监督机构定编方案，优化配置各地卫生监督的人力资源。②提高学校卫生监督员素质。学校卫生监督是一项技术性和法律规范性很强的工作，随着预防性卫生监督的增强以及社会法制化发展的要求，学校卫生监督员理应具备扎实的医学卫生知识、一定的理工和法学基础知识。学卫监督科的4名监督员和2名协管员反应，他们的理工学科和法学知识不能满足现在工作的要求。因此，为了提高卫生监督的效率和效果，提高卫生监督员素质非常必要。

3.5 加强卫生监督稽查，完善执法责任制度

为了监察和制止卫生监督员的执法过错行为，保证学校卫生监督工作科学和合法地进行，应该建立卫生监督稽查制度，对学校卫生监督员行为的合法性和廉洁性进行监察和复查。一方面，可以在该区卫生监督所设置行政监察科室，按一定比例配备稽查人员[8]。设置行政监察科室的目的是预防滥用职权和行政不作为等违法违规现象，为卫生监督部门树立有法可依、执法必严和违法必究的良好形象。2012年9月28日颁布的《学校卫生监督工作规范》对学校卫生监督员的工作做出明确的规定，稽查人员应该根据该规范，对卫生监督人员行为的合法和合理性进行科学的界定。另一方面，建立对卫生监督员的举报机制。通过向社会招募社会监督员，让其参与到学校卫生监督的工作中，对学校卫生监督工作的不完善之处提出改善意见。在日常工作中，行政稽查科室应该积极接受群众的举报，迅速开展调查，并向社会公布调查结果。同时，还可以聘请其他卫生部门领导为学校卫生社会监督员，分别对学校卫生监督员和学校卫生工作人员进行监察，促使卫生监督部门和教育部门更好地完善学校卫生工作的监督和管理。

[1]樊立华，王瑾.卫生监督学[M].北京:人民卫生出版社，2005.

[2]徐天强.卫生监督工作指南[M].上海:上海科学技术出版社，2012.

[3]姜伟林，杨瑞婷，陈迎春.我国农村卫生监督体系存在的问题及对策[J].医学与社会，2010，23(11):59-61.

[4]李恒，任元鹏，高蕾.卫生行政诉讼案例分析及卫生监督执法探讨[J].医学与社会，2012，25(12):62-64.

[5]陶芳标.学校卫生工作法律效力渊源及其支持性政策[J].中国学校卫生，2013，34(1):1-4.

[6]广东省卫生监督体制改革研究课题组.广东省卫生监督体制改革研究报告[M].广州:中山大学出版社，2010.

[7]孙莉.关于学校卫生监督的问题与对策探讨[J].中国卫生产业，2012，9(6):86.

[8]程才.华东地区主要城市卫生监督机构下设机构规范化分析[J].医学与社会，2013，26(8):33-38.