我国统筹城乡发展的财税政策研究

孙正林+贾琳

摘 要：随着改革的进一步深化，我国城乡二元经济结构问题更加凸显，已然成为新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾。近年来，国家高度重视统筹城乡发展，将“缩小城乡差距，促进城乡一体化建设”作为“十二五”期间重要工作内容。通过对我国统筹城乡发展现状进行分析，结合财税政策在此发展过程中所发挥的作用，以宏观视角来探析城乡二元经济结构中存在的财税政策问题，并提出相应的对策及合理化建议。

关键词：城乡统筹；财税政策；二元经济结构

作者简介：孙正林，男，东北林业大学经济管理学院教授、博士生导师，从事农业经济管理研究；贾琳，女，东北林业大学经济管理学院博士研究生，从事农业经济管理研究。

基金项目：高等学校博士学科点专项科研基金“我国城镇化与新农村建设统筹发展问题研究”，项目编号：20110062110011

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2014）04-0046-06

自“十六大”首次提出统筹城乡发展的战略思想以来，统筹城乡发展便成为全党工作的重中之重。“十八大”报告中又将城乡发展一体化，确认为解决“三农”问题的根本途径，促进城乡共同繁荣。本文认为，推进城乡统筹发展首先要解决好城镇基础设施建设以及基本公共事业服务的资金需求问题。政府作为推进城乡统筹发展的责任主体要充分发挥财税政策的宏观调控功能，进一步深化财税体制改革，努力构建有利于推进我国统筹城乡发展的财税政策体系。

一、我国统筹城乡发展的现状

城乡二元经济结构是我国长期存在的一种经济模式。改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，政府逐步意识到积极探索实践农业产业化、新型工业化、新型城镇化和服务业现代化“四化”联动的城乡全面发展道路是破除城乡二元结构让广大农民共同分享改革红利的路径选择。近年来，在党和国家高度重视下，相关部门多次出台促进城乡统筹发展的重要文件和相关扶持政策，建立健全城乡统筹发展体制机制，初步形成了城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补的城乡经济社会一体化发展的新格局。

统筹城乡发展，就是要以建立城乡平等的要素交换关系为前提，以缩小城乡居民收入差距为目标，以逐步实现城乡基本公共服务均等化为方向，以发展现代农业、建设社会主义新农村为主要任务，最终实现城乡经济社会的一体化发展。我国统筹城乡综合配套改革不断深化，取得实质性、突破性成就，具体表现为：城乡整体规划由过去“城乡空间、产业分割”布局向“城乡一体、产业融合”转变；城乡经济发展基础更加巩固，农业产业结构趋于合理化，种植业比重下降，畜牧业比重提高，农村工业发展出现集群化，以工补农、工农互助的工农均衡发展机制逐步显现；全国城乡交通网络、电力及农田水利设施和通信设备建设都明显加速发展，重点实施了贫困县出口路、通县油路、县际和农村公路改造工程、通达工程，农田有效灌溉面积已从1949年的2.4亿亩增加到2012年的9.05亿亩，农村电网覆盖率已超过了95%，基本实现了城乡居民生活用电同网同价，全面实现“村村通电话，乡乡通宽带”，农村信息化建设政策环境不断改善；坚持教育资源向农村倾斜，采取特殊的政策措施切实缩小校际差距，已初步建立从学前教育到研究生教育完整的家庭经济困难学生资助政策体系，关注留守儿童的教育问题，实施了农村义务教育学生营养改善计划，推进城乡教育均衡发展；建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，使全体人民公平地享有基本养老保障；全国已有6个省级地区、30多个地市和150多个县实行了城乡居民基本医疗保险的一体化，为进一步加大推进城乡医疗保险整合积累了有益的经验；利用技术创新改善农村环境，重视农村饮用水源地保护、生活污水和生活垃圾治理，农村工业污染，土壤污染和畜禽养殖污染治理以及农村环境的监测和监管等各个方面。

同时我们也要看到，城乡收入的差距还很明显，两者的收入水平仍保持3倍以上的差距。这也充分说明，体制机制中还存在诸多问题阻碍我国城乡统筹发展的进程，如城乡规划体系建设水平低、城乡产业互动发展机制落后、城镇基本公共服务的均衡供给不足，农村环境污染治理能力弱等。这些问题存在的原因是多方面的，主要包括统筹城乡发展主要依靠政府政策主导，市场机制没有得到充分发挥；城乡互动作用未受到足够重视，城市与乡村之间互动性、联动性不足；政策措施不完善，制约发展的体制机制仍然存在；等。从财税政策与城乡发展的关系考虑，作为政府发挥作用的重要方式和手段，财税政策的调节、引导力度发挥不足是阻碍城乡统筹发展的一个重要因素。[1]

二、我国统筹城乡发展中财税政策的宏观作用及成效

财政的收支作为政府履行职能的重要工具和资源配置的重要手段，在统筹城乡科学发展中承担着“指挥棒”的重要职责。近几年，在“三农”的投资力度上不断加大，完善和强化涉农补贴政策，努力促进农民增收致富，助推城乡协调发展。

（一）财税政策的调节功能

市场机制和国家机制在资源配置方面互为补充，通常在市场失灵的条件下，政府需要运用经济手段调节市场机制，最终使资源配置达到帕累托最优。例如公共服务，由于具有非竞争性和非排他性，在进行资源配置的时候主要依靠国家机制。我国长期处于二元经济结构状态，重要原因是政府基本公共服务的供给机制存在缺陷。因此，要发挥政府调节资源配置的作用，在市场配置资源失灵或配置效率低的领域，有效地、均衡地提供基本公共服务。从财税角度看，政府职能被界定为制定财政政策和税收政策，在统筹城乡发展的过程中，利用均衡性转移支付等财税手段，在不同人群和地域之间提供基本公共服务，破除二元经济结构，实现城乡一体化。

（二）财税政策的实施成效

近五年，各级财政部门切实加大强农惠农富农财税政策力度，财政支出的重点开始由注重城市发展向注重农村发展转移。

财政政策方面，中央财政用于“三农”支出5年累计4.47万亿元，年均增长23.5%，比前5年增加2.92万亿元。2012年，中央财政用于“三农”的支出合计达到12 387.64亿元，增长18%，对农民增加各项补贴，支出合计达到1225.9亿元[2]；2013年，中央财政用于“三农”支出预计安排13 799亿元，增长11.4%。现行的促进统筹城乡发展的财政政策主要包含支持农业生产、对农民的种粮直补、农资综合补贴，良种补贴、农机购置补贴，促进农村教育卫生等社会事业发展等几个方面，其中，农业生产支出4785.05亿元，支持粮食生产的中央财政支出1643亿元，农产品储备费用和利息等支出620.5亿元。同时，国家还加大对农村社会事业的财政投入，2012年，为促进农村教育、卫生等社会事业，发展中央财政支出5339.09亿元。在促进义务教育发展方面，安排865.4亿元农村义务教育保障资金用于农村义务教育学校改造，安排1057.54亿元用于困难地区实施农村义务教育学生营养改善计划；在完善基本医疗保障制度方面，安排医疗卫生支出2048.2亿元，下拨新型农村合作医疗补助资金992亿元，补助标准由每人每年200元提高到240元，另外，为支持各地做好城乡医疗救助工作，中央财政下拨城乡医疗救助补助资金130.8亿元；在完善养老保障制度体系方面，下拨新型农村和城镇居民社会养老保险补助资金654亿元，新型农村社会养老保险覆盖范围基本实现全覆盖；在保障低收入群体的基本生活方面，增加对城乡低保对象的补助，下拨城乡低保补助资金875亿元；在改善农村生态环境方面，中央财政直投农村环保专项资金55亿元，重点解决影响农民健康的“问题村”，重点流域水污染严重村的生态环境问题；中央对地方税收返还和一般性转移支付大部分也用于保障改善民生和“三农”方面。这些措施加快了农村城镇化建设的速度，使得城乡差距进一步缩小。

税收政策方面，我国对农业农村一直实行轻税和税收优惠政策。2004年，中央取消了农业特产税和农业税；2006年，废止了《中华人民共和国农业税条例》，标志着中国农业发展与世界惯例接轨。近五年，国家也相继出台了营业税、个人所得税、企业所得税以及地方税等方面的支持统筹城乡发展的税收优惠政策。

总而言之，我国推进城乡统筹发展的财税政策实现了战略性转变。财政资金的支出结构、支出方式、支持范围均体现出“五个统筹”的发展要求，由过去注重发展农业生产转向现在注重农业生产、农村社会事业并重发展。公共财政覆盖范围不断扩大，促进了农民增收致富，初步建立了“以工补农、以城带乡”的反哺农业的投入机制，逐渐缩小城乡二元差距，实现城乡统筹发展。

三、我国统筹城乡发展中财税政策既存问题分析

我国财政资金的投入重点逐步向农业、农村和农民倾斜，但在推进统筹城乡发展的过程中，财税政策还存在着诸多体制性、机制性障碍。

（一）“事权向下转移，财力向上集中”统筹城乡发展的政府事权与财力相互不匹配

统筹城乡发展推进过程中，省以下各级政府间事权、职责的事实扩大与其财权、财力有限性之间的矛盾越发突出。一是政府事权隐性下移。隐性下移的政府间事权关系，造成省以下各级政府财权和财力超出了所能支撑的事权范围。目前，小城镇以及农村地区的基础教育、医疗卫生和社会保障等具有较强外溢性的公共服务大多由省以下各级政府承担，中央、省对市、县（区）以下政府财权和财力匹配有限，使得公共事务管理压力越来越大。二是政府财权、财力不断集中上移。分税制改革后，收入规模大、相对稳定的主体税种被划定为中央税和共享税，地方税种大都税源规模小、较分散，导致中央本级收入占全国财政收入比重大幅上升，地方政府收入有所减少。多数省以下各级政府用45%的预算财力承担75%的事务，财力事权相互不匹配，导致统筹城乡发展建设“缺钱少粮”。

由此可见，在财权和财力上移而事权下移的双向压力下，我国县、乡财政资金短缺阻碍了均等化的公共服务向农村延伸，抑制了省以下各级政府提供公共产品和服务的自主性。地方政府财权与事权不匹配，财政重心上移，事权重心下移，造成基层财政支出更多地依靠中央的转移支付，使得迅速膨胀的地方政府债务风险不断涌现，也暴露出统筹城乡发展中所需巨大建设资金与地方财政的“捉襟见肘”的尴尬处境。

（二）统筹城乡发展建设的财政资金使用效益有待提高

当前，我国统筹城乡发展建设需要大量的财政资金支持，但是实际情况是受到国家行政管理体制的制约影响，统筹城乡发展建设的财源单一，财政资金使用效益低下的问题普遍存在。一是财政支农资金总量不断增加，但支出结构不尽合理。支持小城镇建设及农村发展的财政资金用于非生产性领域高于生产性领域，行政性资金支出比重偏高。二是财政支农资金使用分散且重复交叉。例如，发改委、财政、环保、水利和农委各部门都有专项资金支持农村生态环境保护且对资金使用要求各不相同，财政支农资金的使用效能不能充分发挥，不能形成有效的协调机制。[3]三是财政支农资金使用绩效评价机制尚需完善。挤占、截留转移支付资金，移作他用的现象时有发生；监督考评体系还不健全，不利于对财政支农资金进行绩效评价，影响了财政支农资金的整体使用效益的提高。

（三）均等化的财政转移支付制度建设滞后阻碍了统筹城乡发展进程

作为分税制改革的配套措施，我国现行的转移支付制度包括均衡性转移支付和专项转移支付，前者旨在均衡地区间财力差距，推动地区间基本公共服务均等化；后者侧重解决外部性问题，实施中央特定政策目标。我国转移支付制度的设立与政府间事权划分相关性较弱，均衡性转移支付专项化、专项转移支付一般化的特征日益明显，直接导致了区域性财力不均等化，不同区域间、城镇与农村公共服务非均等化现象明显。制度的缺陷在某种程度上阻碍了统筹城乡发展建设。一是均衡性转移支付与专项转移支付分配比例不合理。在中央转移支付总规模既定的情况下，专项转移支付规模过大，挤占了均衡性转移支付应有的份额，难以发挥转移支付的均等化作用，这也有违国家设计财政转移支付制度意在缩小城乡供给基本公共服务差距的初衷。二是转移支付资金分配随意性大。转移支付管理体系尚不规范，资金分配缺乏公开性和透明度，“跑部钱进”、“讨价还价”的“寻租”行为时有发生。因此，在推进统筹城乡发展过程中，财政资金分摊不均以及寻租市场的存在不能让统筹城乡发展带来的社会福祉惠及广大人民群众。三是横向转移支付制度尚未建立。目前，我国的转移支付制度还是以纵向为主，单纯依靠中央财政的纵向转移支付来平衡地区间的财政差额。单一的纵向转移支付制度影响中央政府宏观调控职能发挥，增加中央财政的负担，应该建立地方政府间的横向转移支付制度，均衡地区间的财力，减轻中央财政的负担。

（四）现行的税收制度不利于地方政府筹资推进统筹城乡发展

二元税制是制约我国城乡协调发展的制度基础，体制、固化人为地割裂了农村与城市、农业与非农业的经济联系，要加快健全和完善税收制度，建立稳定的省以下各级政府财政收入来源，探索解决我国统筹城乡发展建设资金不足的问题。一是税权管理过于集中。现行的分税制，中央享有税收立法权、开征权和停征权；地方只享有征收管理权以及制定具体征税办法和补充措施的权限，削弱了地方配置资源、调控经济、组织收入的积极性和主动性。二是地方政府缺乏主体税种。在税种划分体系中，中央本级税种和共享税的特点表现为收入规模大、较稳定；而小而杂、较分散、收入规模小的税种却划归地方，导致地方政府没有稳定、可靠的主体税种。三是税收分享比例不合理。中央与地方共享税采用收入分享制，存在分享比例“一刀切”的缺陷，税收累退效应明显，削弱了调节区域间财力分配的作用，不易于缩小地区间财力差距。

（五）财政支农资金监管机制及监管方式有待规范

我国支农资金的投入和运用执行，仅仅依靠财政内部行政监督和各级人民代表大会的财政预算、决算审查监督，存在着力度不大、协调不够、落实不到位等问题。一是财政支农资金监管存在“盲区”。乡镇支农资金大多由上级政府分配安排，基层财政部门不能及时了解项目资金信息，难以做到对资金拨付、使用及工程进展情况进行全程监督和动态管理，存在“重发展，轻监管”、“重资金分配，轻使用监管”、“重项目申报，轻后期监督”等问题。二是财政支农资金监管方式尚不规范。受财政监督职能权限因素的影响，同时又缺乏有效的监督制度和法律保障，从监管方式上看，财政监管专项性、突击性检查较多，日常检查较少；从监管环节上看，集中性、非连续性的事后检查较多，事前、事中检查较少；从监管内容上看，公共收入检查较多，公共支出检查较少，监管合力不足，监管机制也不完善。

四、推进我国统筹城乡发展的财税政策建议

在统筹城乡发展的过程中，政府要想充分发挥财税杠杆的宏观调控作用，应对现有的财税政策进行调整和完善，构建更适合我国国情的财税政策体系。本文针对我国统筹城乡发展中财税政策存在的问题，建议从政府间责任、财政支出结构、转移支付制度、地方税制体系、县级财力保障等方面对财税政策进行优化和改进，从而有利于促进我国各地区间经济和社会事业的均衡和全面发展。

（一）明确政府间责任，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制

破除我国城乡统筹发展的体制性障碍的关键点是要改革和完善中央与地方的财政关系。一是要合理界定中央与地方事权和支出责任。国家财政体制改革中要进一步明确提出中央与地方提供基本公共服务的职责重点。适度加强中央事权，将全国性受益或跨地区、地方政府难以承担或不适宜由地方政府承担的基本公共服务事项集中到中央，以提高国家统一管理全国性公共服务的能力和水平；明确中央和地方共同事权，中央和地方共同承担具有地域管理信息优势、与民生紧密相关且具有外溢性的公共产品和服务事项[4]；地方财政提供区域性公共服务，将地域信息性强、外部性弱且主要与当地居民有关的公共产品和服务事项交给地方政府，可以调动和发挥各级地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。二是要理顺中央和地方收入划分。财政体制中的财权配置是保证各级政府有效履行职能的重要制度安排。具体而言，中央政府主要履行宏观调控职能，因此应将有利于维护统一市场、收入流动性、周期性波动较大且不宜分割、具有收入再分配作用和宏观经济“稳定器”功能的税种划归中央，或中央分成比例多一些；地方政府主要履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应将收入流动性较弱、具有区域信息和征管优势、对宏观经济运行不产生重大影响的税种划归地方，或地方分成比例多一些，以能充分调动中央与地方两个积极性。

（二）优化财政支出结构，缩小地区间基本公共服务的非均等化

我国城乡区域发展不协调、不均衡，最突出的表现就是城乡基本公共服务的非均等化。政府财政资金投向重心要由城市转向农村，经济发达地区要反哺经济欠发达地区，改变农村公共产品和服务远远落后于城市的局面。

首先要提高农村公共产品和服务的财政资金投入总量，提升投入比重。进一步扩大农村义务教育、医疗卫生、社会保障和生态环境保护等方面的财政覆盖面，尤其是要提高财政对农村社会事业薄弱环节投入资金的使用效益，提升财政惠农补贴的比例，在保持支农资金占财政支出比重现有水平的前提下，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性预算收入增长幅度，形成财政支农资金的稳定增长机制。其次要合理安排财政资金的区域投资结构，构建区域政府间合作提供基本公共服务的制度安排。探索和开辟经济发达地区扶植经济欠发达地区的新途径，重视区域合作提供基本公共服务的顶层设计与总体规划，通过区域资源整合与共享，弥补区域政府提供公共产品和服务能力不均衡问题。

（三）规范转移支付制度，扩大转移支付均等化的效果

我国实行转移支付制度是为了解决区域间财力不均衡问题，然而现行的转移支付制度却存在种种缺陷，导致区域间基本公共服务提供水平存在较大差距。一要合理确定均衡性转移支付分配规模。着重考虑地区间财力差距过大的矛盾，建议按地区财政收入达到全国平均财力水平来确定中央对地方的均衡性转移支付规模，对省级财政推进省以下基本公共服务均等化效果显著的地区给予适当奖励分配。二要加强转移支付资金使用监管和绩效评价。完善专项转移支付管理制度，对专项转移资金分配、使用实行全过程监管，引导财政资金向基本公共服务领域倾斜。[5]三要建立综合的转移支付制度。我国现行的单一的纵向财政转移支付制度不能有效缓解区域间财力分布差异较大的问题。因此应建立纵向和横向相结合的综合转移支付结构模式，横向转移支付可以缩小地区间财力差距，经济发达地区根据财政收支的差距向贫困地区拨付一定的转移支付，既能从一定程度上增加中央政府的宏观调控能力，地方政府又能更好地履行统筹城乡发展的职能。

（四）健全地方税制度体系，为统筹城乡发展提供较为稳定的财源

党的十八届三中全会明确提出要完善地方税体系，有效解决我国地方税收体系缺少主体税种，地方政府缺少稳定财源的问题。一要合理确定地方税主体税种。财税体系中在保证中央财力为主导地位的前提下，地方政府应培育自己的主体税种。完善以流转税和所得税为主，财产税、环境资源税为辅的复合税制体系，以确保地方拥有稳定可靠的收入来源，为统筹城乡发展提供资金支持。二要各级地方政府间合理划分税种。将有利全省经济社会调控，与经济建设关系密切的房地产税和城市维护建设税划归省级财政，由省级政府统一制定基本法规和实施办法；将税源较普遍、税基不易转移，且对宏观经济调控影响较小的税种，适合市、县征收的税种划归市、县财政。三要赋予地方适当税政管理权限。建立中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的税收管理模式。赋予地方政府自主立法权，可以根据当地社会发展状况，结合经济资源优势，适时开征有地方特点的新税种。[6]

（五）完善县级基本财力保障机制，增强县级政府提供基本公共服务的保障能力

政府要不断增强和完善县级政府提供基本公共服务财力保障机制以及落实统筹城乡发展过程中各项民生政策的能力。一要促进县域经济转型升级。大力发展县域特色经济、民营经济，调整产业结构，提升产业层次，培育品牌优势，努力培植财源，增强县级政府基本财力的自我保障能力。二要实施县级工作激励机制。根据县级政府工作实绩实施奖励政策，对财政收入增收超过一定百分比的县级政府，实施财政奖励激励机制，将县级财政增收与省对县的财政补助挂钩，用以支持和帮助县级政府提高财力水平，调动县级政府发展地区经济的积极性。三要加快和完善“省直管县”财政体制。按照事权与财力相匹配的原则，理顺省、市、县三级财政工作关系，科学划分省、市、县三级财政的支出责任，避免由于行政体制改革不到位而影响“省直管县”顺利推进。逐步完善“省直管县”财政管理的相关工作流程，省级财政直接对县级财政拨付转移支付资金，杜绝市级财政对转移支付资金的截留现象，为统筹城乡发展、供给公共产品和服务提供强有力的资金支持。

参 考 文 献

[1] 文峰：《财政农业支出对二元经济结构转化效果研究》，载《财贸研究》2009年第3期.

[2] 《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》，载《人民日报》2013年3月5日.

[3] 马忠华：《促进中国特色新型城镇化建设的财政措施》，北京：财政部财政科学研究所硕士论文，2011.

[4] 楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，北京：中国财政经济出版社，2013.

[5] 贾康、刘薇：《构建城乡统筹发展的财税体制的建议》，载《经济纵横》2011年第1期.

[6] 重庆市税务学会课题组：《统筹城乡发展的财税政策探讨》，载《税务研究》2010年第12期.

[责任编辑 国胜铁]

Study on Finance and Tax Policy in the Perspective of

Holistic Development of City and Countryside in China

SUN Zheng-lin，JIA Lin

（School of Economic Management， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040， China）

Abstract： With further development of reform， the dualistic economic structure of city and countryside is problematic， which is the feature and main contradiction in the economic and social development in China in the new century. In recent years， our country pays attention to the holistic development of the city and the countryside and has “shortening the gap between the city and the countryside， improving the integrated construction” as the main content in the “twelfth five-year plan”. Based on the analysis of the current development with the role finance and tax policy plays in the process， probes the existing problems in finance and tax policy in the dualistic economic structure in the macro perspective and puts forward relevant strategy and reasonable suggestion.

Key words： holistic plan of the city and the countryside；finance and tax policy；dualistic economic structure