“反腐赦免”为什么不可行

公婷

【摘要】“反腐赦免论”是一个极富争议的话题，无法形成社会共识。我们同时也认为，这个问题不仅仅涉及如何对待部分腐败官员，更关系到党和政府的执政理念以及国家治理的基本方略。因此，有必要对其进行更为深入的讨论。根据对中国腐败问题实际状况的认识和我们多年在与腐败相关的学术领域的理论研究，我们的基本看法是：“反腐赦免论”缺乏足够的理论基础和经验事实的支持，因而其必要性和可行性都是存疑的。

【关键词】反腐败 赦免 制度建设 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

如何治理腐败一直是政府、学者和市民关注的热点。在治理腐败的众多对策与建议中，“反腐赦免论”成为当今社会热议的一个焦点。基于对腐败带来的后果以及对反腐败态势的评判，一些学者支持对腐败官员予以赦免，认为这是解决当前严重腐败问题的一个出路。然而，近期人民论坛开展调查，针对“是否应当采取措施，有条件地赦免存在情节较轻贪腐行为的官员”，66.9%的受访者不认同这种观点。有不少人对“反腐赦免论”提出质疑，认为其不适用也不能够解决日趋严重的腐败问题。激烈的思想交锋说明 “反腐赦免论”是一个极富争议的话题，无法形成社会共识。我们同时也认为，这个问题不仅仅涉及如何对待部分腐败官员，更关系到党和政府的执政理念以及国家治理的基本方略。因此，有必要对其进行更为深入的讨论。

关于“赦免贪官”的争论

持“反腐赦免论”的学者的基本主张是对贪官的原罪进行赦免，从而更顺利更快地推行政治体制的改革，其中包括以下一些看法。首先，当下的腐败问题已经非常严重，对贪官赦免是为了解决腐败呆账，进而迈出“制度反腐”的新步伐 。第二，以恩威并施的方法解决腐败问题，以赦免作为“胡萝卜”换取贪官支持反腐败改革，解决腐败存量问题，特别是可以籍此推进官员财产公示制度。第三，赦免贪官是面对现实的一个“理性选择”，妥协是现代社会政治生活必需的一种公共理性，因此有必要通过“赦免贪官”来解决中国腐败问题。有些学者甚至认为，赦免论不能从道德的角度来理解，而应该用理性的现实主义来理解，要用成本收益来分析。

“反腐赦免论”提出的赦免具体操作方式大致有三：其一，急剧推行法，即在顶层设计的基础上，通过立法对腐败官员进行有条件地大面积赦免，如明确规定时间和金额要求。若赦免期限之后出现腐败行为则必须严加惩办。其二，渐进推行法，如采用“新人新办法、老人老办法”的策略来减少阻力，或设立政改特区，局部推行之。 其三，以廉政账户收缴赃款并用于民生事业，或允许贪官将赃款以社会公益的方式交出，以换取民众对赦免的支持。

“反腐赦免论"甫一出现，即引起了强烈的社会反响和很多学者的反对。反对的主要原因在于以下方面。第一，腐败存量及其影响并没有主张赦免的学者所估计的那样严重。有学者认为，腐败形势虽然严峻，但是还没有达到可以阻碍改革的程度。当今中国的腐败问题是“稳中有降”，在一些腐敗高发领域初步得到遏制，腐败分子进入了“受审高峰期”。因此， 他们对赦免的必要性存疑。 第二，“赦免贪官原罪”违背了我国《宪法》的基本法律精神和原则，如果贪官都能“被赦免”，那么法律的尊严将不复存在，造成社会混乱。第三，“赦免贪官”会引起民愤。尤其是大部分贪官是党员，那么会出现执政党自己赦免自己的情况，老百姓不会答应。第四，从历史上看，赦免政策的效果远远低于预期。1989年最高法院和最高检察院发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通知》，虽然规定对期限内自首坦白的腐败分子“一律从宽处理”，但是随后而来的却是腐败高峰期。

无论是支持还是反对“反腐赦免论”的观点，都是基于对中国社会当前的腐败局面以及反腐败态势所作出的判断。从支持方来看，观点似乎有些道理，提出的措施颇有丰富的政治想象力。例如，采用赦免的方式来减少改革的动力，采用廉政帐户来处理赃款等等，其目标是改变中国腐败的生态。这个目标有吸引人之处。但是反对方的观点同样在理，他们对“反腐赦免论”的批评含有许多更为深入的看法。根据对中国腐败问题实际状况的认识和我们多年在与腐败相关的学术领域的理论研究，我们的基本看法是：“反腐赦免论”缺乏足够的理论基础和经验事实的支持，因而其必要性和可行性都是存疑的。

“反腐赦免论”缺乏理论依据

如果认为贪官是一个拥有权力和资源的一个群体，要以赦免来换取他们对改革的支持的话，那么，这里套用的是一个十分错误的逻辑。贪官以及他们手中的特权恰恰正是改革的对象，他们以非法手段攫取社会财富的贪欲和对权力的追求使得他们无法也根本不可能成为政改的推动者， 因为政改所要“改”掉的正是他们赖以生存的基础。相反，赦免贪官会严重动摇政改的社会基础， 即民众的支持，进而损害执政党和政府的合法性。合法性对于执政党和政府来说都是非常重要的政治资源。关于政治合法性的讨论有很多，其中有两点尤其值得注意。第一，政治权力的获得和行使是以法律为标准的；第二，这些法律是被社会价值广泛认可的。简言之，法律与社会道德是合法性的重要来源。如果执政党失去人民的信任，社会普遍认可的价值遭到破坏，政治合法性危机就会出现，从而导致政府失败。在众多原因当中，腐败是导致执政党合法性损害的重要原因。有关拉丁美洲和亚洲的实证研究表明，腐败会显著地降低市民对政府的信任程度。① 如果腐败现象会削弱政府的合法性的话，那么实施“赦免贪官”的政策对合法性的伤害就更大了。首先民众会质疑政府的反腐败诚意和决心，因为它不仅无法控制腐败的蔓延，更采取了向腐败妥协的做法。更为重要的是，由于大部分腐败官员都是党员干部，如果对他们予以赦免的话，势必动摇执政党在民众心目中的合法地位，甚至会出现挑战其合法性的声音。这样做的政治成本和潜在风险是非常大的，也是提倡“反腐赦免论”者没有充分认识到的。

与此同时，赦免贪官会进一步侵蚀社会道德观念，助长社会不良之风，造成腐败蔓延。执行赦免贪官的政策会向社会释放一个非常错误的信号：腐败是可以原谅的，并且是有可能获得法律赦免的。这对社会的是非观念和法律的权威性造成极大的伤害。社会对腐败的零容忍更无从谈起。曾经犯有腐败行为的人就更有可能铤而走险，而一些原本没有参与腐败活动的个人也可能因为对社会道德观念和法律的威严产生怀疑而以身试法。同时，从现实的角度来看，由于反腐机构并不能够保证赦免期之后一定能够及时发现和严惩所有的腐败行为，也会进一步降低百姓对政府和执政党的信心。

赦免贪官的实际效果值得怀疑

支持“赦免贪官”的另一个主要观点是以赦免贪官换取政府官员财产公开的顺利推行，进而有效地抑制官员腐败。 这里存在两个错误的假设：一是官员财产公开就能够极大地控制腐败；二是只有赦免贪官才能够推动官员财产公开制度。从理论上讲，这两个推理都过于简单并且有漏洞。我们认为，“赦免贪官”与官员财产公开制度没有必然联系。第一，赦免之后的官员财产公开制度是否真能堵住所有相关的漏洞？官员财产公开只是众多打击腐败行为的措施之一，需要与其他相应的反腐败措施配合才能够发挥作用。如果脱离其周围的制度环境，仅仅以为官员财产公开就是抑制腐败和约束官员的“灵药”，那是治不好“贪病”的。第二，认为这些贪官会因为之前的腐败行为获得赦免而愿意配合推行财产公开制度的推论是不成立的，即便是作為假设也还有待检验。我们很难想象习惯了腐败的官员能在赦免之后马上改变其已经内化的腐败行为。 因此，我们认为赦免贪官并不是官员财产公开的必要条件。推动官员财产公开制度实施的关键是合理的制度设计和足够的政治决心 。因此，借用官员财产公开的需要来论证“赦免贪官”是不合逻辑的。

再者，赦免之后是否就意味着反腐败斗争会取得实质性的飞跃呢？答案也是否定的。赦免之后，反腐败斗争有可能并没有任何实质进步，甚至还可能会倒退。我们必须清楚地认识到，赦免之前或者之后，反腐机构要面对的仍然是这批官员。如果赦免之后这些腐败官员并没有显著地改变他们的行为方式，反而凭借自身的反侦查经验使得腐败行为更加隐蔽的话，那么赦免之后的反腐败工作可能会出现倒退。廉政建设是一个复杂的综合配套工程。“反腐赦免论”并没有提出一些更具体的反腐败改革措施。换言之，即便实施赦免的话，我们也不能够因为“赦免”而赦免。赦免必须与一系列相应的反腐败改革措施相配合，才能够真正地建立起更为有效的控制腐败体系。而且，如前所述，如果赦免使得腐败分子有恃无恐，而民众又对现有的制度以及政府失去信心，那么，只能导致腐败程度的进一步恶化。

赦免贪官操作上困难重重

在实际的操作层面，实施大面积的贪官赦免的技术性要求很高，甚至可能是不现实的。从各个国家反腐败的经验来看，反腐败斗争的一大难点是信息不对称，反腐机构往往难以获得有关腐败的所有信息，尽管它们仍然可以根据获得的相关信息，对腐败进行评估。研究发现，中国腐败的发展已出现一些复杂的特征。比如，由个人腐败向集体腐败或者组织腐败发展；②由物质腐败向非物质腐败发展，由权钱交易、权色交易向权权交易发展。与此同时，腐败的隐蔽性越来越强，潜伏期也越来越长。在腐败行为变得越来越复杂多变的情况下，仅仅使用一刀切的办法来尝试解决腐败问题，可能是缘木求鱼。比如说，要求腐败分子在规定期限内把贪污的赃款如数上交就能够免除刑罚，这在实际操作中并不现实。权权交易不涉及金钱，而集体腐败和组织腐败又如何赦免？有些腐败分子受贿次数之多数量之大，甚至连他自己的受贿经验都无法记清楚。采用一种一刀切的方式应对复杂的腐败问题，显然是不可取的。

国际上无全面赦免贪官的经验可循

提倡“反腐赦免论”的一个重要的论据是：实施赦免的一些国家和地区推行了这个政策之后在反腐败工作上取得了实质性的改变。在我们看来，赦免贪官实际上并没有充足的国外和境外经验支持。即便是赦免贪官与政府变得更清廉之间有时间上的先后顺序也不能够充分证明赦免是清廉的主要原因。一个经常引用的例子是香港在二十世纪七十年代对部分腐败人员的赦免政策。赞成“反腐赦免论”的学者认为香港的赦免政策是香港走向廉洁的关键。但事实并非如此。七十年代，香港公共部门（尤其是警察部门）腐败非常严重，廉政公署成立不久之后就开展对这些腐败行为的强力侦查和惩治。到1977年10月26日，除了被拘捕的87人，被锁定的警务人员达228人，加上其他政府部门的公务员，一共有262人被盯上。由于警务人员习惯了没有约束的权力，对廉政公署的反腐败行为非常怨愤。10月28日更有两千多名警察（部分还带枪）上街集会，游行到香港警察总部，抗议廉政公署权力过大。这已经威胁到英国管治下的香港的稳定发展。在这样的背景下，港督麦理浩发布局部特赦令：除已经进入起诉程序及涉嫌特别严重的罪行外，停止调查1977年1月1日之前发生的贪污案。特赦令让大约六百人免于调查和起诉，但是还有一百多人没能享受特赦。警务人员与廉政公署双方进入僵持。1978年4月8日，港督的殖民地条例第55条发布，118名警务人员被强令退休。从这段历史可以看出，香港的特赦并不是全面无条件赦免，是一种回应策略，而非主动为之；而后通过港督对腐败警务人员的强令退休把腐败分子清退，这进一步表明了香港打击腐败的决心。总之，赦免贪官只是廉政公署在推行反腐败大改革过程中的一个小插曲。而香港政府打击腐败的政治决心，廉政公署执法、教育、预防三管齐下的治贪方针，以及香港社会对腐败的零容忍文化，才是香港保持廉洁的成功所在。

在国际上，我们并没有看到有大规模或全面赦免贪官的做法。曾有一些针对少数或个别政治人物的赦免也引起了他们国内民众以及国际社会的强烈反对。比如，尼日利亚的一位前任政府官员，因腐败问题被判入狱，2013年尼日利亚政府准备赦免其罪行时，引起了国际社会的强烈批评，其国内的公民团体也对此表示强烈的反对。因此可见，赦免腐败分子有可能引发社会的普遍反对，大大降低政府的国内外信任和声誉。以上的例子更表明，即使是释放个别的腐败分子，也会也引起整个社会的不满。

当前的形势更利于惩办腐败，而非赦免腐败

自从十八大以来，中央高层不断地强调反腐败的重要性，甚至把腐败的严重性提到了亡党亡国的政治高度来认识。这足以证明：当下的政治氛围更有利于加大惩办腐败分子的力度，而不应当对他们姑息手软。值得关注的是，中央纪委经过改革之后，在查办腐败案件方面取得了非常大的突破。十八大以来，中纪委监察部网站“案件查处”栏目开通492天，共有285名领导干部被通报涉嫌违法违纪行为，平均每周4名；其中有超过20人为省部级领导干部。③这说明了中央对腐败的政治态度是非常坚决的，同时也说明反腐败已经取得了阶段性的成绩。在这种情况下，“反腐赦免论”更显得无力。当前的形势更利于惩办腐败，而非赦免腐败，从而营造一个政府致力于打击腐败，官员自觉摒弃腐败，市民拒绝接受腐败的清廉的社会环境。

（作者为香港城市大学公共政策学系教授，香港城市大学公共政治学系博士研究生肖汉宇对本文亦有贡献）

【注：本文为2013年度国家社会科学基金重大项目“全面加强惩治和预防腐败体系建设：战略、路径与对策”（批准号：13&ZD011）的阶段性成果】

【注释】

①参见Mitchell A. Seligson （2002）. The impact of corruption on regime legitimacy： a comparative study of four Latin American countries. The Journal of Politics. Vol 64（2）：408-433； 和Eric C. C. Chang & Yun-han Chu （2006）. Corruption and trust： exceptionalism in Asian democracies？ The Journal of Politics. Vol 68（2）：259-271.

②参见Gong Ting （1997）. Forms and characteristics of Chinas corruption in the 1990s： Change with continuity. Communist and Post-Communist Studies. VOL. 30 （3）： 277-288； 和Lu Xiaobu （2000）. Booty socialism， bureau-preneurs， and the state in transition： organizational corruption in China. Comparative Politics. Vol 32（3）： 273-294.

③参见《十八大以来查处285名官员 平均每周4名官员落马》（《京华时报》2014年4月16日）。

责编/刘建 美编/李祥峰