从规则和细节着手发展协商民主

王江燕

从2003年学者开始研究到2012年进入中共十八大报告，协商民主在中国政治生活中日渐成为一个热烈而隆重的重要词汇。中共十八大报告首次提出要求“健全社会主义协商民主制度”，强调“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，表明了中共中央推进民主、实践民主的决心，无疑对我国协商民主发展具有重要意义。

近几年协商民主在实际运作中机构组织体系逐渐完整，形式日趋多样，公开度也在进步。大到人大、政协大会的召开，小到出租车问题的听证，各种协商会、恳谈会、议事会、参与式预算、网络论坛等民主形式蓬勃发展，但社会认可度还有待加强。作为创造性的实践，协商民主的时效性还远没有达到制度设计和人们期望的理想状态，对参与民主协商的各方，以及具体的协商机制，需要改进和完善的空间很大。从根本因素方面讲，当前的协商民主或多或少还存在着追求形式，而忽略了各方意见真实表达的倾向。从程序、规则和细节检验，协商民主还存在着一些突出的问题。比如当前存在的各种协商会、听证会，基本程序仍然是：通报情况——听取意见建议——解答和解释。在这里，我们看不到不同利益团体间的充分博弈，听不到讨论、争议、说服，似乎决策意见在协商前已经达成，协商的目的只是解释说服而已，协商民主只是“单方面的情况通报”、“摆设和形式”，这与协商民主的宗旨是根本不同的。

协商民主是一种民主治理形式，它要求不同的政治行为者在进行涉及国家利益及自身利益的各项决策时，能够以权利为基础，以平等为前提，以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、 促进公共利益为目标。协商民主的根本目的是在拓展利益表达渠道、促进公民有序的政治参与中实现民主监督并推进法治政府、 责任政府、 服务型政府、 透明政府和廉洁政府建设。这种建设性、双赢性的民主机制对于培养积极的政治文化和政治生态的改善有着不容忽视的作用，符合我国民主政治建设的基本原则。说到底，协商民主实现的程度，取决于对权力制约、影响的程度和决策合法、合理科学的程度。因此，要使协商民主由一种思想、理念转化为制度、现实，必须从规则和细节上保障民权、限制公权。

当前，我国的协商民主在形式上多是通过会议的方式进行的，但在规则和程序上还存在不足之处。在开会的规则上，我们还需要学习与借鉴。在这里有本书值得一提，美国人写的《罗伯特议事规则》，这本书内容详细，包罗万象，有专门讲主持会议的主席的规则，有针对会议秘书的规则，大量是有关普通与会者的规则；有针对不同意见的提出和表达的规则，有关辩论的规则，还有非常重要的、不同情况下的表决规则。“它的核心原则，就是要谨慎仔细地平衡组织和会议当中人或者人群的权利。”“一个制衡的议事规则可以在会议上划定发言的边界和决策的边界，决策便能确保每一个人逐利不逾界，从而保护每个人的利益。让每一个普通人看到，公平、效率、权利保护、权力制衡、程序正义、法治与民主等口号，是如何明确而精密地实现的。” 罗伯特议事规则是在洞彻人性的基础上，经过无数经验积累和精心琢磨而设计的。它就像一部设计良好的机器一样，能够有条不紊地让各种意见得以表达，用规则来压制各自内心私利的膨胀冲动。正是这种规则及所设计的操作程序对细节把握得精致完美，才指导着议事活动最大程度地保障民主，实现公平和效率。协商民主的实现需要在规则和细节中重视权利的平等。

协商民主在某种意义上就是进行平等、自由、有效地沟通。强调权利平等，主要着眼于制度设计的价值理念或实际制度安排取向，承认不同主体及其利益都应当被重视并实现，于是试图以此为介体赋予利益相关各方进行相对较充分博弈的平等机会。差异的存在是协商的前提，没有差异就不需要协商。在协商前不仅意见差异是存在的，权力差异也很明显，这种差异要求以平等的权利原则来互相妥协达成共识。英国著名剑桥史学大师阿克顿勋爵有一句名言：“妥协是政治的灵魂，如果不是其全部的话。”民主本身是妥协的制度，政治是妥协的艺术，没有妥协，差异的各方无法形成共识和合作。协商民主本身也是通过妥协和合作来解决问题的政治机制。平等原则和妥协机制在中国的协商民主中要求协商各方“去身份化”，尤其要注意降“官味指数”，杜绝“权力傲慢”，真正实行所有主体一律平等的基本原则。执政的中国共产党作为协商民主的一方，负有领导的职责、指引方向的职责，对于具体公共事务的协商讨论应以“客观的第三方”的态度来对待。对于政府方面，因所协商事项大多属于它们的职权管理范围，事关自身立场和自身利益，因此它们在协商过程中的定位应该是普通的参与者，而不是高高在上的“倾听者”、“通报者”、“解释者”，否则只会带来“走偏的决策”。对于参与协商的团体、组织、公民个体，除了强化专业的训练、议题的针对性，还必须充分地表达自身观点，并努力壮大自身对决策的影响力。平等的原则还必须表现在公开透明的过程中，公开的协商讨论过程，有利于公众建立对政府、参与者和制度的认知，增进了解、共识和对制度的认同，只有如此协商民主才有意义和说服力。

协商民主的实现需要在规则和细节中体现票决程序。协商民主与选举民主并不存在泾渭分明的分野，而是互有你我，互相促进的关系。协商民主强调协商是民主运作的首要基础，但并不否认选举对民主政治的本质性意义。选举民主强调选票和多数决定原则，而协商民主更多地把注意力放在投票之前相关意见的表达和达成共识的协商与讨论的过程。也就是说，协商政治条件下，民主的过程可以不以选举为直接起点，而是以不同的利益主体在一定的组织框架下的程序化、制度化沟通与协调为起点，从而将有效的协商运作过程与竞争性的民主选举有机结合。从这一层面来说，协商民主的过程是为了更好、更科学地实现选举民主。

协商民主要避免落入一个空洞华丽的口号，增加其丰富的内涵和现实可操作性，就必须内存地要求以票选的结果来保证其公平正义。人民政协的提案办理协商作为一种初具制度化、组织化的协商制度，在投票程序上进行了可资借鉴的投票程序建设。深圳市南山区政协为改变提案“重答复、轻落实”局面而创新提案办理评价体系，全面掌握重点提案的办理和落实情况，在票决评价会议上，各承办单位和各督办组分别汇报重点提案办理落实情况，最后，由分管提案工作的政协副主席和各专委会主任、督办组成员及该提案的提案人对重点提案办理情况进行无记名投票，并根据各承办单位对该提案的办理落实情况在相应栏目内做恰当评价。使提案办理结果由过去个人表态评价改为集体票决评价。这种方式体现出协商民主在沟通党委、政府、政协、民众关系中，在体现参政议政和权力监督中的可操作性和最终评价程序。有了这些程序，协商民主就不必停留在谈论和呼吁的思想阶段，而成为可以操作的民主工具。

（作者系中央社会主义学院统战理论教研部副教授，法学博士）endprint