地方教育立法?意义不可忽视

程方平

2005年，福建省首先在全国推进了地方终身教育的立法工作，为“依法治教”工作的深入开展提供了创新的典范。随之而来的上海、重庆等地也在大力推进相关的立法工作，在一定程度上表明，中国教育的发展正在逐渐走向成熟。回顾近年来，不少地方在民办学校条例、地方教师相关法律、民族教育专门法律建设等方面也都做了有益的尝试，并取得了良好的效果。可见，在中国省级（包括直辖市）地方开展教育立法工作的重要意义是值得研究和强调的。

近些年来，经济发达地区已经在考虑普及高中和大学，而中西部地区的许多地方还在为普及九年义务教育犯难。一些省市在落实国家级的法律法规及相关政策上存在困难，这不仅给教育工作带来很多限制性的障碍，也使地方经济社会和教育的发展难以与本地的实际结合起来。

大约在20年前，关于教育体制的改革问题就引起了人们的普遍关注，而体制改革中的一个主要问题就是集中管理和分散管理的差别和关系问题。而要处理好这些问题，仅有想法和愿望是远远不够的，建立在立法基础上的规定才是最重要的保障。

仅从义务教育的问题来看，相关的经费投入需由中央政府、省级政府和县级政府三级分担，而其中省级和县级的投入都需要有相关法律的依据，可在这些方面我们的立法工作极为有限，难以跟上现实的要求。同样，在终身教育方面，各级政府的推进也是需要有法律支撑的，否则，任何讲话和政策的承诺都会变成一纸空文。可见，地方教育的改革和发展需要在多方面得到推进，而推进的主要方式就是通过立法方面的变化加以调整。提倡省级（包括直辖市）地方教育立法，是利用国家（全国人大、政协和中央政府）赋予的权利，促进整体协调，实现积极、主动和有创建性的发展。

在推进教育体制的这种转变和优化的过程中，相关的法律建设和法的关系的梳理是十分重要的。在中国以往的管理体制和法律关系中，各方面的责权利是不对应的，地方政府和民众有推进教育发展的责任和义务（分担教育经费、培训教师和教育人员、提供具体的教育条件、营造适宜的教育发展环境等），但相应的权利（决策权、知情权、参与权、评价权、决定权、听证权等；人力资源把握及人才所有、教育促进地方发展、民众受教育权利等）则不明确。在这样的情况下，法律的影响是极为有限的，因为有更多的地方政府、组织和民众会认为这些法律与他们没有相关性，不能代表他们的现实利益和长远利益。因而也难以真正调动其自主精神和主动精神。

推动地方教育立法不会削弱国家立法的作用，相反地还会促进国家立法更加深入民间、深入人心、深入实际。因为从法律关系上看，地方立法从原则上是必须与国家法规的基本精神和原则保持一致的，在原则问题上不能脱离上位法规定的范围。当然，在具体的行业上位法没有制订出来的时候，地方的立法是有一定的理论探索价值和实践指导价值的，它所依据的上位法只能是国家的基本法，即《宪法》。例如福建这次率先在全国推进终身教育条例，就是一个典型的例证。在《宪法》规定的范围内，福建省的探索对国家层面的终身教育立法无疑是起了重要的探索作用和推动作用，甚至在一定程度上降低了国家立法的风险和成本，使立法除了具有理论依据外，还有实践方面的经验。

从特定的角度说，地方上的立法实践可以使中国的法系更加丰满、更有层次、更具操作性，也可以使中国教育地位的确立、作用的发挥、事业和领域的拓展、层次的排列和顺序更加有法可依。

可见，地方立法尽管从表面上看是在向中央分权，但也是在分担中央政府的责任、风险和负担，是在帮助中央政府更好的因时因地制宜。同时，作为不同的地区，也可以互相启发和借鉴，使地方政府及其民众更准确地认识自己的问题、特点、潜力和发展的突破口与增长点。在全国统一的大格局之下，不同的地方通过立法可以使自身的特点和优势得到良好的发挥。数年前，费孝通先生在谈及中国的民族问题时，曾提出“多元一体”的积极设想，笔者认为，该设想的积极意义和创新价值完全可以迁移到地方教育立法的实践和理论探索中来。这是中国的特点和问题所决定的，应该正视这些问题和特点，而不应局限于现有的管理模式和框架。

在中国省级立法的着眼点上，地方人大、政协，以及党委和政府，应该主要关注那些与地方社会整体发展相关的重要问题和关键因素。诸如政府的责任和义务，及其管理和服务的方式；地方的各类教育资源的分析和挖掘；与社会整体发展相关的各类影响因素（传统、习俗、宗族关系、地方及民族文化、行业、学校、社会团体和组织（包括非政府组织，即NGO）、人们社会地位及社会分配、社会舆论和社会共识等）；人力资源的基本状况；发展规划和可持续发展的动力等。

换一个角度说，地方教育立法也是一种社会实验，是在为地方社会的整体发展提供区域推进的法律保障。因此，更应关注实际操作方面的各种问题和可能性，并将原则制定得比较宽泛和具有拓展性。从以往相关立法的经验看，一些法律条文过于具体、过于关注现实中的细节，所以，一旦现实有所改变，整个法律及其原则就会受到动摇，久而久之，人们对法律本身的权威性和功效就会产生怀疑，依法治教的设想就会成为空谈，其消极影响作用远远大于具体法律法规的失效，更可怕的是削弱了人们对法律的信任。可见，立法工作必须慎重、必须具有对社会和人类的现实关怀及终极关怀，必须使法律法规的建设具有前瞻性和可操作性。

另一个值得强调的问题是，对于立法、执法和监督的主体的确定方面，是需要极为讲究的。尽管在现实中，政府部门看中领导讲话甚于政策和法律的现象正在遭遇社会各界日益注重法律而看轻领导讲话和部门政策的冲击，法律的作用和地位正在加强。但在现实的体制中，若想要保证法律的有效性，必须使立法、执法和监督机构的地位（尤其是行政级别）高过相关的具体管理部门。否则，法律仍然会失效，仍然会被现行体制中的“体制障碍”所吞噬。为此，经过地方人大通过的地方法规应该给相关机构以更大的赋权，尤其是执法和监督方面的赋权。

就终身教育的地方立法而言，必须认识到一个现实，这就是所谓的“终身教育”是包括所有类型的教育的。如义务教育阶段的正规教育、非义务教育阶段的正规教育、大量不正规的社会教育和社会学习、方兴未艾的民办教育、各类存在于“学习型”机构和组织中的非正规社会教育、在网络支持下具有良好选择性的家庭教育和机构内培训及教育、蕴涵在文化传承与民俗民风中的隐型教育等等。因此，相关的立法、执法和监督不可能只由教育主管部门来完成，而应是地方最高权利机构的主要责任和全社会都应参与的日常工作。

在《宪法》和国家《教育法》中，尽管有关“终身教育”的原则和理念是明确的，但由于在国家法制建设领域有关“终身教育”的规定还未能确定，因此，直接的上位法是缺失的。人们对教育的理解还是传统的和有局限的。日益膨胀的和有无限生命力的非正规教育和不正规教育还没有引起足够的重视，还没有在“终身教育”的视野内重新审视正规教育的地位和作用，更没有建立起各级各类教育之间的，及其与社会各方面发展的有机联系。由此可见，在地方首先推进“终身教育”立法是非常艰难的和将要面对多方面挑战的。

但是，也正因为如此，首先在地方推进终身教育的立法实践才显得更有意义和价值。在福建和紧随其后的其他部分省市相关立法实践的基础上，我们相信全国的终身教育立法才会更加成功、更加有效、更有普遍的代表性。

从消极等候全国的统一规定到积极创造条件、制定法规，推进地方的发展，这本身就体现为一种社会的进步。不管是经济发达的地区，还是经济不发达或欠发达的地区，推进地方的立法工作都是具有重要意义和价值的。因为，地方立法工作的本身就是一个自我认识、自主发展的基础工作，也是地方发展走出传统、走出困境、发掘潜能、引发活力、实现创新的主要途径。在兼顾国家全局利益的前提下，各省（直辖市）的教育立法工作将会在一定程度上推进本地教育改革的不断深入，并能为“多元一体”的全国教育发展提供丰富多彩的有益经验和多元选择，还能使我国教育体制的深层改革得到多方面的支撑。对此，我们应该给予更多的关注和研究，应充满信心。

（作者系民进中央教育委员会副主任、中央教育科学研究所教育与人力资源研究部主任）endprint