探索义务教育均衡发展的“中国之路”

2012年9月，国务院下发了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，教育部将该项工作列为重点并采取措施积极推动。2013年，民进中央以“促进教育公平、推进义务教育均衡发展”为重点课题，在安徽、天津、河北、海南和江苏等地进行实地调研。民进辽宁、内蒙古、重庆、四川、宁夏等省级组织也按照统一部署在当地开展同步调研。

明显的成效

各级政府合力推动均衡发展的工作机制初步形成。各地党委政府高度重视义务教育均衡发展，既把它当作促进教育改革发展的大事来抓，又将其提升到民生保障和社会建设的高度来谋划，相继出台一系列法规、规划和实施方案，明确了义务教育均衡发展的目标、重点任务和保障措施，设定了时间表和路线图。截止到2012年9月6日，教育部与全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团全部完成了义务教育均衡发展备忘录的签署，标志着中央与地方协同推进义务教育均衡发展的机制初步形成。

地方推进义务教育均衡发展的能力不断提升。在资源均衡配置方面，农村中小学布局调整和学校标准化建设有效整合，提升了存量教育资源，高标准新建学校进一步扩大了优质教育资源，增量资源向薄弱学校和农村倾斜。在经费投入和管理方面，采取针对性措施，力保义务教育经费投入足额及时到位。对义务教育经费保障政策落实不到位、资金使用管理不规范的县（区），实施重点监管。海南省2012年全省教育经费总投入218.34亿元，连续7年实现大幅度增加。在师资管理方面，各地积极探索实行校长、教师在校际和城乡之间流动的有效机制。在强化教育管理方面，调研省份普遍实行了学区制，既强化了教育末端管理，促进校际资源共享，又较好地调动了基层学校的积极性。天津市一手抓学校建设标准化、师资配备均衡化，一手抓教育质量优质化，探索出科学定标、独立督导、专家（业）主导、民众参与（监督）的管理模式。

各地政府推动义务教育均衡发展的主体责任进一步强化。安徽省在解决流动儿童义务教育问题上率先打破户籍限制，规定进城务工就业农民及其他流动人员子女可在流入地参加中考并报考高中阶段学校。河北省实施了农村“留守儿童关爱工程”，结合农村中小学布局调整和学校标准化建设，改扩建农村寄宿制学校，以解决农村留守儿童寄宿上学问题。海南和宁夏等省区为解决边远贫困地区孩子接受优质教育的问题，在部分地区实施了投入力度大、政策整合度高的教育扶贫移民工程，“把山里的问题在山外解决，把扶贫的问题用扶智的办法解决”。

省级统筹在保证县域义务教育均衡发展上的成果开始显现。作为改革试点省份，安徽省发挥省级政府统筹作用，统筹制定规划，将县域义务教育均衡发展的目标任务细化到每个县的工作时间表和路线图；统筹资源配置，一手抓扩大增量，一手抓政策倾斜；统筹规范管理，以深化改革、创新发展为动力，促进义务教育均衡发展中存在的困难和问题的解决；统筹健全机制，加强政策法规体系建设，完善义务教育均衡发展的政策和制度体系；坚持“省拿大头”，为推进县域（特别是贫困县）义务教育均衡发展提供资金保障。

阶段性特征

把均衡发展作为义务教育的重中之重，是教育事业发展的必然要求。但由于历史原因，我国义务教育虽已普及，区域间、城乡间、学校间却仍然存在较大差距。据有关专业监测，目前有相当一部分区县的乡镇和农村学生学业成绩达标比例在20%～40%以下；在大多数县区内，学生学业达标率的校间差异甚至比发达国家全国范围内的校间差异还要大。这种非均衡的、两极分化的义务教育，势必带来固化社会阶层差异、拉大城乡差距、加剧社会矛盾等问题。总体来看，目前我国义务教育均衡发展呈现出初级性、行政主导性和脆弱性的阶段性特征。

办学条件均衡上的初级性。办学条件上的均衡（标准化建设）仅仅是义务教育均衡发展的初级阶段，多样化、优质化发展才是均衡发展的必然方向。现阶段的努力主要是侧重改善薄弱学校和农村学校的办学条件和硬件资源，而较少关注和追求区域内教育质量的均衡。评价、考核义务教育学校质量的标准更多集中在升学，而较少兼顾学生的全面发展和养成教育、公民教育。只有紧紧围绕促进学生全面发展这个目标，扎实推进实施全面素质教育，不断超越条件均衡，“高标准、高质量地办好每一所学校”，才能“让每一个孩子都成才”，才能“办人民满意的教育”。

推进均衡发展中的行政主导性。自上而下、较少地方自主的行政主导性曾经是造成义务教育发展失衡的主要原因，如今又成为推进义务教育均衡发展的主要特征。政府确实应当对公共产品的提供担负主要责任，但公共产品的配给应跳出“政府包办一切”、权力集中在上层的框框。调研组认为，上一轮布局调整主要是由分散办学（公社办高中、学区办初中、村村办小学）转到集中办学，表现为村小大规模撤并、初中进镇、高中进城。这种布局调整在当时的历史条件下有其合理性，问题出在政策的制定和执行。一是政策决策重心过高，由国家发动学校布局调整；二是政策执行重心过低，由县级政府负责调整布局，其保障能力有限，未能真正做到因地制宜，不少地方出现了“一刀切”式的硬调；三是民众和社会参与不足，监督权缺失，致使失衡状态不断加剧，矛盾不断积累，政策负面效应不断放大。我们认为，教育均衡发展的方向不是停止布局调整或者恢复一定数量的村小，而是要切实因地制宜规划布局，并把学校去留的决策权留给地方，把监督权还给社会和民众，把统筹保障责任明确落实到上级，在全面深化教育管理体制改革中不断促进义务教育均衡发展。

可持续均衡发展上的脆弱性。近年来，中央和地方各级政府为义务教育均衡发展投入了巨大财力，个别地方已经占到民生投入的极大份额，但结果不尽如人意，要达到更高水平的均衡仍有很长的路要走。为保障困难群体、边缘群体的平等受教育权利，以及保证“两为主”（以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障进城务工人员子女接受义务教育的权利）、留守儿童关爱工程等的实施，仍需要大量的投入。义务教育后续就学升学、学生的全面发展等问题还有待进一步解决。数据表明，目前我国城市流动人口子女加上农村留守儿童总量在1亿上下。站在新型城镇化的新起点上，必然要迎来城乡义务教育学校布局调整、格局重塑的新阶段，义务教育均衡发展也将面临新问题。这些问题能否得到妥善解决，对于巩固和发展现阶段义务教育均衡发展取得的成果，是一个极大的考验。endprint

以改革促均衡

中国共产党第十八届三中全会决定指出，要“大力促进教育公平”，“逐步缩小区域、城乡、校际差距”，“统筹义务教育资源均衡配置”。调研组认为，坚持义务教育均衡发展已经成为全社会共同的价值取向，它将伴随教育现代化发展的全过程，伴随解决区域经济社会不平衡的全过程，伴随城乡一体化发展、逐步缩小城乡差别的全过程。我们要用“中国式”智慧与路径破解推进义务教育均衡发展的时代命题，深化教育改革，努力探索义务教育均衡发展的“中国之路”。

要为实现义务教育均衡发展提供制度和政策空间。深入实施《义务教育法》，适时出台《学校法》，为建立现代义务教育学校制度提供法律保障。从义务教育在整个国民教育体系中的基础性地位出发，强化政府主体责任，全面落实“省统筹、县为主”的管理体制。各省要根据省情探索行之有效的县域义务教育均衡发展模式，核心是探索多样化的教育基本公共服务实现形式。明确民办义务教育的法律地位和在整个教育体系中的角色，为全面实施“公办不择校、择校找民办”铺路。同时，要将义务教育均衡发展纳入地方经济社会发展规划，纳入法治保障范畴。国务院应以各地《义务教育均衡发展备忘录》为依据，加强对省级政府在推进义务教育均衡发展中发挥统筹作用的监督检查，杜绝推诿和不作为现象。

面向新型城镇化规划义务教育学校布局和资源配置。依据国家和地方新型城镇化发展规划，制定区域义务教育学校布局规划。新型城镇化规划绝不能“见物不见人”，不仅要包含土地规划、城市规划、产业规划，还应该突出教育规划。教育部门应深度参与城镇化规划，做好教育资源均衡配置，同步研究新型城镇化加快推进背景下的教育资源优化配置的宏观指导政策；严格执行有关城市新住宅区配套设立学校的规定，严格执行农村小学和教学点撤并的程序规定，切实缓解城镇教育资源极度紧张和农村儿童向城区无序流动的问题，将外来务工人员随迁子女义务教育纳入政府保障范围。同时，实施县镇教育资源扩大工程，适当调整已经实施的国家教育项目工程，使之覆盖到县城和城市困难区的学校。对必须长期保留的农村小学和教学点实施专项建设工程，按照确保教育教学质量的要求，在师资配备、办学条件、经费标准等方面，实施大幅度倾斜政策。

完善经费保障机制，推进义务教育基本公共服务均等化。按照公共财政的要求，将义务教育全面纳入财政保障。加大中央财政对义务教育的转移支付力度，增加一般性转移支付并完善转移支付经费监管，扩大保障范围，以弥补经济欠发达地区义务教育均衡发展的财政缺口，逐步降低直至取消“三区”（民族地区、革命老区和贫困地区）教育专项建设项目资金的地方配套比例。对中西部地区城市困难的区和县城义务教育学校公用经费给予一定的财政转移支付。将公办中小学教师工资全部纳入中央财政支付范围，实施农村和“三区”义务教育教师岗位特别津贴制度，继续完善实施农村教师特岗制度。省级政府要对辖区内的财政收入情况进行分类管理，对财政薄弱县加大投入力度，明确省级与县级的财政投入比例。

制定新型评测标准，引导义务教育走向质量均衡。编制区域义务教育质量均衡指数，并纳入督导和评估。定期在全国范围内开展义务教育质量监测，对各地学生的学业水平、均衡程度、课业负担状况等进行持续、动态的监测，跟踪了解进展变化情况，检验相关政策落实成效，为政策调整和政府问责提供信息依据。此外，研制包括教育资源配置状况和教育质量检测结果在内的均衡指标，测算义务教育均衡指数，适时替代现行的针对硬件资源配置的差异系数，并将其纳入督导和评估。

（本文原刊载《求是》2014年第12期）endprint