“机动车驾驶许可降级”规定的法律分析

李 蕊， 王建懿

(1.中国人民公安大学交通管理工程系，北京 100038; 2.公安部道路交通安全研究中心，北京 100062)

0 引言

现行《机动车驾驶证申领和使用规定》(公安部令第123号)自2013年实施以来在社会上引起广泛争议。“闯黄灯”、“宣誓规定”、“机动车驾驶许可降级”等一度成为公众热议话题。拟以《行政许可法》及《道路交通安全法》相关规定为依据，对机动车驾驶许可降级规定的法律属性及具体操作提出管窥之见，以就教于同行方家。

1 机动车驾驶许可与降级规定分析

1.1 机动车驾驶许可权的主要内容

机动车驾驶许可，是公安机关交通管理部门依照《道路交通安全法》规定核发的准许申请人驾驶其准驾范围内的机动车上道路行驶的行政许可，依照法定职权或当事人申请进行审核、考试、核发驾驶证以及对已有驾驶证变更、限制、暂停、废止、注销等行为，是对法律一般禁止相对人驾驶机动车行为的解禁，属于一般许可的一种。相对人获得机动车驾驶许可，除应遵循相应法律程序外，还应以法定的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，这种明示的书面许可即机动车驾驶证。机动车驾驶证上签注的准驾车型，就是相对人获得的驾驶许可范围。机动车驾驶许可的设立旨在保障道路通行安全和公民的道路通行权利。

《道路交通安全法》规定，各地公安机关交通管理部门是机动车驾驶许可的主体，依法实施机动车驾驶许可行为，包括机动车驾驶许可的核发、对许可持有人使用许可过程的监管，以及驾驶许可最后的终止。其第19条规定，“申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。”总体而言，机动车驾驶许可权包括以下几个方面，见机动车驾驶许可权构成图1所示。

图1 机动车驾驶许可权构成图

(1)设定申请机动车驾驶许可条件权。公安机关交通管理部门通过设定申请机动车驾驶许可条件，保证申请人在年龄、身体等方面的驾驶适应性，为其取得驾驶许可后的安全驾驶提供身体方面的保障。《机动车驾驶证申领和使用规定》根据不同情况为申请不同准驾车型设定了相应条件，包括初次申领、增加准驾车型、持军警、境外机动车驾驶证申领，明确规定了不得申请机动车驾驶证的条件。

(2)受理权。“受理”的含义是接受并处理。公安机关交通管理部门应接受当事人提出的驾驶许可申请，并根据不同情况分别予以处理。对符合申请条件者应依法对其进行考核，合格后核发机动车驾驶证；对不符合申请条件者，应依法书面告知当事人不予受理的理由。

(3)考核权。是指公安机关交通管理部门依照《道路交通安全法》规定对驾驶许可申请的考核权，包括设定不同种类准驾车型的考试科目、合格标准以及对申请人实施考核的权力。

(4)决定权。是指公安机关交通管理部门是否为当事人核发机动车驾驶证的权力。该权力的行使应建立在广泛征求公众意见的基础上，通过公布机动车驾驶许可的申请条件、考试科目及合格标准，对达到合格标准的申请人依法核发机动车驾驶许可。

(5)监管权。为保证公共交通安全，公安机关依法拥有对机动车驾驶许可进行监管的权力，对于不符合持有机动车驾驶许可或其中某一类驾驶许可条件者，依法享有中止、变更和终止其驾驶许可的权力。根据现行法律规定和执法实践，公安机关中止、变更和终止机动车驾驶许可的情形不同，其行为的法律性质也有所不同。

① 机动车驾驶证许可的监督检查权

目前，各国均采取核发机动车驾驶许可的方式来保证机动车驾驶人具有相对安全驾驶机动车的能力，并根据不同准驾车型设置了不同的条件要求，采取记分方法对驾驶人实施动态监管。对机动车驾驶人的监管，我国现行法律规定了实习期制度、记分制度和驾驶证审验制度，以保证机动车驾驶人从身体条件、交通安全法律意识、驾驶技能等方面都符合相关类型准驾车型的条件和要求。

② 机动车驾驶许可的中止权

机动车驾驶许可的中止权，是指公安机关交通管理部门因某一法定事由的出现而采取的使某行政相对人的驾驶许可暂时失去法律效力(待该事由停止或消除后再恢复其许可效力)的行为。即当机动车驾驶人在身体条件、年龄或者记分分值达到了法定条件时，公安机关有权暂时停止其相关准驾车型的驾驶资格，以此限令其按规定进行整改。如《道路交通安全法》第24条规定，当机动车驾驶人记分满12分时，公安机关交通管理部门应当扣留其机动车驾驶证，这样就属于暂时中止当事人机动车驾驶资格，待惩罚期满后再行恢复的情形。

③ 机动车驾驶许可的变更权

机动车驾驶许可的变更权，是指针对已经核发的机动车驾驶证，依照当事人申请或者依法对机动车驾驶许可的范围作出变更的行为。例如机动车驾驶人可以申请自动降低准驾车型种类，相关规定可参阅《机动车驾驶证申领和使用规定》第50条*《机动车驾驶证申领和使用规定》第50条规定：“年龄在60周岁以上的，不得驾驶大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车、无轨电车和有轨电车；持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的，应当到机动车驾驶证核发地车辆管理所换领准驾车型为小型汽车或者小型自动挡汽车的机动车驾驶证。年龄在70周岁以上的，不得驾驶低速载货汽车、三轮汽车、普通三轮摩托车、普通二轮摩托车和轮式自行机械车；持有普通三轮摩托车、普通二轮摩托车驾驶证的，应当到机动车驾驶证核发地车辆管理所换领准驾车型为轻便摩托车的机动车驾驶证。机动车驾驶人自愿降低准驾车型的，应当填写申请表，并提交机动车驾驶人的身份证明和机动车驾驶证。”。

④ 机动车驾驶许可的终止权——吊销、撤销和注销机动车驾驶证

机动车驾驶许可的终止，是指公安机关交通管理部门因某一客观事实或相对人的某一违法行为的出现而采取的、终止其驾驶许可效力的行为。依照我国现行法律规定，包括机动车驾驶证的吊销、撤销和注销三种情形。

1.2 机动车驾驶许可降级规定

“机动车驾驶许可降级”，在《机动车驾驶证申领和使用规定》中表述为“注销其最高准驾车型驾驶资格”，是指由于机动车驾驶许可范围是其驾驶证上签注的准驾车型，因而注销最高准驾车型后，其驾驶证应当办理相应降级手续。

(1)机动车驾驶许可降级的适用条件和法律后果

依照《机动车驾驶证申领和使用规定》，持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人，如果发生下述情况之一者，①发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪；②在一个记分周期内记满12分；③连续三个记分周期不参加审验，公安机关交通管理部门应注销其最高准驾车辆驾驶资格，并通知驾驶人在规定期限内办理降级手续。逾期不办者，由公安机关交通管理部门车辆管理机构公告注销其准驾车型驾驶资格。

(2)机动车驾驶许可降级的法律性质

依据现行法律规定，公安机关交通管理部门注销机动车驾驶人最高准驾车型驾驶资格的行为属于驾驶许可权中的许可范围变更，即机动车驾驶许可的变更权。《道路交通安全法》赋予公安机关交通管理部门的驾驶许可权中包括设定持有某种类型驾驶资格的权力，如果驾驶人出现了相应状况或者实施了相关行为，不符合持有该类型驾驶许可的规定条件，则应依法对其实施驾驶许可范围的变更。

2 机动车驾驶许可行为的合法性分析

目前，学术界对机动车驾驶许可行为的研究相对薄弱。笔者以“机动车驾驶许可”为检索词检索中国知网，仅找到为数不多的几篇相关文章。如《机动车驾驶证注销制度的违法性论析》、《对<机动车驾驶证申领和使用规定>个别条款的思考》和《对未提交身体条件证明被注销驾驶证的若干思考》等。上述研究除了关注机动车驾驶证注销制度自身问题外，仅对公安部发布的《机动车驾驶证申领与使用规定》中的若干条款的合法性进行了一定探讨，对机动车驾驶许可行为综合性法律分析方面则鲜有论及。机动车驾驶许可行为涉及行政许可的设定、相关的监管措施以及行政处罚等行政行为，依照法治行政的原则，驾驶许可设定和监管等行为都必须符合相应的法律规定和法律原则。现就机动车驾驶许可涉及的相关行政行为分析如下：

(1)机动车驾驶许可的设定

依照《行政许可法》第12条第1项规定，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项可以设定行政许可。目前，道路交通事故已经成为人类生命安全的第一杀手，是直接关系公共安全、关系人身健康、生命财产安全的特定活动，《道路交通安全法》因此规定了相应的驾驶许可，并将实施驾驶许可行为的权力赋予公安机关交通管理部门。

(2)机动车驾驶许可的变更

《行政许可法》赋予行政机关依当事人申请或者依职权变更行政许可事项的权力*《行政许可法》第49 条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”第50条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”。相对于一般行政许可而言，机动车驾驶许可本身有不同的准驾车型，而且不同准驾车型的获得和持有该准驾车型的条件也不尽相同。在当事人提出申请或者当其持有相应准驾车型的条件发生变化时，公安机关交通管理部门可依当事人申请或依职权对机动车驾驶许可的事项予以变更。

① 机动车驾驶人自愿申请降级

出于保障道路交通安全考虑，对于不同的准驾车型，公安机关依照《道路交通安全法》赋予其的行政许可权分别设定了不同的考试条件和驾驶许可持有条件。机动车驾驶人身体条件发生变化，不符合所持机动车驾驶证准驾车型的条件，但符合准予驾驶的其他准驾车型条件时，应当在30日内到机动车驾驶证核发地车辆管理机构申请降低准驾车型。如《机动车驾驶证申领和使用规定》规定：“持有大型客车(A1)、牵引车(A2)、城市公交车(A3)、中型客车(B1)、大型货车(B2)驾驶证的驾驶人，应当在每个记分周期结束后30日内到公安机关交通管理部门接受审验”。但在一个记分周期内没有记分记录的，免予本记分周期审验，机动车驾驶人在参加审验时应提交身体条件证明。在实践中，部分持有上述准驾车型的驾驶人为了避免参加审验和提交身体条件证明，自愿申请将已持有机动车驾驶证的准驾车型降低为小型载客汽车。公安机关交通管理部门应当依照当事人的申请为其变更相应的准驾车型，这就是机动车驾驶许可的变更。

② 公安机关依职权的变更

目前对于机动车驾驶许可依职权的变更，主要是针对持有A1、A2、A3、B1、B2准驾车型的驾驶人，持上述类别驾驶证者多是营运驾驶人。为了保障道路交通安全，现行法规从安全意识、安全驾驶情况、遵守法律法规情况以及身体条件等方面对这部分驾驶人作出了相应规定。通过设立机动车驾驶证审验制度，对相应周期内的机动车驾驶人进行监督检查。如果机动车驾驶人没有达到继续持有某种机动车驾驶许可的条件，则公安机关有权依法对当事人的驾驶许可范围作出变更。

③ 机动车驾驶许可的中止

根据我国《道路交通安全法》规定，机动车驾驶许可的中止包括狭义的中止和广义的中止。狭义的中止是指发生了法定情形导致机动车驾驶许可暂时停止，如某人由于道路交通安全违法行为被处以暂扣3个月机动车驾驶证的行政处罚；广义的中止则既包括狭义的中止，也包括某种特定准驾资格的中止。换言之，对符合法定条件的当事人，公安机关交通管理部门既可以依法中止其拥有的全部准驾车型，也可以中止其拥有的部分准驾车型。

④ 机动车驾驶许可的终止

机动车驾驶许可的终止，是指因发生了某种法定情形而导致机动车驾驶人的驾驶许可被依法停止，包括吊销机动车驾驶证、撤销机动车驾驶证和注销机动车驾驶证三种情形。其中吊销机动车驾驶证是《道路交通安全法》设定的行政处罚；撤销机动车驾驶证是《行政许可法》和《道路交通安全法实施条例》设定的对机动车驾驶许可的管理措施，属于公安机关纠正错误的行为；注销机动车驾驶证是《机动车驾驶证申领和使用规定》中设定的对已经失效的机动车驾驶证的后续处理行为。

2.2 机动车驾驶许可降级规定的合法性分析

(1)机动车驾驶许可降级规定属于行政许可的变更。《道路交通安全法》将机动车驾驶许可权授予国务院公安部门，因此公安部门有权依法制定机动车驾驶许可申请、持有、终止的相关规定。

(2)根据《道路交通安全法》规定，道路交通安全管理主体是公安机关交通管理部门，因此地方公安机关交通管理部门依法实施机动车驾驶许可权。

(3)对于机动车驾驶许可降级规定应当明确其具体实施的程序，“注销最高准驾车型”只是原机动车驾驶许可事项的变更，当持有人按照有关规定参加了相关学习考试，达到了持有原准驾车型的条件时，公安机关交通管理部门应当依设定的程序予以恢复，而不是按照重新申领或者增加准驾车型的规定来设定相应的程序。

3 结语

机动车驾驶证降级规定是《机动车驾驶证申领和使用规定》注销最高准驾车型的具体体现，是机动车驾驶许可权的一部分；因此对持有A、B准驾车型的驾驶人加大监管力度，对保证公共交通安全具有积极的作用。同时应当依法明确机动车降级制度的法律属性，制定合法的降级及恢复程序，保证当事人的合法权益。我们有理由相信，随着我国道路交通的发展和机动车及驾驶人数量的增加，理论和实务界都将会更加关注机动车驾驶许可行为，加强对机动车驾驶许可设定、实施、监管中出现的各种问题的研究，为道路交通安全管理部门制定相关的驾驶人管理规范提供必要的参考。同时应当加强相关制度出台前的法律和相关技术的支撑性研究，让社会公众最大限度地了解该制度的合法性与合理性，以降低道路交通安全管理的成本，提高管理效率，实现法律效果与社会效果、法律规制与人权保障的平衡。

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[4]欧阳庆芳.行政注销的法律属性辨析[J].兰州学刊,2013(8).

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