西藏城镇化及其环境效应研究

2014-08-22李秋秋王传胜

中国软科学 2014年12期

李秋秋, 王传胜

(1.中国科学院大学资源与环境学院, 北京100049;2.中国科学院地理科学与资源研究所, 北京 100101)

一、研究背景

2010年1月,中央政府在第五次西藏工作会上提出“推进西藏跨越式发展,要更加注重改善农牧民生产生活条件,更加注重经济社会协调发展,更加注重增强自我发展能力,更加注重提高基本公共服务能力和均等化水平,更加注重保护高原生态环境,更加注重扩大同内地的交流合作,更加注重建立促进经济社会发展的体制机制,实现经济增长、生活宽裕、生态良好、社会稳定、文明进步的统一,使西藏成为重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地”的发展思路和战略定位。

城镇化是伴随工业化发展,非农产业在城镇集聚、农业人口向城镇集中的自然历史过程。作为人类经济社会发展的客观趋势,城镇化对实现上述目标有着至关重要的作用,是推进上述“七个更加注重、实现五个方面的统一”的基础,是建设上述“两个屏障、四个基(保护、目的)地”的重要支撑。

西藏由于特殊的自然环境与历史基础,对人类活动的承载能力有限,对传统模式的经济增长、城市发展形成制约。因此,这样的自然背景势必要求本区在有限的适于人类活动的土地上创造更大更好的经济社会效应。按照布局合理、节约土地、以大带小等原则,西藏自治区政府在“十二五”规划中提出了“积极稳妥推进城镇化”方针,大力发展中心城市(镇),加快发展小城镇,初步构建“一圈三带两点一线”的城镇化发展布局(以“拉萨-泽当城镇圈”为核心圈,“雅鲁藏布江中上游城镇带”、“尼洋河中下游城镇带”和“青藏铁路沿线城镇带”为重要支撑,藏东昌都镇、藏西狮泉河镇为两个节点,边境沿线重点城镇为一线)。

对于当前西藏城镇化建设,李利锋等人[1]认为人口快速集中、资源不合理利用是西藏生态环境问题产生的主要原因之一。樊杰等人[2]研究认为上世纪90年代以来随着经济的快速发展,流动人口涌入、新镇设立成为西藏城镇化的主要驱动力,而这削弱了城镇化本身应有的正面效应,加剧了与西藏资源环境和民族文化保护的冲突。在西藏城镇化的发展路径方面,夏宝林等[3]基于西藏城镇发展自然与经济社会环境,认为西藏城镇处于发展的初级阶段、数量及规模较小、区域经济带动力不强,应当充分利用外部力量、资源禀赋等条件,实行“非均衡”的发展战略,优先在基础好、经济发达、交通便利的“一江三河”流域中部地区推进城镇化进程,并在各级城镇中重点发展区域中心城镇。何晓蓉等人[4]根据城镇发展的规模、地域差异及发展阶段等现状,建议西藏小城镇的发展适宜选择跳跃式的模式。而唐伟等人[5]则认为目前援藏政策是西藏城镇化的核心动力,但也使得该区城镇缺乏内在的驱动和活力,经济职能较弱,辐射带动能力不足,因此提出从构建支撑产业、调整援藏政策等内外两方面优化西藏城镇化动力机制。此外,也有学者分析了西藏城镇建设中的生态环境问题,如湿地退化[6]、生活垃圾处理[7]、饮用水源地保护[8]等。

总体而言,已有研究对西藏城镇化的环境效应分析多从发展建议、生态负面问题入手,对正面效应考虑较少,或只是一般性的描述,略显片面。本文从正反两方面解析西藏城镇化引起的生态环境效应,总结经验与教训,为西藏进一步实施科学合理的城镇化路径、促进西藏城乡实现居民共同富裕和西藏自治区可持续发展提供科学依据。

二、1978年以来西藏城镇化的特征

(一)城镇化率增长速度缓慢

1952年,西藏自治区的城镇人口为7.5万人*本数据为非农业人口数据。本文引用数据除特别注明外,均来自中国和西藏自治区的年度统计年鉴。,城镇化率6.5%[9]。改革开放以来西藏城镇化建设步入新阶段,1984年中央第二次西藏工作座谈会援建的43项工程,以及1994年以来对口援藏政策的实施,极大地带动了西藏的城市建设。1978-2012年城镇人口增加了49.77万人,城镇化率增加了11.5个百分点。2012年该区城镇人口增加到69.98万人,城镇化率达到22.8%。但和全国水平相比,西藏城镇化水平仍然较低,2012年城镇化率仅相当于全国的43.1%,34年来的城镇化增长速度相当于全国的1/3(图1)。自2000年国家实施西部大开发战略以来,西部地区经济社会发展与城市建设不断加快。但与西部其他省区相比,西藏城镇化水平最低且提升缓慢。据第五、六次人口普查,2000到2010年间西藏城镇化率从18.93%发展到22.67%,每年平均增长1.82%,不到西部地区总体城镇化水平增速(3.71%)的一半。

图1 1978-2012年西藏自治区、中国城镇化率比较数据来源：根据有关年份中国统计年鉴和西藏

(二)城镇空间分布趋向“大分散、小集中”格局

截至2010年西藏城镇用地达200.4平方公里,占土地总面积的0.02%*根据西藏自治区土地资源调查数据计算。；城镇数量发展到142个,包括2个市、140个建制镇,多年来城镇主要沿“一江两河” 区域(雅鲁藏布江、拉萨河与年楚河中部流域)分布,该区域土地面积为6.65万平方公里,只占西藏自治区土地总面积的5.41%,却集聚了西藏36.01%的人口、61.30%的非农人口与54.88%的城镇人口,非农化程度和城镇化率分别高于全区总体水平的10.2和11.9个百分点。其余城镇则主要分散在藏东横断山区东北部,如尼洋河河谷、澜沧江河谷等,人烟稀少的藏西阿里地区则只形成少数几个人口规模较小的城镇。近年来新设城镇在集聚地区外围的不断出现(表1),使集中分布的空间格局逐渐趋于分散,整体呈现出“大分散、小集中”的特征(图2)。

表1 西藏城镇空间分布的主要特征值

数据来源：根据第四、五、六次人口普查数据整理。

图2 2010年西藏自治区城镇分布及县市区城镇人口规模数据来源：根据第六次人口普查和《中国建制镇统计年鉴》(2012年)推算(注:城镇人口规模是实际城区和镇区人口。)

(三)农牧区人口非农化进程缓慢

西藏广大农牧区的人口自然增长率高于城镇地区。据第六次人口普查数据,西藏各县城镇人口与自然增长率呈现微弱的负相关(皮尔逊相关系数-0.13),即在一定程度上城镇人口越少的地区自然增长率越高,如拉萨城关区仅3.32‰,而全区达到9.96‰。和全国相比较,1979-2012年全国乡村人口整体呈现负增长(年均增速-0.6%),而西藏的乡村人口以年均1.2%的速度保持高速增长,且城镇人口的年均增速低于全国增速0.6个百分点。这就意味着相较于城镇人口,西藏的农村人口在快速增加,因此当地“农转非”对提高城镇化水平作用有限。

另一方面, 西藏广大地区大体可分三类,即以农为主的农牧区、以牧业为主的农牧区和纯牧业区(那曲地区、阿里地区局部)。在城镇化建设中,由于人口居住相对固定,以农为主的农牧区城镇发展具有较好基础；但以牧业为主的农牧区和纯牧业区,由于多数牧民以传统的游牧为主要生产生活方式,城镇化建设存在较大难点。在国家“十一五”、“十二五”期间,为推进新农村和城镇化建设,中央与西藏政府投入大量资金实施以牧民定居、农房改造和扶贫搬迁工程为重点的农牧民安居工程。到2012年末,已解决40.83万户、181.22万农牧民住房,且主体向城镇集聚,但由于传统的生产生活方式影响,这些住房一年中绝大部分时间是空置状态。因此,西藏城镇化建设推进的难点之一是广大农牧民长期以来延续和传承的生产和生活方式。

(四)外来人口对西藏城镇人口增加的贡献显著

西藏“农转非”则对城镇化的作用有限,而城镇地区的外省迁入人口是西藏城镇人口增加主要动力。2010年西藏自治区人口迁移为净迁入状态,城镇尤其是拉萨市与日喀则市是进藏人口的主要迁入地。表2显示,外省迁入人口在两市城市人口中有较高比重,且呈增大趋势。10年间拉萨市城市人口增加36636人,其中省外人口迁入引起的增长则达到35.13%,外来人口引起的机械增长可视为西藏城镇人口增加的主要因素。

表2 西藏城市迁移人口占城市人口比重

数据来源：根据第五、次人口普查数据整理。

樊杰等[10]认为暂住人口已成为西藏实际城镇化中的重要推动力量,而这部分人口由于其流动的特殊性和实际统计的困难而难以准确计数。据考察暂住人口已占到西藏城镇人口规模的一半左右比重,因而他推测实际外来人口的数量约为统计数量的2倍以上,因此若将暂住人口计算在内,2000年西藏城镇化水平可以达到27%左右。2010年西藏城镇人口68.06万人,其中进藏半年以上的省外人口12.97万人,占总数的19.06%,而实际上未被纳入人口普查对象的进藏半年以下人群,如大量进藏承接建设项目的务工人员、旅游观光的游客及礼佛朝圣的藏民等,都对城镇基础设施和公共服务产生巨大需求,因而也推动着西藏城镇化进程与经济社会发展。

大量外来人口在为西藏经济社会繁荣做出贡献的同时,对西藏本地人口的就业和发展机会产生了一定的压力。相对而言,西藏的外来人口较本地人口文化素质较高、具有较强的管理水平与竞争能力,且主要集中在城镇地区,因此,在城镇有限的就业容量下,农牧区人口向城镇和非农产业集聚的进程更加缓慢。

(五)产业发展对城镇化建设支撑能力有限,城镇人口容量小

西藏城镇化建设中一个十分重要的也是我国城镇化进程中的共性问题是产业集聚。没有产业发展为吸引力,分散人群难以相对集中,城镇化将不易实现。以那曲地区为例,该区位于青藏高原腹地,面积较广,其生态环境的好坏对西藏地区具有重要影响。那曲地区为纯牧区,人口众多且分散,为优先保护其生态环境,自治区提出“以小环境换取大生态”战略,即加快那曲中心城镇建设,扩大建设规模,以吸纳全区一半人口定居。但因城镇产业缺乏(全区工业企业仅15个),吸纳就业能力较低,因此难以推进。

由于经济水平较低,西藏城镇人口容量小。2011年,第一大城市拉萨市城区人口为27.91万人,只达到中等城市标准,而第二大城市日喀则市城区仅6.40万人；西藏建制镇镇区人口规模最小仅1165人,最大为13324人,平均镇区人口仅5062人*据《2012年中国建制镇统计年鉴》。,多数城镇规模效应不明显,在吸引人口集聚、解决非农就业、提高基础设施服务能力等方面有所欠缺,因而对农牧民就业与生活的吸纳支撑能力有限。

三、西藏城镇化的环境效应

随着城镇化率的提高,西藏城乡居民生活水平普遍提升,生活环境也有所改善。在城镇建设过程中,一方面用能改变与环保工作对西藏城镇环境起到了正向效应,另一方面经济与城镇发展所带来的排放物增长和土地扩张是西藏环境质量的重大隐患。

(一) 能源利用结构的改善与城镇环保设施建设,较好地缓解了资源环境压力

1.能源利用改变

过去,西藏自治区农牧民生活燃料几乎全部来源于生物质能源,不仅包括柴草和牛粪,甚至包括河谷地区的沙生槐、红柳等灌丛及草皮等[11],人口增加给生态环境带来巨大压力。政府一方面通过新农村建设改变农牧民用能结构,一方面通过城镇化建设推进清洁能源使用。

表3显示,2000-2010年,自治区居民生活能源结构中,使用清洁能源(燃气、电)的家庭户占比从18.1%增加至30.0%,其中城市地区从75.3%增加至94.5%。同时,西藏还积极利用水能、地热能、太阳能和风能等清洁能源,初步形成了以水能为主、多能互补的能源建设利用格局,对保护生态环境起到了积极作用。

2.城市(镇)环保设施增加

城市(镇)是地区经济增长的重心,当前我国城镇化和工业化过程中往往伴随着追求经济效益而破坏环境的人类活动。在生态环境脆弱的西藏,除了污染物源头控制,大力建设环保设施也是保护城市(镇)环境的重要决策。

以水环境为例,长期以来西藏农牧民生活污水处于漫地自然排放、自然净化的局面,城镇化成

表3 2000、2010年西藏自治区居民生活能源结构(%)

数据来源：根据第五、六次西藏自治区人口普查资料计算,数据为家庭户比重。

为提升农牧民生活品质,集中收集、处理生活污水,保障水环境质量的重要途径之一。2000-2010年,自治区有独立厕所的家庭户占比从30.5%增加到42.3%,其中城市和镇分别增加了26.9%和19.5%；无厕所的家庭户占比减少了15.7个百分点,其中城市和镇分别减少了20.9和23.1个百分点。政府在实施污染物总量控制的同时,通过加大投资,不断扩大城镇污水处理厂建设规模和覆盖范围。由于环保设施逐渐发挥效用,且当地人类活动强度尚较低,目前自治区总体水质现状较好,基本不存在饮水安全方而的隐患。2012年自治区主要江河水质98%以上达到Ⅲ类水域标准[12],主要湖泊总体达到Ⅰ类水域标准；监测的127个水源地的水质检查结果中达到饮水安全的水源地有123个,县城以上城镇集中式饮用水水源地水质达标率98%[13]。

(二) 西藏城镇发展可能存在的环境问题

1.工业排放和机动车增长是大气环境的主要污染隐患

西藏主要城镇大气环境质量整体优良,2012年全区所有地市空气质量均达到《环境空气质量标准》二级标准,主要城镇达到97.5%以上。为控制大气污染物的排放,中央和自治区政府一方面推广清洁能源使用,另一方面采取严格限制高耗能企业发展,推进拉萨“太阳城”建设等一系列措施。

然而,随着城镇化进程的加快,以及基础设施建设与特色经济发展,西藏地区资源消耗和污染物排放呈明显上升趋势,其中废气排放总量由2000年的1.2亿标立方米上升到2012年的113.96亿标立方米,增加了近94倍。西藏的废气来源主要包括工业废气、城镇生活废气以及机动车废气,如表4所示。

表4 西藏自治区2010-2012年大气主要污染物来源

数据来源：根据2001-2010年西藏自治区环境状况公报数据整理。

西藏自治区产业结构层次低,重工业产值占工业总产值的比重超过60%,大气环境恶化存在较大的隐患。目前,由于西藏城镇的工业企业多以中、小型企业为主,相对而言工业对大气污染的贡献低于城镇生活污染和机动车污染。近十年,西藏机动车数量增长较快,2001年以来,汽车保有量增加了24.7万辆*据西藏自治区公安厅提供资料。,其中私人汽车2007-2011年4年间增加了11万辆,导致机动车污染成为近两年大气NOx和烟/粉尘的最主要的来源。而少量的废气处理设施却远远不能满足城市发展需求,2010年全区仅有46套废气治理设施,显著低于全国平均水平(11713套),控制污染物达标排放与治理的能力亟待提高。

2. 城镇污水和垃圾处理设施不足

虽然城镇化提高了农牧民的生活品质,但城镇生活污水是西藏水污染的主要来源(图3)。而因地处高寒地区,废水处理设施损坏率高,维修成本大,城镇污水处理设施和技术水平还不能满足像西藏高原这样特殊区域的要求,因而城镇污水处理率较低。2007-2011年,城镇生活污水排放年均增长率为18.1%,接近全国平均水平的2倍[14],而主要城镇污水集中处理率仅为4.4%。2010年按城市人口规模衡量的人均废水处理设施数量,西藏自治区和拉萨市分别为0.6和1.7套/人,而全国均值为2.0套/人。

图3 2010-2011年西藏自治区废水污染物来源比例数据来源：西藏自治区环境保护厅提供。

西藏自治区固体废弃物主要包括采矿弃渣、生活垃圾和建筑垃圾,其中城镇生活垃圾是主要来源。随着城镇人口的增长,城镇生活垃圾产生量不断增加,环境处理设施显得配备不足,且不同区域差别较大。2012年自治区城镇生活垃圾处理量25.6万吨,而垃圾产生量仅拉萨和日喀则二市就达41.3万吨,处理设施远不能满足需求。此外,城镇及其周边生活垃圾处理设施也覆盖不足,截至2013年,自治区74个县城中,还有17个缺少垃圾处理设施,而绝大多数乡镇也无相应的垃圾处理设施*据西藏自治区发改委提供资料:“西藏自治区垃圾处理设施及完成情况表”, 2013年。。2012年西藏城市垃圾无害化处理率为73%,其中拉萨市为100%,日喀则市为90%,其他县城为52%。生活垃圾的裸露堆放或凹型地简易堆放,特别是在城镇饮用水源地,垃圾堆放已经是主要污染源之一。

3.城镇饮用水水源地存在污染

根据2011年《西藏自治区城镇饮用水水源地环境保护规划》,在西藏140个城镇饮用水水源地中,有116个没有设置专门管理机构,占总数82.9%,有相关管理规程的水源地仅21个,只占总数的15%,水源地管理规范问题严重。而全区饮用水水源地中仅63个划分了饮用水水源保护区,其中又不同程度地存在水源保护区设置不合理、保护区防护设施不完善的问题。

在全区140个引用水源地中,67.8%的水源地一级保护区内有污染源分布,二级保护区、准保护区内有污染源分布的分别为60.7%和47.9%。如图4所示,各水源地保护区内普遍有放牧、耕地等现象存在,部分水源地保护区内有民宅、企业等与供水设施和保护水源无关的建筑,给水源地的水质安全造成较大隐患,城镇生活垃圾无序堆放及污水排放是水源地水质的主要污染源,部分水源地已存在个别水质因子超标现象。

图4 西藏自治区城镇饮用水源地保护区污染源类别数构成数据来源：根据西藏自治区环境保护厅《西藏自治区城镇饮用水水源地环境保护规划(2011年)》整理

4.城镇扩张侵占生态湿地

在西藏城市建设初期,对城市内部及周边的生态空间保护意识不强,导致城市土地扩展过程中对周边湿地的占用和人为干扰[15]。因拉萨城区的扩展侵占,号称“拉萨之肺”的拉鲁湿地面积在1965年为86.4平方公里,到了1999 年夏,仅存54.87平方公里,减少了约36.5%[16],湿地萎缩在与拉萨城区交界处尤为明显[17]。1992年,为缓解洪涝威胁解决灌溉问题,拉萨市修建了横贯拉鲁湿地东西的中干渠,由于湿地中水的迅速排出,直接导致了湿地旱化和沙化。此外,人类活动加强,特别是城镇居民点生活垃圾的无序排放,也是造成周边湿地污染的重要原因,如措勤县城的垃圾通过措勤藏布对西藏第三大湖泊扎日南木错河口湿地造成严重污染[18]。

1999年拉萨市建立了拉鲁湿地自然保护区,同时成立了自然保护区管理处,加大了对湿地的保护力度。2003年以来,拉萨市通过北干渠灌溉、中干渠综合整治等工程,拉鲁湿地自然保护区湿地地表水位、地下水位有所上升,湿地面积有所回增,城镇居民区面积增加幅度较小,湿地保护效果明显,但生态湿地的保护还依赖于城镇长久的用地控制和污染治理。

四、结论与建议

(一)主要结论

西藏城镇化是引导人口集聚、缓解农牧区压力、提升居民生活品质的重要举措。改革开放后,西藏地区经济社会呈现跨越式发展,表现为以下特征:城镇化率增长速度缓慢;城镇空间分布趋向“大分散、小集中”格局;农牧区人口非农化进城缓慢;外来人口对西藏城镇人口增加的贡献显著;产业发展对城镇化建设支撑能力有限,城镇人口容量小。

虽然在城镇建设过程中能源利用结构改善与城镇环保设施建设较好地缓解了西藏的资源环境压力,但城镇化也对生态环境带来了负面效应，包括工业排放和机动车增长是大气环境的主要污染隐患、城镇污水和垃圾处理设施不足、城镇饮用水水源地存在污染、城镇扩张侵占生态湿地等。

综合分析,西藏城镇化过程对生态环境保护整体上呈正向效应。但因西藏自治区工业化和城市化正处在快速发展的初期,由此引起的环境效应(库兹涅茨曲线)也正处于倒U型曲线“上升段”的初期,因此,一方面目前的生态环境问题可以看作是西藏城镇和经济发展所处阶段的问题,近期城市及其周边环境出现恶化的趋势不可避免；另一方面,随着人口和产业向城镇不断集聚,城市环境承载力受到挑战, 生态环境保护任重道远。

(二)主要对策建议

1.科学确定西藏城镇化道路,积极稳妥推进城镇建设

中心城市(镇)是西藏区域经济发展的核心力量,更是引领全区现代化、信息化建设的重要主体。壮大核心城市拉萨市、日喀则市的综合实力,积极发展昌都镇、那曲镇等具备较好基础的区域中心城镇,发挥其资源和人口聚集优势与经济社会职能,是实现西藏经济社会跨越式发展的重大保障。而当前,西藏中心城市少、规模小、人口承载能力和辐射带动能力有限的情况下,发展小城镇是充分利用现有基础和资源、实现西藏快速城镇化与社会经济发展的主要渠道。因此,西藏城镇发展应注重中心城镇与小城镇的共同发展。

2.推动当地农牧民“非农化”进程

一方面,提高城镇的规模和服务能力。依托本地旅游、矿产等资源,在农牧区推行农牧业产业化经营,在小城镇积极发展乡镇企业和中小企业,在中心城市发展适宜的特色支撑产业,增加服务行业与就业岗位,提升城镇人口容量和辐射带动作用。另一方面,建立合理的外来人口管理机制,提高本地人口素质。随着铁路、机场等交通条件的改善,西藏很可能迎来更多的外来人口。西藏政府应对外来人口尤其是对流动人口实行一定管控措施,如开展对其的管理预测、提高门槛约束等。同时,要提升本地居民的就业素质,积极鼓励当地农牧民外出就业,并为剩余劳动力向城镇和非农产业转移创造条件(如帮助农牧民定居城镇、在城镇谋职),推进非农化和本地城镇化进程。

3.加大城市基础设施建设扶持力度,培育城镇内生动力

一方面, 借助国家扶持与发达地区的对口帮扶,增加对交通、信息等基础设施和公共服务建设的资金与人力投入,加快完善中心城市对内交通和对外交通(公路、铁路、机场等),提高城镇化质量,增强西藏跨越式发展的保障能力。另一方面,要培育拉萨、日喀则等城镇的自身发展动力,发展特色的支撑产业,积极促进产业集聚,增强城镇自我发展能力和对人口与经济活动的吸纳支撑能力,而不单单依靠国家外省扶持实现经济增长。

4.保证城镇环境质量,建设生态型城镇

一方面,城镇发展奠定了城镇环境保护的物质基础,因此需强化西藏城镇化对生态环境的正向效应,积极完善能源利用结构、促进环保设施建设；另一方面,西藏城镇建设与经济发展应强化资源环境约束瓶颈,引导相关建设部门、城镇居民树立生态型、绿色型城市发展思路,积极推动污染物处理设施的技术改进和环境容量增加,构建国家重要的生态安全屏障。

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