试论公共部门职业年金和廉洁年金的一体化——国际经验和中国的现实

林东海

(厦门大学 公共政策研究院,福建 厦门 361005)

一、引言

机关公务员和事业单位人员职业年金将是我国公共部门养老体系中的第二支柱*十八届三中全会提出要“推进机关事业单位养老改革”。根据中国的国情，本文所指的公务员是广义的，包含机关公务员，也包含公益性事业单位的职工，下面的行文中如果没有特指“机关”，公务员一般是广义的。同样公共部门也是广义的，包含了机关和事业单位。，职业年金在我国是新生事物，一些地方已经展开了试点(如广东省)，但目前我们对职业年金的本质特征的研究还有待深入。2008年事业单位养老改革中央试点启动，试点启动3年后的2011年，国务院颁布了《事业单位职业年金暂行办法》，该办法规定事业单位职业年金采取缴费确定制，以个人账户的形式建立基金。在此政策背景下，学界对公共部门职业年金制度如何构建纷纷展开研究，如刘经纬等[1]、薛博和王道勇[2]、游春[3]这些学者从国际经验借鉴、职业年金的必要性、管理模式、缴费比例、养老金替代率测算等方面进行探讨。对于公共部门职业年金应该具备什么特征才能体现公共部门的本质？当前国内还缺乏很深入的研究。正如把企业年金看作是对社会保障的补充，我们基本上把职业年金看作未来机关事业单位“新人”纳入社保之后的“补充养老”来看待，尚没有赋予职业年金应有的职业“个性”，公务员职业年金应如何体现出与企业年金的差别呢？

公共部门职业年金汲取财政资源而建立，它应和一般公共资源的使用一样，政府面临作为公共资源使用者的社会受托责任和公众问责。公共资源使用而产生的受托责任，以及公共部门应具备的廉洁、公正的职业伦理，客观上要求公务员职业年金同时也是“廉洁年金”。廉洁年金，事实上就是把“廉洁、公正”这些公共职业伦理和职业年金捆绑在一起的公务员养老金，通常要求公务员必须廉洁、自律方能享受全额的“荣休”待遇，公务员在职业生涯中有违法犯纪行为通常会被完全褫夺或者损失部分退休权益。进入21世纪，各国的公共管理和政府治理变革逐步使公务员职业年金走上了“廉洁年金”的道路。

二、公共部门养老金受托责任：如何解除？

(一)公务员养老金与公平问责

“政府行使公共权力、提供公共产品和服务需要耗费一定的资源，必须以一定的形式和程序为其行使公共权力提供资源保障，……并由此形成政府对公共资源的使用和管理的受托责任(Accountability)，公共受托责任按照其实现程度，可分为过程的合规性受托责任和结果的绩效性受托责任”[4]。通常来说，政府的预算会计和预算报告是偏向于合规性受托责任，合理的政府财务会计和报告是政府解除绩效性受托责任的必由之路。20世纪80年代以来，随着公共管理和政府治理的变革，政府公共资金所承受的绩效受托责任，正在由传统的3E(经济性、效率性、效果性)向更全面的5E(包含了公平性和环境绩效)绩效审计发展[5]。正是因为政府公共资源的使用越来越面临着合理性、公平性的问责，需要除会计和财务报告之外的其他报告来加以补充说明。

我国行政事业单位离退休费支出每年快速攀升的同时，伴随着企业和机关事业单位养老金“双轨制”运行多年而产生的社会公平问责愈来愈甚。2008年以来连续多年的“两会”都有代表议案或提案对此提出质疑，这个问题目前理论上尚没能做出比较合理的解释，政府难以完全解除公共资源受托责任——对公平性的问责，这很可能进一步困扰公务员养老改革。

事实上，中国公务员的养老金待遇和世界其他国家相比并不算高，主要是企业的养老金待遇偏低[6]；目前一些发达国家的公务员(如美国)退休后的待遇甚至比起在职工资还高[7]；公务员享有退休金而无需缴费也不仅仅中国才有，例如香港老公务员退休制度也是完全由财政承担的。但是，不论是美国、英国，还是香港，这些国家和地区的公务员养老金都有一个共同的特征，公务员违法犯纪可能被施以褫夺养老金福利的惩罚，在这种法律制度下，公务员职业年金同时也是“廉洁年金”。廉洁年金事实上能够比较合理地解释“为什么一个国家公务员养老金比企业职工高是合理的”，因为：能够获得全额养老金权益的公务员是廉洁的，他们需要遵守严格的法纪；纪律懈怠和腐败的公务员受查处后可能被褫夺和削减养老金福利，这种制度设计的养老金同时也是廉洁年金，廉洁年金和公务员养老金制度是一体的。廉洁年金所产生的养老金支出“廉政绩效”是对公共受托责任和公平问责的很好的回应。

(二)被忽略的养老金廉政绩效

事实上，我国的行政事业单位工作人员的退休管理办法中，已经有类似于廉洁年金的规例，对违法犯纪的公务员的工资和福利进行罚没，但我们尚没有意识到这其实就是廉洁年金的“雏型”，也忽视了对养老金的廉政绩效进行记录和报告，来解除公众的受托责任。

目前，我国对违法犯纪公务员的养老金福利罚没的相关规例，散布于1988年(人退司函2号)、1989年(人核发2号)、1999年(人函177号)、2001年(人函27号)人事部发布的一系列部门规章和制度中。这些规定对公务员违纪被查处、拘押期间以及实施纪律处分和法律裁决后，其退休金福利如何处理作出了相关规定。最重的处罚如“公务员被判处有期徒刑以上刑罚的，取消其全部退休金和其它退休待遇”，轻的如“应给予撤职处分的，减发基本退休金的10%，应给予开除处分的，减发基本退休金的15%”(人函[2001]27号)*这些规定多为地方政府在不知如何处理违纪公务员的工资和退休金福利时向人事部请示，而后人事部回函答复所形成的部门规章。，还有一些处罚规定不一一列举。

如果是这样，按照我国近年来各级政府公布的纪检报告，有大量的违法犯纪官员被查处，并受到了相应的党纪、政纪和法律处罚，相当部分人员会按照上述养老金罚没规定被褫夺部分或全部退休福利。对违反犯纪公务员的薪金和退休金进行罚没，其意义不同于对这些官员的违法所得和财产进行罚没，前者——即公务员薪俸和福利来源于政府预算和纳税人贡献，退休金罚没体现了对违法犯纪者的惩戒，同时也反映出为纳税人节约了多少薪俸，体现了养老金制度的廉政绩效。

表1(建议的)xx年xx省养老金廉政绩效报告表

xx省公务员受纪律和法律处分人数按有关规例的养老金罚没涉及人数涉及的权益总值(月退休待遇)罚没的养老金权益对应的精算现值各类纪律处分人数xxx法律惩处人数:xxx完全褫夺退休权益人数:200罚没的养老金权益总值:1,000,000144,000,000罚没部分退休权益人数:xxx削减的养老金权益总值:xxxxxx

违法犯纪的公务员一般都达相当级别。如广东省2013年查处县处级干部372人，这些级别的公务员预期的退休金待遇是较高的，如官员触刑一般都要开除公职，其养老金待遇相应损失。如我们假定其平均预计退休金待遇为5000元/月，每年即60000元，其本该在预期寿命下领取养老金15年的权益损失了，权益对应的精算净现值大约为72万*报告精算现值是必要的，因为一个公务员在当年被惩处罚没5000元/月的养老金权益后每年即减少支出60000元，按照退休之后平均生存15年估计，应把持续15年的财政减支都折算成净现值报告。。假设广东省2013年受查处的372名处级干部有200人被按规例褫夺全部退休金福利，那么当年养老金惩罚为国家和纳税人减少了1.44亿元的财政负担(见表1)，这是养老金的廉政绩效。由于我们缺乏受托责任报告意识，没有把每年纪律处分的养老金罚没情况如表1专门报告。

我国当前“养老金双轨制”引致的社会公平问责在很大程度上可以通过如表1所建议的受托责任报告来解释：公务员养老金高于企业职工养老金的部分看作是对其廉洁奉献一生的奖励——廉洁年金，能全额领取养老金的公务员都是廉洁奉公的，那些违纪的公务员得到了惩戒，可以对公务员群体产生警示的绩效，同时也产生了财政减支的经济绩效。报告养老金的廉政绩效，能够抚慰“养老金双轨制”导致的社会不公的心理意识，使得政府得以就退休金支出所产生的公共资源受托责任进行合理说明，尤其是公平问责。

我国目前之所以缺乏对养老金的廉政绩效进行记录和报告，从浅层面上说是缺乏公共资源使用的受托责任意识，缺乏绩效预算和报告理念；从更深层面上说，是我国缺乏完善的廉洁年金制度，养老金制度在很多方面也尚待完善。尽管我国当前有违纪公务员退休金罚没的规定，但是和西方国家廉洁年金制度相比较，还有一定的差距，仅能说是廉洁年金的“雏型”。下面我们以美国和香港特区的例子阐述廉洁年金制度的形成和运行机制。

三、美国：公务员职业年金如何成为反腐利器

(一)养老金反腐“先扬后抑”

19世纪80年，美国的一些大企业开始建立企业年金；20世纪20年代联邦政府和一些州政府也开始建立公务员职业年金，这个时候美国的社会保障制度还没有建立。应该说，早期的公共部门退休金确实要比企业年金的退休待遇优厚，其中联邦政府的文职人员退休体系(CSRS)就是一个典型(见表2)。后来，一个法律事件使得美国的联邦公务员退休金的性质发生了一些变化，1948年联邦公务员西斯(Hiss)被以间谍罪起诉，后经两年诉讼(1950)被判提供伪证罪，随后西斯被联邦政府褫夺了享受退休金福利的权利。

美国政府吸收了西斯案的经验，在1954年通过了旨在制裁联邦公务员违法犯纪行为的法律，这个法律通常被称为《西斯法》(Hiss Act)。该法规定凡公务员有危害国家安全或国防安全的行为，或者是受贿、渎职、滥用权力、特权以及违背公共利益的行为，将被褫夺全部或者部分退休金福利[8](Maskell，2013)。这个法律基本上把公职人员职务和职权犯罪的行为都纳入其中，体现了公共部门职业伦理对养老金制度的渗透，使联邦文职人员退休体系具有廉洁年金的性质。事实上，在《西斯法》出台时，美国已经有9个州也通过了相应的廉洁年金立法，对职务腐败的公务员实施养老金福利的处罚。

当时的美国联邦文职人员退休体系是一个“职业年金+个人账户”双层体系，一直延续至今，其中职业年金属于待遇确定制，美国社会保障署2003年一份公报的数据显示，其职业年金待遇大约能达到63%的替代率，个人账户待遇大约21%(见表2)。若公务员被施以褫夺职业年金年福利的惩罚，那么退休时仅能依靠个人账户养老金，替代率最多约21%，甚至达不到低保。职业年金是公务员主要的退休生活来源，因此行为失检或违法的公务员被褫夺养老金之后的生活处境是非常窘迫的，其家庭成员生活也会大受影响。因此1961年美国会再对《西斯法》进行修订，把褫夺养老金福利的违法行为限定在叛国和危害国家安全领域，对公务员触及一般刑法而不危及国家安全的罪行和一般违纪不再给予褫夺养老金的处罚。按照文职人员退休体系的规定，公务员只要服务超过5年就按相应年限赋予既得养老金权益，如公务员25岁入职40岁因违纪被开除公职，只要不属于危害国家安全或叛国行为，他仍然可以在(未来)60岁的时候享受15年公职服务期的既得养老金权益，大概是他40岁离职工资的26%，还包括个人账户养老金。

美国的联邦政府的廉洁年金制度之所以“先扬后抑”，出现倒退，在很大程度上与当时美国“伟大社会”时代背景有关。二十世纪六、七十年代是美国劳动保护和民权运动高涨的历史时期，这一阶段出现了“公共部门工会活动合法化法令(1962年)”“反劳动年龄歧视法(1967年)”、“雇员退休收入保障法(1974年)”，这些都是保护劳动者权益的，这种趋势下不利于通过对劳动者苛责的养老金福利褫夺条例。

表2美国联邦公务员养老金新、旧制度替代率对比

项目联邦公务员退休体系(FERS)文职人员退休体系(CSRS)三支柱社会保障39.9%———职业年金36.5%62.9%勤俭账户56.0%20.9%总替代率132.4%83.8%

数据来源：美国社会保障公报，2003[9]

(二)重塑养老金廉政绩效

1983—1986年，美国政府对公务员养老体制进行了改革，把新的联邦公务员并入社保，并构建一个新的“职业年金+个人勤俭帐户”的“三支柱”养老金体系，后两个支柱合起来称联邦公务员退休体系(FERS)。这样新的联邦公务员的养老金由三部分构成，第二支柱职业年金仍然是待遇确定制职业年金，待遇略有下降，由于个人勤俭账户的供款比例提高了，总的来说联邦公务员退休体系(FERS)待遇更为丰厚(见表2)。

越来越多的新闻媒体报道那些曾因违法、腐败受罢黜的国会议员和政府官员退休之后仍然享有丰厚的退休金，因为修订后的《西斯法》对一般的腐败和犯罪行为不再施以褫夺养老金福利的惩罚，对此美国公众意见愈加强烈。

2007年，美国联邦政府重新祭起养老金廉洁绩效的大旗，通过了《诚信领袖与透明政府法》*Honest Leadership and Open Government，该法在2010年再度修订。，该法把1961年免予养老金褫夺的一些职务犯罪重新纳入养老金反腐的惩罚范围，职业年金再度成为“廉洁年金”。为实现政治清廉，包括：贪污、行贿受贿、利益输送、逃税、贿选、舞弊、索取不当利益、蛊惑公众、妨碍举证、作伪证等行为都在惩罚之列。《诚信领袖与透明政府法》目标主要针对那些选举委任的高级官员和政治家，如议员、总统、副总统等，如这些官员在当前任期和过去所做的违法犯纪行为被核实，将被褫夺相应服务年限既得的公职养老金福利，仅保留社会保障和个人账户权益[8]。

养老金的廉政绩效不仅在联邦政府层面上得到重视，目前美国大多数州和地方政府也都有相应的廉洁年金立法，对公务员职务犯罪施以褫夺养老金福利的惩罚。州政府退休体系和联邦公务员退休体系一样，大多为“三支柱”结构，公务员可能因职务犯罪和重罪丧失第二支柱——来自于职业年金的福利*第一支柱，保障基本生存的社保福利是不可褫夺的，但是美国社会保障属规定犯罪服刑期间社会保障待遇停发，待服刑期满后恢复福利。第三支柱，公务员个人勤俭账户，由于政府也有小部分激励性的配套缴款，这部分也会被褫夺，个人账户中的个人缴款部分才是完全属于个人产权不可褫夺的。。在西方的不少警匪电影中，一些警察因追缉嫌疑犯需要做出超越职权的行为时，往往发出义愤激扬的感慨“我把退休金豁出去了！”——这事实上是廉洁年金制度下的真实写照。一个典型的例子是：2012年宾夕法尼亚州前议员罗伯特·梅隆被查出其竞选团队索取政治献金和伪造退税文件，其本可享受的每年138,958美元的退休金福利被州养老金管理机构褫夺。

四、强基金制度：廉洁年金的新秀

不仅是美国，21世纪是一个政府治理变革的时代，为建设一个廉洁高效的政府，越来越多的国家和地区把反腐制度设计和养老金改革有机地结合在一起。在亚洲，我国香港特区政府把公务员反腐制度嵌入到新的强基金制度中，使之成为廉洁年金的新秀。

在香港，特区政府的公务员按照入职年限分属于两个养老金体系：2000年6月以前入职的公务员纳入公务员退休体系，由财政兜底，属于待遇确定制养老金，退休待遇根据公务员退休前的最高工资点为基数，每一年工龄约按1.78%计发，退休金替代率一般超过70%。2000年6月1日以后入职的公务员养老金则纳入香港的强基金制度中,2001年香港建立了强制公积金制度以应对老龄化给社会保障带来的挑战，香港公务员也纳入了强制公积金制度。公务员强积金包含两个层次：第一个层次称“基本强制公积金”，由政府和雇员各自按工薪的5%对基金账户进行供款；第二个层次称“自愿缴款公积金”，政府对不同工龄的公务员按照工薪的一定比例提取公积金，由财政供款。第二个层次“自愿缴款公积金”实际上就是香港公务员的职业年金，也是廉洁年金基础。公积金制度建立不久，特区政府旋即在2003年公布了公务员公积金制度的实施细则，其中载明了专为廉洁绩效而规定的养老金罚没规定。

香港特区政府的公务员如因违法犯纪被惩处，可能因此损失养老金福利。对那些2000年6月前入职的可享退休待遇的公务员，其违纪后的养老金惩罚分三类：(1)开除公职并完全褫夺退休金福利*该命令载于香港特区政府《公务人员管理命令》第16条。；(2)勒令退休延领退休金，并处以罚没部分退休金的处罚，罚没数额最多不超过25%*该命令载于香港特区政府《退休金条例》(第89章)和《退休金利益条例》(第99章)。；(3)勒令退休延领退休金，但不褫夺养老金福利。

为了形成统一的廉洁年金制度，2008—2010年期间特区政府和立法会通过多次讨论制定了对享受公积金福利的公务员违纪惩罚的实施细则。原则上确认了基本强制公积金在任何情况下不可褫夺，养老金罚没主要针对自愿缴款公积金，违纪处罚分三类：(1)开除公职并完全褫夺自愿缴款公积金的所有权；(2)勒令退休，并罚没部分自愿缴款公积金权益，最多可褫夺25%的权益。(3)勒令退休，但保留个人自愿缴款公积金的所享权益[10]。这样，不论是享受退休待遇的老公务员还是享受公积金福利的新公务员，其违反犯纪所遭受的养老金处罚基本做到了一致。

为了强化激励相容的廉政制度设计，香港特区政府依据工龄渐次提高对自愿缴款公积金的供款比例，新进职员在3年的见习期满后，政府开始按工薪的10%向自愿公积金账户缴款，缴款比例分阶段上调：第3—14年为10%，第15—19年为12%，第20—24年为15%，第25—29年为17%；服务满30年之后自愿公积金缴款比例提高到20%一直到退休。自愿缴款部分都是由政府承担，在此期间个人和政府还同时按工薪的5%各自向基本强制公积金缴款。按照这种制度设计，假设一个公务员25岁入职60岁荣誉退休(如果每年职薪增长率保持2.5%，公积金利率5%，并考虑平均寿命作为领取年限)，那么其养老金总替代率可达到87%，其中自愿缴款公积金可享福利的替代率约为47%。假若一公务员退休前一年违纪被处以第一类惩罚：开除公职褫夺自愿缴款公积金所享权益——那么该公务员仅剩基本强制公积金账户的福利可享受，其替代率仅40%左右。

值得一提的是“勒令提前退休”处罚，我国的“提前退休”指的是不到法定年龄就开始领取部分养老金，通常是一种福利或照顾。但是香港的廉政处罚条例中的“勒令提前退休”(如45岁)，指的是45岁离开公务员队伍，但是必须等15年直到法定年龄60岁才开始享受离职退休福利或者公积金福利，意味着中间有15年没有任何保障。

五、职业年金和廉洁年金一体化的制度设计和运行

(一)制度设计的基本特征

在现代经济学中，养老金被视为作为劳动者的延期劳动报酬，根据公共部门职业伦理，把“奖惩”机制有机地融入公共部门薪酬和福利管理体系，公共部门职业年金可谓是进行反腐制度设计的一块非常好的“板材”。养老金的利益累积过程，符合随年龄增长的趋势，而公务员临近退休时一般位高权重，发生腐败的可能性越大，此时养老金权益也达到顶峰，与公共利益相一致的养老金奖惩机制，符合激励相容的机制设计原则。确实，随着人类预期寿命的延长，退休金蕴含的价值在不断增长，如果折算成现值甚至可抵一套房产，因此，很多公务员在越轨行为之前都会就“把退休金赌出去是否值得”而考虑再三。公务员退休制度所提供的不仅是养老金，同时也是具备廉政绩效的廉洁年金，两者是一体的。廉洁年金制度是公共资源受托责任和公共部门职业伦理的必然要求。

机制设计是把养老金“裁剪”成廉洁年金的关键，如何使廉洁年金既体现公共部门薪酬和人力资源管理的需要，又符合社会伦理，做到法理基础明晰，许多发达国家和地区都进行了尝试。

我们总结出一些发达国家和地区公务员养老金与廉政绩效制度设计的一些特征：(1)公共部门职业伦理与社会伦理必须同时考量。现代民主国家既强调廉洁绩效，但是也注重基本生存权的保护，既要考虑有效惩处和抑制公务员违法犯纪，同时也要考虑保护其基本生存权。(2)社会保障“多支柱”结构有利于把保护基本生存权和有效惩处结合起来。美国公共部门养老金的“三支柱”结构，香港新公务员的“基础强基金+自愿缴款公积金”双层结构，其基础养老金和个人养老储蓄在一般情况下是不可褫夺的。(3)职业年金是廉洁年金的主体。廉洁年金是职业年金适应公共部门职业伦理的必然结果，美国社会保障的第二支柱，香港公务员公积金制度的第二层次“自愿缴款公积金”，都是廉洁年金，前者属于“待遇确定制”，后者属于“缴费确定制”。这说明职业年金不管是以国家包揽的退休金制度的形式存在，还是个人帐户缴费型的，都可以“裁剪”成为廉洁年金。(4)养老金立法与廉政纪律条例相互衔接，相呼应。各国的公务员都有相应的纪律条款，也有相应的职业年金条例，一般情况下这两者是相互呼应的，构成廉洁年金完备的法律基础。例如香港在公务员的任命书中申明：为维护廉洁，个人所享的自愿缴款公积金权益可能被褫夺和削减。2003年颁布的公积金制度公告，也阐明了这一点；公务员的服务准则备忘录中也指出“有关公务员在自愿缴款公积金中基于廉政目的养老金权益褫夺、削减或恢复的这些规定，在公职人员公积金的条款中有详细规定”。

(二)制度的运行和实施

除了廉洁年金的相关立法，廉洁年金制度的运行和实施需要相应的执行机关、遵照一定的程序进行裁定，并且允许被处罚对象在裁定之后有相应的的申诉途径。运行和实施涉及到几个关键性问题。

(1)触发机制。哪些行为后果会触发养老金处罚？发达国家的廉洁年金立法一般都围绕公务员“职务和职权犯罪”设定处罚机制，公务员不涉及职务和职权的一些过失行为(即便是触犯刑律)一般不会触发养老金处罚。如在美国，即便官员触犯刑法被判有罪，如果罪行不在廉洁年金惩处范围(如酒驾)，那么该职员被开除公职后仍然保留工龄绩效对应的既得养老金权益*所谓的“既得养老金权益(Vested Benefit)”，顾名思义就是已经得到的将来可以按照某种既定待遇享受养老金的权益，即便职工离开原单位也不受影响，权益仍然保留。西方的职业年金通常规定，职工服务超过五年就可以享有依照工龄累计的养老金权益。例如前面提到的美国联邦雇员退休体系(FERS)规定，雇员每服务一年，按退休前三年平均工资为基数每年给予1%待遇。假设一个雇员20岁入职45虽因罪被开除公职(但不是养老金罚没之列)，那么他最后三年(44岁、43岁、42岁)的工资平均后再乘以25%就是他的既得养老金权益，他在62岁就可以享受这一待遇。——这相当于香港公务员的勒令延迟退休处罚。但香港和美国有不同，香港公务员的行政纪律处分和养老金处罚是并列的，“开除公职”、“勒令退休”、“勒令延迟退休”本身就是公务员行政纪律处分的三种形式，即这三种处罚和“警告”、“训诫”、“降级”这些处罚同属行政纪律处分，只不过程度更严重而已。

(2)裁定机构和申诉渠道。触发养老金处罚一般没有办法自动实现，需要一个相应的裁定机构进行裁定。一般情况下，美国的联邦和州的养老金处罚由“养老金理事会”进行裁定，养老金理事会成员一般由雇主(人事主管部门)、工会和职工三方代表组成，如果当事人不服则可上诉法院。在香港，正如上一点提到的，养老金处罚的三种类型本身是公务员行政纪律处分的三种，如果需要对当事人处以养老金罚没，由特区政府公务员局下达处罚意见，如果当事人对处罚意见有异议需要申诉，可在行政长官下达最终裁决之前，通过专门的上诉委员会递交请呈(立法会 2009.2 第5页)。

(3)自由裁量空间。各国养老金廉政立法有较大差别，这种差别可能导致裁定机构在做出处罚时拥有不同的自由裁量空间，如果廉洁年金立法中对哪些行为和罪行需要受养老金罚没处罚给予详细的规定，那么裁定机构对养老金处罚的自由裁量空间就很小。美国联邦政府的养老金处罚法(不论是较早的《西斯法》，还是后来的《诚信领袖与透明政府法》)对哪些罪行触发养老金罚没作了比较详细的规定，这种情况下，裁定机关的自由裁量空间比较小。相比之下，各州政府的廉洁年金立法差别较大，一些州规定比较具体，另一些州的养老金处罚条例只是笼统地规定“一旦犯有重罪将受养老金罚没的处罚”，这种情况下，裁定机构对“哪些是属于需要罚没养老金福利的重罪？罚没多少？”就有比较大的自由裁量空间。在香港，养老金处罚(三个等级)本身就属于公务员纪律处分的三种，属于公务员局的裁量空间。

(三)从“雏形”到制度化：路途仍遥远

当前我国机关事业单位退休制度虽然可触发一些养老金罚没的处罚，但从制度设计和运行机制上看只能算是廉洁年金的“雏型”。目前我国仅对已退休干部违法犯纪受查处设定了较完善的处罚机制(人函2001—27)：如果退休人员仅仅因为违纪需要受行政处罚，那么根据行政处罚的几个级别给予酌扣退休金的处罚；如果退休人员触犯法律须处以劳教、拘留、监居、强制收容教育或戒毒、拘押、管制、拘役和有期徒刑缓刑，那么停发退休金，改发生活费*这里的违纪违法行为包括退休人员在职期间所犯错误后来被查处的，也包括退休后所犯错误被查处的。；若触犯有期徒刑以上刑罚，则取消退休金和其它退休待遇。相比之下，对在职公务员违法犯纪，我国尚缺乏“有意识”的养老金罚没处罚规定，按照人事部“1989人核发2号文”和“人函1999—177号文”——这两个文件针对在职干部触犯法律的不同程度设定了工资处罚办法，但基本不直接涉及养老金罚没。为什么我们有对已退休人员的养老金罚没规定而缺乏直接针对在职公务员的养老金罚没规定呢？因为我国的退休制度缺乏如西方国家那样的“既得养老金权益机制”*参见上一页注释1。，公务员没有达到退休年龄就没有获得养老金权益，因此就谈不上剥夺养老金权益。但是在两个场合下对在职公务的行政和法律处罚会顺带引发养老金处罚：(1)公务员在拘役、缓刑期间达到退休年龄的不能办理退休，缓刑期后达到退休年龄的(如果未开除)，根据重新核定的工资办理退休(人函1999—177)，违法之后工资降级，退休金自然降低；(2)事实上，触刑的公务员大多被开除公职，鲜能有在原单位退休的，开除后自动失去了领退休金的机会。

可以看出，上述这些规例较为零散，缺乏针对性、系统性，和西方国家有意识直指职务和职权犯罪的廉洁年金立法还有较大差距。

六、以公共受托责任驱动我国廉洁年金制度建设

我国现有的机关事业单位退休制度和2000年以前的香港公务员退休制度很类似，都属于待遇确定制型，由国家财政保障的公务员退休福利，退休金替代率在80%左右，与亚洲及西方各国相比，这种养老金水平不算高——关键在于必须把廉政绩效的公共部门伦理融入养老金制度，以履行政府对社会公众的受托责任。

2008年国务院颁布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，以“基本养老+职业年金+个人账户”的“三支柱”模式在若干省市进行试点，该方案同时指出将来公务员养老也将实行“三支柱”的新模式。可以借助于这个机遇把廉洁年金制度嵌入到新的机关事业单位养老金制度，使廉洁年金制度成为预防腐败与党风廉政建设的一个长效机制。值得一提的是，一些地方的试点已经朝向这个思路迈进。深圳市已经按照“三支柱”模式为部分机关和事业单位新进职工建立养老保险，社会统筹缴费率为14%，事业单位职业年金按照8%缴纳，这两部分通过财政拨款由单位全额缴交(深人社规2012(12)号)。深圳市把新增的聘任制公务员纳入养老金试点改革，借鉴了香港公务员廉洁年金的思路，这些公务员须“在二三十年内廉洁奉公，方能在退休时享受廉政的职业年金”[11]。

但是深圳市只是对新进机关事业单位人员采取这一改革，旧体制下的老员工仍从机关事业单位退休制度。前面提到，我国退休管理办法中虽然有一些对违法犯纪公务员退休福利罚没的相关惩处规例，但仅能说具备廉洁年金的雏形，若要形成制度化的廉洁年金，法理结构和立法的层次有待进一步完善。

也就是说，未来我国公务员养老改革不能简单地以“老人老办法，新人新办法”来实施，我国公共部门退休金或养老金比企业高的现象在未来相当长一段时间内仍将继续存在，政府仍将面临公共受托责任何和公平问责，“老人老办法”中的一些福利条款需要从廉洁年金和廉政绩效的角度加以改进。公务员新旧养老保险制度都需要考虑现代政府治理所承担的公共资源受托责任和现代公务员管理体制的需要，养老金属于劳动者的延期劳动报酬，这些养老金福利和惩罚条款将构成公共部门与公务员之间劳动契约的附属部分，养老金处罚条款只有在退休金条例或者公务员管理法规中载明，才能起到对公职人员的宣示和警示作用，养老金廉政绩效才有明晰的法律基础。2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》，2007年国家颁布《行政机关公务员处分条例》，一个与现代公务员制度相适应的管理和纪律处分条例基本形成，遗憾的是这些法律中都还未载明对违纪的公务员的养老金处罚规定。

近年来，一些人看到公务员养老金相对于企业社保养老金待遇水平高，就认为公务员养老金待遇应该调低，这是简单的形而上思维，背离了十八大以来中央一再强调的统筹决策、顶层设计的思维。习近平同志强调，改革是一项系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。我国当前正面临机关事业单位养老改革的任务，同时更面临党风廉政建设的艰巨任务，应该看到两者具有协同推进的必要性与可能性：廉洁年金既解决了萦绕公务员养老改革多年难以回答的难题——“公务员养老金比企业高是不是合理？”；又能把激励相容的机制设计理论融入公务员队伍管理，产生廉政绩效。这是我们在认真学习、深刻领会十八届三中全会文件和习主席讲话精神的时候应该做的灵活、务实的思考。

参考文献：

[1]刘经纬，孙守纪，刘阿钢.我国高校职业年金制度建设探讨[J].保险研究，2011(6).

[2]薛博，王道勇.职业年金：聘任制公务员养老保险制度改革的理性选择[J].科学社会主义，2011(3).

[3]游春.事业单位推行职业年金制度的几个问题[J].保险研究，2012(10).

[4]路军伟，李建发.政府会计改革的公共受托责任视角解析[J].会计研究，2006(12).

[5]田冠军，李岚.公共财政支出的公平性及其审计监管：历史和现实[J].华东经济管理,2012(8).

[6]王晓军,乔杨.我国企业与机关事业单位职工养老待遇差距分析[J].统计研究，2007(5).

[7]林东海.突破公务员养老改革困境——政策分析的视角[J].中国软科学,2011(5).

[8]Jack Maskell.Loss of federal pension for members of congress of certain offenses[R].U.S.Congressional Research Service，Sep 12,2013.

[9]Patricia P.Martin.Comparing replacement rates under private and federal retirement systems[R].Baltimore Maryland: Social Security Administration,Social Security Bulletin,2003,Vol.65,No.1.17-25.

[10]香港特区政府公务员事务局.根据公务员公积金计划可获退休福利的公务员的纪律处分架构及其他相关建议[Z].载于《立法会参考资料摘要》CSBCR/DP/4-075-002/4,2009.2.

[11]卢丽涛.深圳公务员养老制度改革两年：职业年金管理待细则[N].第一财经日报，2012-07-19(A05).