财政民主之权利构造三题

胡伟

摘 要：财政民主是人民主权原则在财政领域的具体体现。尽管财政利益存在着多重性和复杂性而使财政民主理念转化为具体制度异常艰难，但以公民财政权为基础的构造方式将财政民主制度化，不失为一种最佳的选择。财政民主的权利构造并不能完全置身于国家公权力的运行轨道之外，因此，在财政民主的权利构造的动态过程中，还要围绕国家财政权的行使实现公民的财政利益和公共财政利益。

关键词：财政民主；权利构造； 公民财政权； 国家财政权

中图分类号：DF43

文献标识码：A

近几年来，随着公民参与财政立法和预算活动不断增多如2005年8月至10月之间修改《个人所得税法》的过程中，就关于个人所得税免征额举行过立法听证会，取得了良好的效果，为我国在财政立法中制定统一的规则奠定了基础。2011年5月修改《个人所得税法》，一个月内征集到23万条意见，超过2009年至2011年20部法律的总和；2011年7月修改《预算法》，一个月内征集到31万条意见。在参与预算方面，形成了“温岭模式”、“哈尔滨模式”和“无锡模式”等。（参见：王姝.预算法修改征到31万条意见 “立法宗旨”未改受关注[J].新京报，2012-08-06；徐佳.中国参与式预算模式的比较及其完善[J].北京财贸职业学院学报，2011，（3）：33-37.）

，财政民主在我国获得了长足的发展。从财政民主的生成来看，它能够在现代“租税国家”被人们所认识并得到法律承认，主要是人们深深地意识到：财政不仅在社会生活中发挥着举足轻重的作用，而且是经济运转的重要推进器，同时，还是政治活动的主要资金来源[1]，况且，财政更多地体现为“取之于民，用之于民”的价值诉求，并由此引发民主精神在财政领域的“生长”，以及成为宪法和财政法财政法可分为最广义的财政法、最狭义的财政法、狭义财政法和广义财政法。最广义的财政法是关于一切公共财政作用的法，包括法理论与法制度在内；最狭义的财政法仅以租税法为研究对象，不涉及其他财政作用。狭义财政法应以财政支出法为内容，以财政管理法为中心而构建；广义财政法包括财政法的一般理论、财政计划法、财政收入法、财政支出法、财政管理法、财政营运法、财政统制法和地方财政法等。（参见：蔡茂寅.财政法[J].月旦法学教室，2008，（70）：60-72.）的原则。但以往的研究大多是从应然和实然的角度对财政民主的必要性和现实性展开深入的探究，忽视了支撑财政民主制度的权利基础。正因为缺乏对财政民主制度背后的权利基础的追问，使财政民主在没有权利制度作为支撑和保障的情况下，沦为一种政治口号，是一种“空洞化”的民主，通常被国家机关以及强势群体漠视。因此，重视对财政民主制度背后的权利基础的研究，并将权利概念引入财政民主过程中，这是当下必须关心的问题。

一、财政民主权利构造之基础

哈贝马斯认为，民主原则不是处于论辩的内在层面，而是处在论辩的外在层面，“在这个层面，平等地参与一个以商谈形式形成意见和意志的过程被有效地建制化，而且这个过程本身，也是得到法律担保的交往形式来实现的。”可见，民主原则能够凭借一个权利体系，对所有人平等地参与由其交往预设的立法活动提供保证[2]。一般来说，“民主作为一种与专制政体相对立的国家形态，它包含着价值、制度、操作三个层面”，但后两个层面均是为了第一个层面的实现，由此看来，“民主追求的一个基本价值就是人的权利和自由”。马克思主义经典作家认为：“民主的基本目的是实现人民当家做主的权利——人民真正平等、普遍地参与国家事务的权利。”[3]对于财政民主来说，它是民主原则在财政领域的具体化，与财政权利是紧密相连的，是考虑多数人的愿望并同时保护少数人财政权利的工具，而财政民主制度的必备条件是公民的平等财政权利，因此，财政民主应以公民所享有的财政权利体系为构造而得到具体落实。虽然财政民主权利构造是一种动态过程，但必然以公民财政权（也称国民财政权利）为基础。

（一）公民财政权的性质满足了财政民主权利构造的需要

从本质上看，公民财政权是公民作为一般财政相对人应享有的权利，只要公民履行了财政义务（主要是纳税义务），就自然地享有与财政义务对应的权利，这是权利义务一致基本法治原理的要求。但它不是指公民享有的纳税申报方式选择权、申请延期申报权、申请减免税费权、获得财政凭证权等权利。公民财政权是公民依法通过一定的程序和方式在财政方面可以为一定行为或者要求国家作为或不作为的资格，其目的在于保护自身的财政利益和公共财政利益。公民财政权也是公民参与财政活动的权利，为公民正当参与财政活动奠定了坚实的基础。由此看来，对公民财政权的性质可作如下解读：

1公民财政权是私人财产权衍生的权利

公民财政权是公民在向国家让渡自己一部分财产的前提下自然享有的权利。公民承担财政义务就意味着要丧失部分财产所有权，但同时获得了公民财政权，在这一点上，与股权有一定的相似性。它们的不同之处在于：股权是通过对财产的实际让渡而获得的权利，而公民财政权是指公民只要承担了相应的财政义务，无论其义务是否被实际履行，并不影响其对财政方面权利的享有，其目的在于确保公民财政权的可操作性以及提高行使效率。

2公民财政权是宪法权利

罗伯特·阿列克西认为，一项权利成为宪法权利，必须具有能够被大家理解的实际意义、政治正当性以及高于法律权利的位阶等三个方面的要素[4]。依此标准，公民财政权应是宪法权利。

其一，公民财政权具有能够被大家理解的实际意义。一是有利于促使政府依法理财、依法治财，确保财政收支平衡。财政收支是否平衡，不仅关涉每一个人的生活，而且关涉一个国家经济的健康发展，这是因为财政收支平衡绝非仅仅是财政的一收一支，它触及社会再生产的全过程以及社会产品的总供给与总需求的平衡的本质，是通过坚持量入为出原则编制预算，以严格控制支出，提高财政资金的使用效益执行预算，以及严格核实各项收支搞好决算而实现财政收支平衡[5]。因此，保持财政收支平衡，既是人们的愿望，也是国家经济健康发展的要求，但它是建立在政府依法理财、依法治财的基础之上的。诚如布伦南、布坎南所言：“从某种意义上，可以把平衡预算（包含财政收支平衡）视为对现代政府的财政权力进行更全面的宪法约束的第一步。”[6]公民财政权的行使能够充分发挥公众的积极性、主动性，参与财政立法和预算决策以及财政监督（包括对预算的编制、执行、决算的监督）等，对财政行政权予以限制，使政府依法理财、依法治财，做到财政收支的平衡。二是有利于民生财政法制的构建。民生财政是以保障公众的基本生活为出发点的财政，它承载着普世性的价值诉求。民生财政的实现需要构建一套权责明确、民主参与、互相制约的法制化体系作保证，公民财政权能够为其提供动力与基础，并极力推进。从民生财政的法制框架来看，一方面包括构建民生预算制度，以确保财政支出有利于民众的生存与发展，这不仅需要公众参与预算，而且需要对国家权力进行制衡；另一方面包括构建民生财政的收入保障制度，以确保财政收入有利于民生问题的解决，这需要公众参与制定合理的税收、公债、政府融资制度；还包括构建民生财政的绩效评价制度，以确保财政支出的社会效益最大化，这需要公众参与民生财政绩效评价指标、方法和结果运用体系的制定[7]。这些均有赖于公民财政权的行使。三是有利于充分表达不同的财政利益诉求，寻求财政利益共存或财政利益妥协的途径，从而达到各种财政利益的平衡，以减少社会冲突。公众是享有政府提供公共产品的主体，因不同的人有不同的偏好而导致在财政利益上有不同的诉求，这样往往会发生冲突，不仅表现在个人与政府之间，而且表现在个人与个人之间。随着社会利益的多元化，这种冲突越来越激烈，但通过公民财政权的行使，能够在当事人之间形成一种协商与沟通的方式，搭建充分表达不同财政利益诉求的平台，在相互协商与沟通中找到财政利益共存或财政利益妥协的途径，使个人与政府之间以及个人与个人之间建立起财政利益的平衡，从而化解双方之间的矛盾，避免社会冲突的发生。

其二，公民财政权的政治正当性。公民财政权是能够体现财政民主实质的权利，它是人民当家做主，实现对国家财政事务管理的权利，是建立在人民主权原则基础之上的权利，是人民财政主权的集中体现，反映了财政民主精神与价值维度[8]。公民财政权所蕴含的财政民主、财政正义、财政公平等理念，是任何一国政治的正当性和合法性的基石。尤其是财政民主，它对一国基本政治制度有着重大影响，其实现的程度对一国的民主进程有着决定性影响。国家产生于人民的同意[9]，它行使的财政权是人民所授予的，必须受到人民的制约，否则，会造成对人民权利的侵害[10]。国家财政权国家财政权是指国家享有的对财政资金筹集、管理和使用的权力，它是国家权力的具体表现，包括财政立法权、财政行政权和财政司法权。公民财政权与国家财政权的主要区别在于：其一，权利的性质不同。公民财政权是一种社会权利，而国家财政权则是一种公权力。其二，主体不同。公民财政权的主体是公民，而国家财政权的主体是国家。其三，权利本位不同。公民财政权是以公民财政利益为本位，而国家财政权是以国家财政利益为本位。公民财政权与国家财政权又存在着十分密切的关系：其一，公民财政权是国家财政权的直接来源。国家财政权是国家通过税收等法定形式取得满足国家职能需要以及社会需求的权力，它来源于公民的财产权，而公民的财政主权也是来源于自己的财产权。作为公民财政主权具体化的公民财政权则构成了国家财政权的直接来源。其二，公民财政权对国家财政权行使的监督。公民财政权是独立于国家财政权之外的一种新兴权利，它在国家行使财政权的过程中能够发挥监督作用，并与国家财政权无相同的利益交集，因此，在某些财政问题上不可能与国家达成利益上的妥协，这有利于保持自身的纯洁性和超脱性，能更好地实现其监督的公正性和有效性。公民财政权对国家财政权行使的监督是社会权利对公权力监督在财政领域的具体表现，可以在一定程度上解决公权力被滥用的问题。

是国家权力结构中根本性的生存保障权，是一切政治活动的前提与基础，在行使过程中会受到公民财政权的限制，以确保财政民主、财政正义、财政公平等理念的实现[11]，这是公民财政权对政治正当性与合法性的要求与体现。

其三，公民财政权的高权利位阶。从权利的位阶来看，宪法权利位阶显然高于法律权利位阶，这是由更高的立法标准所决定的。更高的立法标准不仅表现在权利的重要性上，而且表现在不可替代性上[4]。公民财政权是财政民主原则权利化的体现，是财政立法、预算决策参与和财政监督等方面的权利，从其实质来看，是民权，是民众对国家财政予以控制的权利，它确保了国家财政活动的正义性和公平性[12]，决定着社会的和谐和未来的发展方向。同时，公民财政权既关涉自己的人性尊严和自由，也关涉自己当家做主的地位，还关涉自己的衣、食、住、行、健康等多方面的内容，是“公民不可缺少的、不可替代的、不可转让的、稳定的具有母体性的共同权利”[13]，它在财政“权力—权利”体系中具有核心地位和作用，是有着更高立法标准的权利，可见，公民财政权是一项宪法权利。

3.公民财政权是社会权

社会权是随着市场失灵以及社会问题日益突显而发展起来的权利，它既不同于传统的自由权和纯粹以个人利益为本位的私权，又不同于以国家利益为本位的公权，社会权是在不信任个人权利和个人能力的基础上，要求国家权力的积极作为和帮助才能实现的基本权利[14]。社会权是“为了维持每个国民能获致合乎人类尊严之生活，且能合乎社会正义地拥有真正而非只是形式上的法上的自由，来发展其能力及人格”，社会权的重心“并不在于保障人民之自由，而是在于保障社会之安全”[15]。对于公民财政权而言，它是公民为了满足其对公共产品的需求，让渡自己部分财产所有权而获得财政公共事务参与权和监督权等，公民财政权存在的依据是公民的财政义务（主要是纳税义务）。由此看来，它在利益归属上往往表现为一种社会公共利益形态，公民财政权并不能由某一个公民单独享有，因此，它的实现需要国家积极作为与帮助。从实际来看，如果没有公民财政权的存在，国家财政收支活动就缺乏应有的监督，在这种情况下，势必造成国家财政收支活动出现不合理或违法的现象，给公民权益带来损害，也给社会带来不安全，因此，对公民财政权的确认，亦是对公民在国家财政收支活动中主体性地位的确认，可以保证财政“取之于民，用之于民”的价值诉求的实现[16]，既维护了公民的权益又保障了社会安全，更维持了公民作为人所需要的有尊严的生活。

（二）公民财政权的构成满足了财政民主权利构造的需要

财政民主的价值追求必然外化为财政民主的制度结构。在制度层面，财政民主是由若干财政权利要素构成的。没有这些财政权利要素作为细胞，财政民主就是毫无生命力的枯躯朽体。从公民财政权概念的外延来看，公民财政权和其他权利一样，是由若干子权利构成的。具言之，它应包括以下权利：

1.公民财政知情权

公民财政知情权又称公民财政信息权，是指公民享有从国家机关知悉或获取财政政策、法律法规、重大财政决策、重要财政事务以及与普通公民利益密切相关的重大财政事件等情况的权利以及国家机关履行主动公开或告知义务的有机统一。从社会契约论的角度来看，政府是公民的代理人，是接受公民委托对国家公共事务进行管理的公共机构，承担着向公众提供公共产品的职责，但在使用财政资金提供公共产品时，双方“信息”不对称。换言之，政府不仅是财政信息的创造者，而且是财政信息的汇集者，还是财政信息的拥有者，处于明显的优势地位，而公众是财政信息的获取者，处于明显的弱势地位，因此，政府必须将财政资金使用计划、项目、成本收益等情况予以公开，使公众知晓财政资金的使用状况，况且公众是国家财政资金的提供者，自然有权全面了解自己的钱是如何被政府花掉的。所以，财政知情权是财政民主原则的根本要求，它属于公民知情权的范畴，具有公民知情权的一般属性，它的实现有赖于政府以及财政机关履行告知或公开义务。