从比较角度看中美食品监管立法行政之不同

【摘 要】食品安全问题历来是人们讨论和争议的重点。我国作为一个发展中国家，在食品监管方面正积极完善包括立法和执法等各方面措施，但与美国等发达国家相比，仍存在很多漏洞和差距。文章中，笔者将从中美食品安全法律法规、主要监管部门及其主要职能等方面进行比较，指出我国食品监管方面的问题，并借鉴美国等发达国家提出相应的完善对策。

【关键词】中美；法律；比较；问题；解决对策

最近这些年，有关食品安全方面的影响人们身体健康的事情不断发生，无论是在案件数量方面还是在时间的影响程度方面，趋势都呈现出不断上升的状态。据有关部门估计，我国每年我国因为食品中毒而影响到的人数都有4万人，并且这只是一个不完全统计出来的数据，实际的数据要远高于这个统计出来的数据，其每年实际影响到的人数将近是这个数字的十倍，并且有过之而无不及。我国消费者协会的报告也指出，全国消费者协会系统每年受理的案件呈现出将近20%增长的趋势。问题主要出现在以下及各方面：第一是食品领域的相关市场缺乏有效的监管，尤其是安全和质量方面的监管，大量出现弄虚作假的情况，伪劣假冒产品充斥着整个商品市场，并且在利益的驱动下，有关部门为从中获利，也呈现出对不法商贩没有给予严厉处分的情况。《食品卫生法》等法律、法规制定的相对较早，现实中已经出现了很多不相适应的情况，急需出台新的相关政策和法规来对其进行晚上和修改。第二是有关食品安全的法制工作需要加强，要想实现食品安全的法制化和规范化，归根结底是要构件一个完善有效的有关食品安全的法律体系，并且与其他发达国家相比，我国食品安全的管理规制以及法律都相对落后，有待于进一步对其进行完善发展。第三是我国整个食品安全体系中存在划分不清晰的问题。比如有关管理部门对自身定位不清晰，很多情况下由于利益的驱使出现了越权越级问题食，另外就是对各种食品的规制不健全，这种等级的食品名称名目繁多，容易导致消费者在购买时的误判，同时也增加了市场的不透明度。

一、中美食品安全法律法规、主要监管部门及其主要职能比较

二、我国食品监管立法行政方面的问题

由上述比较可以看出，中美在食品安全立法、法律规定主要监管部门及其主要职能方面都花了比较大的功夫，成果也是很丰硕的。但是图表中的以及在图表中没有展示的资料也反映了我国与美国等发达国家在食品安全监督方面的差距，笔者总结出了以下几点：

（一）美国食品安全立法分类较为详细，我国则过于笼统和陈旧

目前我国已颁布了包括《食品安全法》在内的大量法律法规及部门规章，来规制食品安全问题，保障人民食品安全，但是细分析这些法律规定不难发现，这些法律对于食品安全的规定大多精炼而简单、原则性较强，致使我国食品安全标准不具体，可操作性不强。比如我国《食品安全法》第6条规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。看上去这条规定是没有问题的，但其规定很是笼统，它要求各部门“沟通配合”，但又不具体说明应怎样“沟通配合”，也没有对如何“行使职权”和“承担责任”作出具体规定。

如上表所示，目前，我国已经形成了以《食品安全法》为核心的一套法律体系。但是，这些法律法规除《食品安企法》为2009年新颁布之外，其他的法律均出台较早，较为陈旧，其中有很多条款可能已经不能适应时代的发展，对现实问题的解决也会力不从“法”。

（二）相较于美国，我国食品安全惩罚力度过轻

《食品安全法》第96条规定，违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。很明显，本条是作为惩罚性赔偿制度记入《食品安全法》的，相比过去有很大的进歩。但是规定赔偿价款的十倍的惩罚数额，相比美国标准是很轻微的。而1976年，美国最高惩罚性赔偿金为25万美元，但在1981年的一个案件中，竟达到了12亿美元！这在我国是不可想象的。美国的惩罚性赔偿制度主要考虑到违法者的恶意，而我国在这方面则考虑的较少，这一点也在惩罚数额上有所体现。我国以价款的倍数进行惩罚的机制不合理之处在于一般食品商品的价格较低，至少低于“违法成本”，以价款为基数进行惩罚显然达不到惩罚食品违法行为的目的。比如生产者生产一种有质量问题的食品，有关部门对其罚款十几万元，但其销售该商品可获利百万元以上，这时，生产者就有很大的可能因为利益而违反法律。

（三）农村食品安全监管立法缺失

我国农村人口众多，同时也是食品安全出现频率较高的地区。随着经济的发展和社会主义新农村的建设，越来越多的食品企业和小作坊在农村地区发展起来。我们知道加工食品的源头多来自农作物，也就是都在农村。这样，问题就出现了：农村在我国食品安全监管的环节中本应占据重要位置，但是事实上，长期以来，我国的食品监管工作却很少涉及农村，《食品安全法》只有第4条等少数条款对农村食品监管工作有一些原则性的规定，这就使得农村的食品安全监管长期处于空白的状态，出现法律监管的盲区，同时也给食品安全带来了很多潜在的不安全因素。

（四）我国监管部门“多头问题”

由上述表格中中美食品安全主要监管部门的介绍，我们不难看出，我国与美国相比，设置了大量的主要监管部门。表面上看，我国在各监管部门“分段管理为主，品种监管为辅”的原则的指导下，在食品安全监管问题上已撒下了“天罗地网”，但事实上，我国食品安全监管部门虽多，但是执法部门职能不明确，这就给食品监管带来很多问题。最大的问题就是，各部门监管职责的交叉和重叠。没人管很可怕，但管的人多了也不怎么乐观。这样就会产生一些不清晰的灰色地带，各有关执法部门之间不能做到通力配合，而是产生问题时互相推诿责任，有利益时互相争抢，这样就严重影响了食品安全管理的效果，同时也形成了造食品安全管理部门繁目众多却很难管理的情况，各有关食品安全部门各自为政，相互之间权力与责任划分不清，出现了很多多重管理，无人管理的现象，从而也就在某种意义上严重的浪费了国家的人力和物力资源。例如，在我国负责食品管理以及食品安全的部门有很多，包括了卫生局，质量管理局，工商局以及城管在内的多个部门，其职能的依据是《产品质量法》《食品卫生法》在内的多部法律法规，由此开展起来的执法工作，在很大程度上存在着相关部门职能交叉、多次检查，多次收费，重复管理的现象。许多部门将食品监管的职能和职责分解开来，形成一滩散沙的局面，从而导致了食品市场的紊乱，缺乏统一的领导，造成食品安全问题频发，造成资源的极大浪费。那么，有效的整合和完善食品安全管理职能，对从根本上解决食品安全存在的这些严重问题非常重要。endprint

三、解决对策

（一）完善《食品安全法》，在规定大的指导性原则的基础上，进一步制定具体、具有可实施性的规定，使食品监管工作能真正落实到日常国家食品生产、监督、管理的工作中去。比如具体规定如何对肉类、水产品类食品的监管，详述具体流程与手续等，并将《食品安全法》和《实施条例》均未涉及的保健食品的监管做出明确和具体的规定。同时，应仿效美国等国家，将立法规定细则化，对各类食品进行相应的具体规定，完善配套法律法规规定，防止因法律不健全而发生监管断层的现象。

（二）加大对违法犯罪行为的惩罚力度，不再仅以商品价款倍数对其进行处罚，而是借鉴美国等发达国家，加大处罚金额，使违法犯罪者在生产不合格的食品商品时，因可能需支付巨大赔偿金额而望而生畏。需要强调的是，在实行处罚的过程中，一定要注意加强对处罚人员的监管，防止贪污、腐败现象发生。

（三）将立法视角触及农村，在创立新法和完善旧法的过程中，注重对农村食品工作的监管。《食品安全法》设立了一个食品安全委员会，并规定了它的一些职能和工作，但在具体实践中，这一组织并没有发挥其挺有的作用。笔者认为，我们可以将农村食品工作的监管职能纳入该组织工作之中，在地方配以相应的监管机构，这样既可以使该组织发挥效力，又可以真正将农村食品监管工作提上工作日程，加速农村地区食品标准的完善。

（四）明确各部门职能，具体到每一细微之处。比如我国在食品监管方面历来存在的问题，关键检测技术与设备落后，技术检验专门人才缺乏，那么，在购进相关设施、聘任该种人才等方面可规定由科技部管辖，农业部、卫生部等其他部门就不要跟着“凑热闹”了，只需在科技部需要其他方面帮助时为其提供相应的帮助即可。

（五）完善食品安全监管机制。食品安全监管工作必须在法律规定的范围内进行，必须按照法律程序依法行政，需要健全打击制售劣质和有毒有害食品的基本法律制度，在立法层面上严格规范和界定执法权限和内容，对工商行政管理机关的食品安全监管职责范围、处罚依据、强制措施、强制力的保障等都要有明确而又具体的法律规定，从而使食品安全监管工作执法依据更充分，职责更明确，更具可行性和可操作性。强化食品安全监管的强制手段，补充和完善工商行政管理机关必要的行政强制措施，如赋予工商部门对疑似劣质或有毒有害食品适当的扣押权、封存权等，这样可以有效的防止劣质和有毒有害食品继续销售和漫延。

四、结语

“近年来，发达国家纷纷建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，广泛采用‘良好农业规范（GAP）、‘良好兽医规范（GVP）、‘良好生产规范（GMP）和危害分析与关键控制点分析（HACCP）等先进的安全控制技术……在实施GAP、GVP的源头治理方面，我国目前所掌握的科学数据尚不充分……缺少覆盖全行业的HACCP指导原则和评价标准。”没错，我国与美国等发达国家相比，在食品监管方面的确存在不少的差距，不仅仅是立几部法律、设几个部门就能解决的，这还需要我们努力地从各个方面一点一点完善每一个漏洞。但值得高兴的是，我国近几年已经慢慢在食品监管方面投入比以前更多的精力，以保证食品领域的秩序和安全。希望在不久的将来，我国食品监管工作能与国际接轨，我国的食品也能在国内外不因安全问题而自由的流通。

参考文献

[1] 王利明.美国惩罚性赔偿制度研究[J].比较法研究， 2003（5）.

[2] 汪建明，郭林海.从发达国家食品监管体系看我国食品安全问题及对策[J].中国食品添加剂，2009（S1）.

作者简介：郭小玲（1988.02- ），女，汉族，河南洛阳人，北京师范大学刑事法律科学研究院硕士研究生，研究方向：诉讼法学。endprint

三、解决对策

（一）完善《食品安全法》，在规定大的指导性原则的基础上，进一步制定具体、具有可实施性的规定，使食品监管工作能真正落实到日常国家食品生产、监督、管理的工作中去。比如具体规定如何对肉类、水产品类食品的监管，详述具体流程与手续等，并将《食品安全法》和《实施条例》均未涉及的保健食品的监管做出明确和具体的规定。同时，应仿效美国等国家，将立法规定细则化，对各类食品进行相应的具体规定，完善配套法律法规规定，防止因法律不健全而发生监管断层的现象。

（二）加大对违法犯罪行为的惩罚力度，不再仅以商品价款倍数对其进行处罚，而是借鉴美国等发达国家，加大处罚金额，使违法犯罪者在生产不合格的食品商品时，因可能需支付巨大赔偿金额而望而生畏。需要强调的是，在实行处罚的过程中，一定要注意加强对处罚人员的监管，防止贪污、腐败现象发生。

（三）将立法视角触及农村，在创立新法和完善旧法的过程中，注重对农村食品工作的监管。《食品安全法》设立了一个食品安全委员会，并规定了它的一些职能和工作，但在具体实践中，这一组织并没有发挥其挺有的作用。笔者认为，我们可以将农村食品工作的监管职能纳入该组织工作之中，在地方配以相应的监管机构，这样既可以使该组织发挥效力，又可以真正将农村食品监管工作提上工作日程，加速农村地区食品标准的完善。

（四）明确各部门职能，具体到每一细微之处。比如我国在食品监管方面历来存在的问题，关键检测技术与设备落后，技术检验专门人才缺乏，那么，在购进相关设施、聘任该种人才等方面可规定由科技部管辖，农业部、卫生部等其他部门就不要跟着“凑热闹”了，只需在科技部需要其他方面帮助时为其提供相应的帮助即可。

（五）完善食品安全监管机制。食品安全监管工作必须在法律规定的范围内进行，必须按照法律程序依法行政，需要健全打击制售劣质和有毒有害食品的基本法律制度，在立法层面上严格规范和界定执法权限和内容，对工商行政管理机关的食品安全监管职责范围、处罚依据、强制措施、强制力的保障等都要有明确而又具体的法律规定，从而使食品安全监管工作执法依据更充分，职责更明确，更具可行性和可操作性。强化食品安全监管的强制手段，补充和完善工商行政管理机关必要的行政强制措施，如赋予工商部门对疑似劣质或有毒有害食品适当的扣押权、封存权等，这样可以有效的防止劣质和有毒有害食品继续销售和漫延。

四、结语

“近年来，发达国家纷纷建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，广泛采用‘良好农业规范（GAP）、‘良好兽医规范（GVP）、‘良好生产规范（GMP）和危害分析与关键控制点分析（HACCP）等先进的安全控制技术……在实施GAP、GVP的源头治理方面，我国目前所掌握的科学数据尚不充分……缺少覆盖全行业的HACCP指导原则和评价标准。”没错，我国与美国等发达国家相比，在食品监管方面的确存在不少的差距，不仅仅是立几部法律、设几个部门就能解决的，这还需要我们努力地从各个方面一点一点完善每一个漏洞。但值得高兴的是，我国近几年已经慢慢在食品监管方面投入比以前更多的精力，以保证食品领域的秩序和安全。希望在不久的将来，我国食品监管工作能与国际接轨，我国的食品也能在国内外不因安全问题而自由的流通。

参考文献

[1] 王利明.美国惩罚性赔偿制度研究[J].比较法研究， 2003（5）.

[2] 汪建明，郭林海.从发达国家食品监管体系看我国食品安全问题及对策[J].中国食品添加剂，2009（S1）.

作者简介：郭小玲（1988.02- ），女，汉族，河南洛阳人，北京师范大学刑事法律科学研究院硕士研究生，研究方向：诉讼法学。endprint

三、解决对策

（一）完善《食品安全法》，在规定大的指导性原则的基础上，进一步制定具体、具有可实施性的规定，使食品监管工作能真正落实到日常国家食品生产、监督、管理的工作中去。比如具体规定如何对肉类、水产品类食品的监管，详述具体流程与手续等，并将《食品安全法》和《实施条例》均未涉及的保健食品的监管做出明确和具体的规定。同时，应仿效美国等国家，将立法规定细则化，对各类食品进行相应的具体规定，完善配套法律法规规定，防止因法律不健全而发生监管断层的现象。

（二）加大对违法犯罪行为的惩罚力度，不再仅以商品价款倍数对其进行处罚，而是借鉴美国等发达国家，加大处罚金额，使违法犯罪者在生产不合格的食品商品时，因可能需支付巨大赔偿金额而望而生畏。需要强调的是，在实行处罚的过程中，一定要注意加强对处罚人员的监管，防止贪污、腐败现象发生。

（三）将立法视角触及农村，在创立新法和完善旧法的过程中，注重对农村食品工作的监管。《食品安全法》设立了一个食品安全委员会，并规定了它的一些职能和工作，但在具体实践中，这一组织并没有发挥其挺有的作用。笔者认为，我们可以将农村食品工作的监管职能纳入该组织工作之中，在地方配以相应的监管机构，这样既可以使该组织发挥效力，又可以真正将农村食品监管工作提上工作日程，加速农村地区食品标准的完善。

（四）明确各部门职能，具体到每一细微之处。比如我国在食品监管方面历来存在的问题，关键检测技术与设备落后，技术检验专门人才缺乏，那么，在购进相关设施、聘任该种人才等方面可规定由科技部管辖，农业部、卫生部等其他部门就不要跟着“凑热闹”了，只需在科技部需要其他方面帮助时为其提供相应的帮助即可。

（五）完善食品安全监管机制。食品安全监管工作必须在法律规定的范围内进行，必须按照法律程序依法行政，需要健全打击制售劣质和有毒有害食品的基本法律制度，在立法层面上严格规范和界定执法权限和内容，对工商行政管理机关的食品安全监管职责范围、处罚依据、强制措施、强制力的保障等都要有明确而又具体的法律规定，从而使食品安全监管工作执法依据更充分，职责更明确，更具可行性和可操作性。强化食品安全监管的强制手段，补充和完善工商行政管理机关必要的行政强制措施，如赋予工商部门对疑似劣质或有毒有害食品适当的扣押权、封存权等，这样可以有效的防止劣质和有毒有害食品继续销售和漫延。

四、结语

“近年来，发达国家纷纷建立了从源头治理到最终消费的监控体系以保障食品的安全，广泛采用‘良好农业规范（GAP）、‘良好兽医规范（GVP）、‘良好生产规范（GMP）和危害分析与关键控制点分析（HACCP）等先进的安全控制技术……在实施GAP、GVP的源头治理方面，我国目前所掌握的科学数据尚不充分……缺少覆盖全行业的HACCP指导原则和评价标准。”没错，我国与美国等发达国家相比，在食品监管方面的确存在不少的差距，不仅仅是立几部法律、设几个部门就能解决的，这还需要我们努力地从各个方面一点一点完善每一个漏洞。但值得高兴的是，我国近几年已经慢慢在食品监管方面投入比以前更多的精力，以保证食品领域的秩序和安全。希望在不久的将来，我国食品监管工作能与国际接轨，我国的食品也能在国内外不因安全问题而自由的流通。

参考文献

[1] 王利明.美国惩罚性赔偿制度研究[J].比较法研究， 2003（5）.

[2] 汪建明，郭林海.从发达国家食品监管体系看我国食品安全问题及对策[J].中国食品添加剂，2009（S1）.

作者简介：郭小玲（1988.02- ），女，汉族，河南洛阳人，北京师范大学刑事法律科学研究院硕士研究生，研究方向：诉讼法学。endprint