财税改革再进一步

新一轮财税体制改革已成为全面深化改革的突破口。

“现有分税制的体制下推进营改增（征收营业税改为征收增值税）这个阶段已经过去了，要想再继续推进营改增必须同时调整分税制。”6月10日，国家税务总局原副局长、联办财经研究院院长许善达在 “天府峰会2014”上指出，“现在财税改革到了最难的时候了。”

时间表明确

改革步入深水区已成为共识，而哪些领域将成为下一步全面深化改革的突破口却存在分歧。

6月30日召开的中共中央政治局会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。

此次会议指出深化财税体制改革应重点推进三个方面的改革：一是改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；二是深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用；三是调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。

会议要求在2016年基本完成改革的重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度，财税体制改革时间表确定，顶层设计再进一步。

中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇认为，将这样一幅“路线图”置于全面深化改革的大局可以看出，在很大程度上，新一轮财税体制改革已成为全面深化改革的突破口。

《预算法》掣肘

中国的预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，其中收支平衡是核心，收支平衡就要求每年财政收入要完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。

许善达表示，今年财政部向两会做的预算报告，在总量里面包括预算收入、各项基金和社会保障等，整个政府所筹集的收入占到了GDP的39%，仍然是没有完全覆盖政府收入的口径。

上述年度预算控制方式会造成一大问题：当经济比较热的时候，完成收入任务比较容易，财税部门会倾向于少收点，民间的钱越多，经济就会越热；当经济比较冷的时候，完成任务不容易，财税部门为了完成任务就倾向于多收，民间的钱少了，经济就会更冷。

财政部部长楼继伟曾表示，改进预算管理制度首要是改进上述年度预算控制方式，审核预算重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。“这是一项重大转变，带来很多变化。比如，税收不再是任务，而是预期，财政收入依法征收，该收多少就收多少。”

在税收成为预期后，他认为，为了确保财政可持续性，应该建立跨年度预算平衡机制。实施全面规范的预算公开，并清理规范重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项。

预算管理制度改革离不开《预算法》的修订。今年4月底，预算法修正法草案三审稿提交全国人大常委会审议，但未获通过。此前预算法修正案草案自2011年起经过两次审议，均未获通过。预算管理制度改革是否能实现突破性进展，还有待在《预算法》上实现突破。

税收规范在路上

税收制度改革涉及增值税、消费税、资源税、环境保护费改税、房地产税和个人所得税六个方面，以及清理税收优惠政策。

增值税改革早在2011年启动，目前交通运输业、邮政电信业、部分服务行业已纳入营改增试点。此外，6月中旬，特定一般纳税人的增值税征收率简并征收。

消费税制度将在征收范围、环节、税率方面进行调整，目前官方正打算不再对一般化妆品征收消费税。

资源税方面，楼继伟日前表示，下一步工作中要深化煤炭资源税从价计征改革，同时清理相关收费基金，研究推进其他资源品目资源税从价计征改革。

环境保护费改税和房地产税立法工作正加快推进，房地产税意在减少房产建设和交易环节税费，清费立税，提高保有环节的税收。

在个人所得税方面，目前正加快完善个人所得税征管配套措施，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。

中国现行的税收优惠政策过多过滥，据统计，目前已出台实施的区域税收优惠政策共有30项，同时还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。同时，一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”，通过税收返还等方式变相减免税收，制造税收“洼地”，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争。

对此，楼继伟表示，下一步清理规范税收优惠政策，清理已出台的税收优惠政策，对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策。严格禁止各种越权税收减免。

央地关系待调整

目前我国中央地方政府事权和支出责任划分不够清晰、不够合理、不够规范。一些应由中央负责的事务，交给了地方；一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任。这种格局造成目前中央财政本级支出只占15%，地方实际支出占到85%，中央通过大量专项转移支付对地方进行补助，客观上干预地方事权。

对此，楼继伟表示，要合理划分中央地方事权和支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。

此次改革确定，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分。

此外，财政部将建立一般性转移支付的稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，并清理、整合、规范专项转移支付项目。财政部副部长王保安曾表示，2014年专项转移支付项目减少三分之一，今后还要进一步减少。

地方事权与财权不匹配带来的突出后果，一是诸多政府基金向企业伸手尽乎于荒诞，譬如新菜地开发建设基金、新型墙体材料专项基金等等，巧立名目让人无可奈何；二是企业“费负”重到常人难以理喻，在最高年份，全国主要由企业“贡献”的政府基金年征收总额，相当于当年全国财政总收入的四成；三是过重“费负”必导致大量资本逃离实体经济，进一步恶化经济结构，无端平添产业升级阻力和成本。

以财税体制改革作为改革的突破口并非始于今日，而是始自改革之初。要想从治本层面真正把企业“费负”降下来，必须对已施行20年的“分灶吃饭”财税作大修大补，按中央与地方所担当的实际责任多少，重新划分政府间事权和支出责任，使地方的事权与财权大致匹配，如此才能切断地方政府伸向企业的“不义之手”。

不过，“最怕的是，提出要改革但不知道做什么、怎么做。”中国社科院财经战略研究院副研究员何代欣评价。6月6日，中共中央总书记习近平主持召开中央深改小组第三次会议审议财税体制改革总体方案时就专门强调，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。endprint