不动产登记“流产”

不动产统一登记的实施受阻，对接下来的改革进程可能造成负面影响。

原定在6月底前就该出台的《不动产登记条例》（以下简称《条例》），千呼万唤就是不出来，连“犹抱琵琶半遮面”的亮相机会也没有。《条例》与约定的日期在预料中爽约，相关部门也食了言。

不动产统一登记，原本就是一场迟到的改革。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英表示，土地权利的确权登记能够让土地使用与土地交易效率最大化。一个设计和运转良好的土地不动产注册登记系统能增强农民对财产权的信心、提高透明度和可预测性，进而促进投资和土地市场发展。

期限一拖再拖

2007年实施的《物权法》就对此做出原则规定，却没能规定由哪个部门登记，结果各相关职能部门纷争不已。直到2013年的国务院职能改革中，才确定由国土部门主导登记。

但改革进展并不顺利，甚至一度显得“清锅冷灶”。2013年3月，全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，提出“统一不动产登记制度”。之后，国务院办公厅发布“关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知”，要求2014年6月前出台不动产登记条例并实施不动产统一登记制度。

不动产登记工作部际联席会议制度今年3月召开首次会议，但此后至今未见召开第二次会议的公开报道。

但按国土资源部的立法计划，《条例》已由6月底前出台变为6月底前力争报出送审稿，年内完成立法。

目前的不动产统一登记，是我国社会基础设施建设的关键，改革意义重大，关乎房产调控、税收监管、国家对官员监督等等的落实和推进。不动产统一登记的实施受阻，对接下来的改革进程可能造成负面影响。

利益之争

对于《条例》出台为何延期，国土系统的解释是：当前需梳理与不动产统一登记制度相冲突的法律法规、部门规章和政策。而部分观点则认为，这个理由很牵强。我国虽对林地、草原、城市房产等不动产实施分别立法，但法律并未规定相关登记是由不同行政部门承担的，法律与统一登记改革不存在直接冲突。比如，对于城市房产登记，《城市房地产管理法》规定，由省级政府确定后，县级以上人民政府可以由一个部门统一负责房地登记；《草原法》、《森林法》也规定相关的物权登记，是由县级人民政府行使，而不是具体哪个行政部门。因此，这次将不动产登记统一到了国土系统，与法律没有直接冲突。

不动产登记制度出台的阻力到底是什么？恐怕，现在只能由坊间进行或靠谱或不靠谱的联想和解读。首先，不动产登记，所带来的反腐效力，这会不会引发无法控制的局面？公众自然有理由怀疑，某些既得利益集团是不是从中作梗。

其次，不动产登记制度是权力合并的一个过程，这会让部门之间在权力占有与重新分配上产生分歧。不受约束的权力是能够让人贪恋的东西，在尝惯了“手有公章、批文余香”的美味之后，很少会有人或有部门主动出让手中权力。除此之外，可能还涉及到下属机构和人员的撤并裁减，这些问题都需要解决。

更加上，“部门立法”本身有很大的局限性，以上两个问题，也就变得更加棘手。不动产登记涉及10个部委。一个牵头部委，要主动去协调另外多个部委，而没有由更高层面出面，可能不会有让人满意的协调力度，这是“部门立法”的特点使然。

统一登记改革的障碍不是法律，而是部门利益，各个部门都有自己的小算盘。6月25日，新华社已经点破了“动了谁的奶酪”的问题：相关部门需摒弃“一亩三分地”、“手有公章、批文余香”的观念，不动产统一登记绝不能成为新的审批权。

刘守英建议，一个统一的土地登记体系要求在土地权利登记过程中有统一的规则、标准和程序，要明确土地不动产登记机构的职责和部门协调，并逐步实现从权利的事实认定到登记认定的转变。

技术难题

不动产统一登记难产，不少学者强调是因为部门利益，参与《不动产登记条例》讨论的清华大学法学院副教授程啸指出，这可能是一种误导。

虽然由国土资源部地籍司负责的草案几易其稿，提交给国土部法规司后，又修改了不少内容，但问题仍比较多。程啸认为一个主要的原因是起草部门对房屋登记制度的实际运行情况不太了解，容易导致闭门造车，对于涉及多部门的改革，“开门立法”应该是更为明智和理想的选择。

“不动产统一登记大的方向，包括住建部等在内都是认可的，也达成了共识，没有异议，异议就是怎么统一，也不完全是部门利益，关键是如何平稳过渡，不能天翻地覆，强硬推行，影响现有工作。” 程啸说。

立法需要尊重既有事实，可以有一定超前性，但不宜完全破坏现有管理结构，程啸以现有房屋管理体系为例，房屋管理部门将登记作为行政管理的重要手段，有些地方的房屋登记管理是完全独立的，既不归属房管部门，也不属于国土部门，如果一刀切拿掉，完全另组建一个新的部门归到国土部门之下，也存在问题。

房屋登记的工作量远远大于土地登记，比如北京每年有近80万件登记，而土地登记才1万件，房屋登记部门一般是处级，而国土的登记部门属于科级，如果完全推倒重来，肯定会有人反对。

“不动产统一登记制度应该求同存异，寻找最大公约，而不能简单消灭现存制度，尤其是被实践证明的制度，如果推倒重来，对改革未必是好事”。程啸表示。

作为顶层设计的立法，也需要充分考虑中央和地方权力划分，涉及到房屋、土地、林地、草地、海域等统一登记，不同部门间的阻力或许会更大，程啸建议可以设立一个独立的登记机构，既不隶属于国土部门，也不隶属于住建部门，而有些地方已经在做类似的试验，效果不错。endprint