深化财税体制改革构建现代财税制度

张华

党的十八届三中全会明确提出：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这一论断把财政的地位和作用提到了新的高度，标志着财政职能从“经济管理”向“国家治理”转变，稳固、平衡、强大的财政已成为强国富民的基石和保障。构建现代财税制度，对于完善社会主义市场经济体制、加快转变经济发展方式、推进地区经济社会协调可持续发展都具有十分重要的意义。我们将深入贯彻党的十八大、十八届二中、三中全会和习近平总书记系列讲话特别是考察内蒙古重要讲话精神，围绕落实自治区“8337”发展思路，积极稳妥推进财税体制改革，扎扎实实做好财税各项工作，为推进自治区全面深化改革、经济社会健康持续发展作出新的更大的贡献。

一、我区深化财税体制改革的背景

改革开放以来，我国财政体制发生过两次大的制度变革。第一次在1980年，由传统高度集中的财政体制向财政包干体制转变；第二次在1994年，由财政包干体制向分税体制转变。分税制财政管理体制解决了传统体制中存在的“两个比重”偏低（即财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重），体制不规范、不统一造成各地苦乐不均等问题，调动了中央和地方两个积极性，是我国财政史上的一个重要里程碑。

在中央统一规范的分税制财政管理体制的基础上，2006年和2012年我区对自治区以下财税体制进行了调整完善。2006年调整的主要内容：一是实行税收属地管理，不再按隶属关系划分税收收入；二是建立自治区与盟市共享税，将增值税、企业所得税、个人所得税、营业税、资源税作为自治区与盟市共享税种；三是实行渐进式改革，将自治区与盟市共享税的分享比例，通过每年变化1个百分点，逐渐增加自治区的比重，从2006年的20：80调整到2011年的25：75；四是保证盟市既得利益，对盟市上缴自治区的税收以2005年为基数，基数内部分自治区返还给盟市，超过基数部分由自治区安排用于盟市转移支付和全区性公共支出事项。2012年针对自治区宏观调控能力下降和区域发展不均衡的突出问题，自治区进一步调整了财税体制，在维持原体制“共享五税”范围不变的基础上，根据自治区宏观调控政策目标和税种属性，重新确定自治区与盟市共享税收的分享比例，自治区因完善体制新增加的收入绝大部分要通过转移支付的方式，支持困难地区和低收入群体。在调整财政体制的同时，自治区建立并不断完善对盟市旗县的转移支付制度。

分税制财政管理体制运行20年来，我区实现了经济快速发展与政府财力增强的良性循环，财政在支持保增长、调结构、惠民生、促改革等方面发挥了积极作用。一是财政收支规模不断实现新突破。2013年，全区地方财政总收入完成2658亿元，约是1994年68亿元的39倍；全区地方财政支出3682亿元，支出规模跨越3500亿元门槛，约是1994年93亿元的40倍，实现了从“吃饭”财政到真正意义上公共财政的转变。二是财政宏观调控作用得到了有效发挥。扩大和带动了投资增长，2008-2013年共落实政府扩大内需投资1227亿元，通过减免税费减轻企业和居民负担330多亿元，2013年全社会固定资产投资增长18%。支持了经济结构调整，2007-2013年，全区科技投入累计达到151亿元，年均递增23%，环境保护投入累计达到726亿元，年均递增14%；全区二、三产业增加值占GDP比例不断提高。三是财政保障民生水平不断提高。自治区连续7年实施民生工程，全区民生支出从2007年的618亿元增加到2013年的2340亿元，年均递增24.8%。四是财政改革稳步推进。初步建立了完整的政府预算体系，完善了机关事业单位津补贴政策，盘活了财政存量资金，预算工作的透明度不断增强。

二、现行财政体制存在的问题

（一）地方税收体系不健全，地方可用财力增长缓慢。一是地方税税制陈旧，税源分散，收入规模小，管理权限小，征管难度大，缺乏主体税种。地方由于没有主体税种支撑日益庞大的财政支出，各地纷纷挖掘非税收入，导致我区非税收入占公共财政预算收入比重偏高。二是我区是资源大区，在资源环境约束日益趋紧形势下，反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的环境税制度尚未建立。三是现行税收优惠政策过多，尤其是区域性税收优惠政策过多且不规范，税收法治化程度亟待提高。

（二）财力与事权不匹配，地方财政收支矛盾十分突出。一是现行的“分级分税”财政体制，在各级财权的划分上是比较明确的，但在事权的划分上界定得不是十分清晰。中央代办地方事权、地方承担中央事权以及事权的交叉错位等现象还大量存在，总体表现为财权上收、事权下放。加上转移支付制度的不完善，造成了财力与事权不匹配，使地方财政收支矛盾比较突出，特别是基层财政比较困难。二是由于我区地域、地理、文化、经济、民族政策等诸多特殊因素，在地方支出中形成了一系列有别于内地的特殊性开支。如：由于地广人稀，政务费用开支大，固定成本高；由于执行民族政策，举办民族教育、民族广播出版、民族医疗卫生等方面的开支较大；由于多属高寒地区，防寒费用开支大；由于生态脆弱，对生态和环境治理的支出大等等。

（三）预算管理制度不规范、不透明，约束性不强。一是预决算公开程度不够，支出政策、项目安排、预算资金、超收资金的使用等不够透明。二是预算体系不够统一完善，公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险四大预算的功能定位及相互关系还不清晰，相互之间缺乏有机衔接，部门利益色彩较浓。三是预算刚性约束不足，预算编制、审批、执行、监督之间缺少制衡，财政资金“跑冒滴漏”甚至被违规出借、挤占挪用等现象时有发生。四是预算支出碎片化，与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出项目量多面广，严重影响了预算的统筹协调功能。五是专项转移支付项目过多、规模过大、资金分散，存在财政资金分配和管理权被肢解的问题。

（四）地方政府性债务负担沉重，财政风险需要及时化解。一是全区各级政府性债务规模较大。二是逾期债务逐年增加，财政偿债压力加大，既加大了地方财政支出压力，也增大了财政风险。三是政府性债务管理制度不健全，监督管理薄弱。目前国家尚未建立统一、规范的政府性债务管理模式和管理制度。自治区政府2007年出台的《内蒙古自治区地方政府性债务管理暂行办法》也应根据形势发展的需要，做进一步修订完善。

三、深化财税体制改革的思路和主要任务

按照中央和自治区的部署，我区深化财税体制改革的基本思路概括为“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。完善立法就是要树立法治理念，全面推进依法理财、依法治税，把国家财政管理纳入法制化轨道。明确事权就是明确中央和地方的事权与支出责任，促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。改革税制就是优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系；坚持正税清费，清理规范税收优惠，强化税收筹集财政收入的主渠道作用；科学设置计税依据、适用税率、征税环节等税制要素，完善税收征管体制。稳定税负就是要保持财政收入占国内生产总值比重基本稳定，合理控制税收负担，既调动市场主体、社会力量和个人创业积极性，又要使政府有能力提供较好的基本公共服务。透明预算就是要加快推进预算决算公开，逐步实施全面规范的预算公开制度，保障公民知情权、参与权、监督权。提高效率就是要通过实施科学的政府预算、健全的运行机制、有效的监督制度，把有限的资金分配好、使用好、监管好，促进经济社会持续健康发展，不断提高人民群众生活水平。

（一）着力改进预算管理制度。重点在五个方面改革探索：一是实施规范透明的预算制度。推进预算公开透明，一方面有利于各级人大对同级政府预算审查监督，有利于社会公众监督，促进依法理财、科学决策；另一方面把政府的政策意图、激励方向告知社会，以引导经济社会主体的预期和行为。目前，自治区本级预决算已经全部公开，“三公”经费预决算自2013年起全部公开；2013年选择3个盟市24个旗县公开了财政预决算和“三公”经费预决算，今后要进一步加大预决算公开力度，尤其是在公开内容上要细化实化；在公开层级上，各级政府预决算都要向社会公开，不留空白；在公开重点上，把老百姓关注的“三公”经费彻底公开。二是完善政府预算体系。要加快建立将政府性基金预算、国有资本经营预算调入公共预算的机制。加强社会保险基金预算管理，实现基金结余的保值增值，抓紧研究社会保险基金预算可持续问题。要清理规范重点支出与年度财政收支增幅或生产总值挂钩事项，提高财政预算统筹能力。三是改进年度预算控制。建立跨年度预算平衡机制，试编财政中期规划，由年度平衡扩展到周期性平衡。四是严格规范预算执行。要牢固树立预算法定意识，强化预算执行的程序性约束，预算的调剂、追加等都要严格按程序办事。当年超收收入原则上只能用于弥补当年赤字或者补充预算稳定调节基金。五是提高财政预算效率。推进预算绩效管理，做到宏观绩效和微观绩效并重，切实改变重投入轻绩效的状况。创新公共服务供给方式，推进政府购买公共服务和公私合营模式。

（二）着力完善税收制度。按照中央要求，认真做好增值税改革、资源税改革、房地产税改革相关工作，落实交通运输业、现代服务业、铁路运输业和邮政业营业税改征增值税试点政策，提前制定煤炭资源税改革预案，积极推进环境税费改革。要建立综合与分类相结合的个人所得税制，解决税制不公平问题。加强和改进税收优惠政策管理，对执行到期的应彻底终止、不再延续，对未到期的要明确政策终止过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全区范围内实施。区域发展规划要与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的税收优惠政策，严禁各种越权减免地方税。着力完善税收征管体制，紧跟中央改革进展，及时制定配套税收征管办法，确保依法有效实施征管。要积极开展综合治税工作，加强对营业税、增值税、企业所得税、资源税和个人所得税等主体税种的税收管理，确保应收尽收。

（三）着力建立事权和支出责任相适应的制度。一是合理划分事权。根据分权、分工的原则，完善财政管理体制，进一步明确自治区、盟市、旗县承担各级事权的支出责任，适度加强自治区事权和支出责任，减少委托事务，通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间财力分配。在自治区实施“扩权强县”改革框架下，每个盟市选择1个旗县进行“省直管县”财政改革试点（分别是阿荣旗、阿尔山市、开鲁县、宁城县、多伦县、察右前旗、和林格尔县、土右旗、达拉特旗、杭锦后旗、海勃湾区、额吉纳旗），实行财政体制核定到旗县、转移支付测算并下达到旗县、国库资金调度到旗县、财政预决算直通到旗县、地方政府性债务管理到旗县，并在此基础上，要求试点旗县在专项资金整合、投资评审、政府采购、资产管理、政府购买服务、财政监督、信息化建设以及依法行政、依法理财等方面与自治区同步推进。二是理顺收入划分。要在保持现有自治区和地方财力格局总体稳定的基础上，遵循公平、便利、效率等原则，结合税制改革，综合考虑税种属性和功能，进一步理顺自治区及以下收入划分。着力培育地方主体税种，积极争取中央支持，完善我区地方税体系。三是完善转移支付制度。地方支出责任与财力缺口部分，通过转移支付来解决。主要思路是“增一般、减专项、提绩效、保基本”。“增一般”就是完善一般性转移支付的稳定增长机制，提高转移支付的科学性、公平性和公开性，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的支持力度；“减专项”就是清理、整合、规范专项转移支付，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制新增专项支付项目；“提绩效”就是建立专项转移支付定期评估和退出机制，对资金使用效率低、未达到政策预期效果的项目，要及时调减预算额度或调整政策；“保基本”就是加强对县级政府基本财力保障，允许旗县按照自治区确定的投资方向自主安排重点扶持项目，将原由旗县负担的出口退税超基数上解中央部分改由自治区负担。

（四）着力提高财政资金使用效率。一方面要强化预算管理，确保支出“用得对”。紧紧围绕自治区“8337”发展思路，在财政资金使用安排上，大力支持“五大基地”建设，加大对基础设施、生态环境建设保护投入，促进县域经济和非公有制经济发展。同时，着力服务好“六大工程”和农村牧区“十个全覆盖”工程等重点民生工作，完善教育、科技、文化、医疗卫生等社会事业投入机制，促进公共服务均等化，让人民群众得到更多实惠。另一方面要坚持厉行节约，确保支出“用得省”。要严格执行党政机关厉行节约的各项规定，大力压减一般消费性支出，集中财力保重点、办大事。

（五）着力加强政府债务管理。围绕解决“怎么借”的问题，加快建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，明确地方政府举债融资权限和用途。围绕“怎么管”的问题，对地方政府性债务实施分类管理和总规模控制，将地方债务收支逐步分类纳入预算管理，接受地方人大监督。围绕“怎么还”的问题，厘清政府和企业的责任，向社会发出正确信号，谁借谁还，坚决防范企业把债务推给政府，增强借债者的风险意识。要完善政绩考核体系，将领导干部任期内借债情况纳入政绩考核，离任要审计、终身要负责。妥善处理好存量债务，解决好在建项目后续融资问题，防止因资金链断裂引发财政风险。探索新的投融资模式，以目前自治区具有一定实力的国有独资企业为基础，通过划拨自治区财政持有的股权、经营性资产，支持其改组为国有资本投资公司，投资运营筹集的资金，全力支持自治区“8337”发展思路确定的重点产业和自治区成立70周年大庆重点工程和重大项目。