专家：扩大民间资本参与

郭铁 郑智维

尽力扩大民间资本的参与，既能化解和缩小地方债风险，又能加快推进棚改步伐，是一举多得的好事。

新一轮棚改被寄望成为撬动新型城镇化的杠杆。根据国务院发布的《加快棚户区改造工作的意见》，2013年—2017年我国要完成各类棚户区改造1000万户。今年4月初，李克强总理主持召开国务院常务会议，再一次强调加大保障房建设特别是棚户区改造。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受《民生周刊》记者专访时认为，棚户区改造，从辽宁等省份开始走过了一个先易后难、逐步推开的过程。“十二五”、“十三五”期间，还有1400多万棚户区改造任务，这是李克强总理向全国人民的一个承诺，是新型城镇化一项基本任务。“可以说，这项工作是开弓没有回头箭，已是不得不发。”

棚改可盘活资源

民生周刊：如此大规模的棚改规划，在执行过程中需要警惕哪些问题和风险？

冯奎：如今棚户区改造的难度比前几年增大了。现在需要改造的一些棚户区，三线城市比例更大一些，资源枯竭型城市也有不少。未来几年，经济发展的速度比前些年有所下降，地方财力的困难也较大，骨头比以前更硬、啃起来更难，这些都是基本现实。

在这种情况下，首先要警惕棚户区改造质量降低的问题，不能为完成目标而出现“豆腐渣工程”；要警惕有的地方虚报棚户区规模，或者用别的工程项目冒充棚户区工程，骗上级财政支持；还要警惕对拆迁户补偿不到位；当然也要警惕为了追求政绩，搞献礼工程，未批先建，或是对开发商违规补偿等。

民生周刊：新一轮棚改被多地政府视作难啃的硬骨头，“政府平台+土地财政”的模式目前难以为继。面对棚改资金压力，有地方政府官员指出，应进一步明确地方政府的事权和财权，更多地体现国家责任。您如何看待这一问题？

冯奎：对于居住在棚户区里的人来说，他不管你是中央的，还是地方的，只希望政府负起尽快改造棚户区责任。这个要求是合理的。作为政府部门来说，首先不能去分中央政府责任，还是地方政府的责任。在棚户区改造这件事上，我认为这是共同事权。地方政府是实施棚户区改造的直接实施者，中央政府既是监管者，又是推动者。

从资金来说，过去比较行之有效的做法就是“五个一点”，也就是中央补一点、地方政府出一点、银行贷一点、市场筹一点、企业和居民拿一点。预计今后，中央政府在棚改补助方面会加大力度，确保最终完成棚改目标。作为地方政府，也要多渠道想办法。比如可从规定的城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道，应筹尽筹。

过去几年，棚户区改造在有的地方做得好，有一个经验值得地方政府深思，那就是：棚户区改造，不能只看作是“成本”，也应看作是盘活“资源”。这件事做好了，得民心，能获得政治上资源，能改善城市形象，能节约出土地促进服务业发展等等，这些都是经济发展上的红利。有些地方，光讲棚改的“难”，不讲可能带来的“利”，结果就是裹足不前。

扩大民间资本参与

民生周刊：目前国家金融政策缩紧，严控地方融资平台，基建类信托近年来也被严格整肃，目前的政策环境与鼓励金融支持棚改的需求似乎存在矛盾，如何平衡严控地方债和鼓励金融、民企参与棚改之间的关系？

冯奎：不规范的融资平台、基建类信托受到整肃，这合法合理，并不影响创新各类金融工具去支持棚改。

银行等金融机构在进行评估后，认为某个棚改项目风险可控、商业可持续，他们就会提供贷款。这个做法，无论是从国务院的指导意见，还是在各个省的具体操作文件中，一直都是受到鼓励的。

地方政府融资平台公司在棚改中发挥了很大的作用。在符合规定的前提下，他们也可以发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。

棚户区改造，是新型城镇化的一项内容，要体现十八届三中会全的改革精神，也要体现新型城镇化的发展方向。基本的一条，就需要发挥市场的决定性作用。具体来说，对于能够市场化运作的棚改项目，一定要让市场这只手起作用，让民企业多参与做好事、并从做好事中獲利。当然也有一些项目无法进行市场化运作，政府就必须担起自身的职责。

今后的目标，就是要让更多的民间企业作为投资主体加入，并且民间资本的投资规模还要争取比以前更大。民间企业可以从事开发出售、开发配建，也可以通过私募股权基金型信托计划等方式参与棚改。政府作为投资主体，与民间企业机构要建立各种合作关系，比如配建回购、BT、委托代建等等。

尽力扩大民间资本的参与，既能化解和缩小地方债风险，又能加快推进棚改步伐，是一举多得的好事。政府要把主要精力用于创造好的制度环境、做好棚改规划方面，这样才能更好地承担起责任人、监督者的角色。

REITs难产原因

民生周刊：早在2009年，央行和证监会就对REITs模式有过探讨，但后因财税制度、上市交易和退出机制等制度缺乏而难产。在鼓励地方创新保障房融资模式的当下，财税制度、退出机制等法律、配套机制目前是否完善？顶层设计应当解决什么问题？

冯奎：REITs的本质就是专门持有房地产、抵押贷款相关的资产或同时持有两种资产的投资基金。国际上一直都有REITs操作，做得好的，一般能有较好的分红，流动性也较高，还能分散风险。

当年天津、北京一些城市都试点过。按照天津“准REITs”做法，信托基金公司向符合条件的低收入家庭提供房源，同时以低于市场价很多的价格收取租金。这其中存在一个差价怎么办？就由政府提供相应的资金补助返还，确保信托基金公司能够运行。

REITs当初有过热热闹闹的探索，后来难产。出现这个问题，不是这种操作本身在金融逻辑上讲不通，而是因为相关的制度环境不完备，另外信托公司自身的治理机构也跟不上。还有，REITs试点与实验选择的区域过大，在特大城市做实验是一个失误。

未来二三十年，REITs应该在还会有较好的发展前景。这有赖于房地产信托公司自身的治理机构不断完善，有赖于各种顶层设计的成熟，还有赖于投资者的培育。

在目前情况下，棚改时间紧、任务重，要迅速找到依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道，由国家开发银行成立专门机构，发行住宅金融专项债券，相对封闭独立去运行，是一个重要的举措。它可以向邮储等金融机构和其他投资者筹资，吸引商业银行、社保基金、保险机构等积极参与，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。目前，这项工作已经启动。

小城镇基金像杠杆

民生周刊：您之前就北京市小城镇基金问题发表过文章，这一模式是否可以用于棚改项目？应用的条件和应规避的风险有哪些？

冯奎：小城镇发展和棚户区改造，都会面临资金压力的难题，需要用各种手段来破解。北京小城镇发展基金总规模100亿元，首期25亿元。从基金出资构成来看，国开金融出资占80%，北京市政府出资占20%。小城镇基金就像一个杠杆，它能撬动几十倍的社会资金参与。这对于化解小城镇发展面临的资金难题，是非常有益的。

棚户区项目面临着资本金不足的问题，也可以参照这种小城镇发展基金模式，建立棚户区改造政府引导基金。棚改中，政府引导资金，也是以小搏大，以一引十，吸引社会资本参与棚户区改造进程。可以考虑政府融资平台作为棚改的开发建设主体，吸引社会资金以股权方式介入。主体业务就是进行棚改的安置房建设、商品房开发、物业经营等。收益也来自于这些业务项目。

需要考虑和注意的问题，一是要考虑政府的角色。政府的边界要有所界定，以防范风险，同时避免政府力量太强，挤出民间投资。

二是形成科学的基金治理与管理结构。在项目来源、受理、初审、专家评估、评审、决策、投资管理等环节，要发挥专家、委员会、公众参与的作用。

三要考虑退出机制。具体退出的方式很多，并购、回购、特定契约退出、信托或证券化退出、清算等都是成熟的退出模式。成立时就要预谋好退出的机制与路径，才是长远之计。