浙江省水政执法网上办案系统的设计与实现

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(1.浙江省水利厅，杭州 310000；2.浙江省水利河口研究院，杭州 310000)

1 工程背景

当前浙江省水政执法存在着执法范围广、执法任务重、执法手段单一等困难；同时，水事违法案件案情具有多样性与复杂性等特点，在基层水管单位，水政监察员流动性大，且兼职较多[1]，执法能力不强；再者水法律法规多，水政执法的程序较为复杂，依法行政要求越来越高，因而执法过程中执法人员存在为难的情况；再者以传统的纸质文件流转的方式办理案件效率低，容易出现程序违法。由于属地管辖上级部门无法即时掌握各地的实际办案情况，难以实现对办案指导和交流；同时由于案件办理过程中审批环节较多，纸质文件流转使得办案成本大，周期长，效率低。

通过水政执法网上办案期望能够较好地解决上述问题。借助信息化技术，通过网上办案系统能够使全省各地的办案流程进行标准化、办案过程中用到的法律文书进行规范化、执法过程中的处罚处理公平化，减少人工干预。

在深入研究浙江省水政执法工作实际情况的基础上，对水政执法工作的流程、办案过程中各个环节对应人员及权限等进行了梳理，在此基础上设计和实现了浙江省水政执法网上办案系统。

水政执法网上办案系统的成功应用，使得案件信息能够在互联网中实现共享，案件资料、各地办案情况能够简单快捷地了解，通过在系统中实现执法流程，使得执法行为必须严格按照预设的流程执行，提高了水政队伍的管理水平和执法效率。

2 系统总体设计

2.1 系统建设目标

本系统建成后，全省所有的水事违法案件办理都将通过网上办案系统进行，所有的案件办理过程都将通过系统进行全程监督和管理，规范水事违法案件的办理过程。通过系统规范水事违法案件处理过程中自由裁量权的使用，切实落实公开、公平、公正的办案原则，保障人民群众的合法权益。

2.2 系统总体架构

本系统包括3个主要层次，自上而下依次为：应用层，即系统具体的功能应用；数据层，即数据库内容；硬件与网络层，即系统运行的配套硬件和网络环境，见图1。

图1 系统总体结构图

(1) 应用层：系统面对不同的用户提供了与之相应的页面和权限。用户可分为省级用户和县级用户2类。

(2) 业务层：分6部分，分别对应系统的法律查询、案件办理、分析统计、预先办理、查看案件、系统管理6个模块。

(3) 数据层：负责对系统数据的管理，实现数据的分类、组织、编码、存储、维护等。主要包括数据库系统以及各种应用数据库。

(4) 数据安全：包括基于MD5的数字签名认证、验证码和防火墙等。

(5) 标准体系：包括文号的格式标准、案件编码标准和法律文书的格式标准等。

2.3 系统功能设计

为了将实际的工作流程搬到计算机上，实现“无纸化”办公，建设水政执法网上办案系统，通过互联网进行访问和操作。该系统主要包含法律查询、案件办理、案件查阅、统计分析、预先办理、管理维护6个主要功能模块。以案件办理模块为核心，实现办案流程的控制和流转，其他模块为执法人员的工作提供帮助和支持。

(1) 法律查询模块。将水政执法相关的法律条文电子化，并提供多种搜索功能，方便办案人员查阅法律。

(2) 案件办理模块。实现了水事违法案件办理的主要流程，支持在线审批，并能自动生成统一规范格式的法律文书。

(3) 案件查看模块。可以查看所有历史案件的整个办案过程和由系统生成的案卷。

(4) 统计分析模块。帮助当地及上级部门了解地区水政办案情况。

(5) 预先办理模块。实现草拟法律文书，预先调查等工作，是实现异步流程的关键，提高水政工作效率。

(6) 管理维护模块。管理用户权限，维护审批流程。

2.4 系统工作流程

法律的正当程序可以使得公正裁判的可能性变为最大，而正当程序的缺失会造成对实体正义的损害[2]。在本系统中实现的流程完全符合法律的正当程序，满足程序合法的要求。根据实地调研和分析研究，在本系统中实现的执法流程如图2所示。

图2 执法流程

水事违法案件的办理流程比较复杂，根据案件的实际情况，案件办理的流程也不相同，需要执法人员根据实际情况选择案件办理方式。通过对调研资料的分析和归纳，可将办案流程分为3类。

2.4.1 一般流程

即需要立案查处的案件的办案流程。一般流程的设计以水利部《水行政处罚实施办法》第2节“一般程序”的规定为依据，流程相对比较复杂，在满足法律的严谨性的同时，又需要适合各地水政队伍建设的实际情况。一般流程包括如下几个主要环节：

(1) 立案。确定案件执行一般流程后，录入案件基本信息，包括当事人信息、预先调查结论等，由行政领导审批后立案。

(2) 调查取证。详细记录整个调查过程中产生的各项证据，严格控制调查过程中的行政强制措施的审批管理工作。在调查取证过程中，多项工作可以同时进行。

(3) 调查总结并拟定处罚内容。根据调查取证的结果，在进行集体讨论后，拟出处罚内容。

(4) 事先告知当事人。拟定“处罚事先告知书”，并送达当事人，并接受当事人的申辩请求和要求听证的请求。

(5) 听证。向当事人发出“听证通知书”，并记录听证会实际情况。

(6) 处罚决定。拟定“处罚决定书”，并送达当事人。

(7) 执行处罚并结案以及后续相关的行政复议和行政诉讼。结案后系统生成电子案卷。

2.4.2 现场处理流程

根据实际调研的情况可知，很多时候执法人员发现的违法行为情节非常轻微，当事人也很配合执法工作，现场就对违法行为采取了补救措施，消除了危害，这种情况下一般不会对当事人进行处罚，而是通过拍照等方式记录下现场的实际情况进行备案即可。

2.4.3 简易流程

如果违法情节轻微，但是需要对当事人进行行政处罚的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第5章第1节，“对公民处以五十元以下、对法人处以一千元以下罚款”的，适用于简易流程，办案人员在系统中开具当场处罚决定书。

简易流程大大提高了办案速度，但是执法人员在选择简易流程办理案件时应当谨慎，过分追求速度容易使严肃的司法变得草率[3]。

3 关键技术研究

3.1 流程流转与控制的实现

3.1.1 流转与控制的要素

建设网上办案系统的关键就是让原先在“纸”上实现的办案流程能够在计算机上实现，也就是通过计算机软件来实现流程的流转与控制，将原先纸张传递的信息变成在网络中传输的信息流。通过流程控制，可以规范整个办案流程，并记录整个流转过程，避免出现违规操作。流程流转与控制的主要要素有：

(1) 流转路径。流转路径可以根据实际办案的需要设定，一旦设定流转路径，就等同于设定了用户的工作流程，用户只能按流转路径在办案流程中执行各个环节的操作。流转路径通过设定流转规则来实现。

(2) 用户。用户是使用流程的主体，每个用户都处在特定流程的特定环境中，用户登录界面后，系统会自动显示位于流程所在的环节。

(3) 权限。每个用户都有特定的权限，在流程的每个环节中他只能做特定的工作。如有的用户可以录入资料，有的用户只能进行审批操作，有的用户则可以推动流程执行下一环节。流程中已经完成的环节将被控制为只读，否则流程控制将失去意义。

(4) 信息流。用户输入的信息在整个流程中是不断向后流转的，之前输入的信息会对后续的环节产生影响，后续的环节中很多信息是根据之前环节输入的信息产生的。

3.1.2 流转与控制的实现

本系统通过以下方法实现办案流程的流转与控制：

(1) 整理水事违法案件办案的流程主线和分支。办案流程的各个环节应当是单向流动的，也就是说前一个环节的完成应当是后一个环节开启的条件，整个流程不应该出现环形流转。

通过分析办案流程图整理出办案流程主线和分支，然后划分了各个办案环节。将一些可以同时进行的工作定义为事项，多个同时进行的事项被合并为一个流程中的环节，如询问笔录、勘验笔录、上传证据等工作，被合并为调查取证环节。有些工作在整个办案流程的大多数时候都可以执行，将这类工作定义为全局事项，它们可以被添加到任意环节中。如责令停止违法行为通知书。这样就保证了流程的单向流动性了。

(2) 用户的行级权限控制。每个用户在办案流程中的工作职责都不相同，所以要求系统能够维护比较精细的用户权限，包括控制用户能获取的信息流，以及用户所能进行的操作。我们通过控制用户对每一行数据的权限来实现。如可以控制小王在立案环节中只能录入案件编号为3304210001至3304219999的案件的资料。

(3) 暂挂码。暂挂码类似于一把锁，用于锁定流程，使流程不能向下一环节移动，它的作用是为了保证流程中每个环节的完整性，只有当一个环节中所有的工作都完成了，才能流转到下一环节。一个环节可以有多个暂挂码，当用户进行某些操作时系统会自动添加暂挂码，当用户点击完成时，系统会检索当前暂挂码的释放条件是否满足，如果满足就释放暂挂码，当所有暂挂码都被释放之后，流程就能流转到下一环节。

3.2 可配置的审批流程的实现

通过调研发现，由于各地的管理机构设置不同，所以在办案过程中各个需审环节的审批流程是不同的，所以在系统设计时将审批流程设计为可配置的。用户可以根据实际需要配置每个办案环节的审批流程，需要几级审批，以及每级审批由哪些领导审批。

可配置的审批流程主要是通过审批路径来实现的，为每一级的审批设定了唯一的审批路径码，该码对应了该级审批的所有信息，包括该级审批的名称、所属的地区、所包含的案件类型和可以执行该级审批的用户角色。

然后通过定义审批路径流转规则来实现审批流程的配置，在规则中可以定义每一个审批路径码的下一级审批路径码，这样，当本级审批结束后，系统就会将审批流程转到下一级的审批环节了。

同时系统记录了整个审批的流转过程，如果领导用户要求退回重新审批，则可以根据这个流转历史找到最初始的审批路径码，即承办人意见环节，从而使承办人获得待办事项并能修改事项的内容。

图3 调查取证的异步流程实现

3.3 异步流程实现

行政执法一般流程必须体现法律的严谨性，满足程序合法要求，在法律中规定了主要流程的执行顺序，但是在实际工作中，很多工作需要提前完成，而不是等待相关负责人的审批。所以考虑在法律法规允许的前提下允许部分工作预先处理，即在上一步工作结束前开展后续的工作，这样在系统中实际上有多个执法流程同时运行，实现异步操作。在系统中主要通过预先办理模块实现异步流程。

以调查取证为例(见图3)，因为调查取证不涉及行政处罚，而调查取证取得的证据往往作为判断案件办理方式的依据，所以部分调查取证的工作可以在立案之前进行，而文书的草拟工作也可以同时进行，这样就可以实现与实际工作中相对滞后的审批工作异步执行。值得注意的是调查取证过程中部分子流程涉及行政强制，根据法律规定，在立案后才能对当事人采取行政强制措施，所以这部分子流程应在立案审批完成后才向办案人员开放。

4 系统的初步实现

本系统选择Windows XP操作系统支持下的Microsoft Visual Studio C#.NET 2012和SQL Server 2010数据库进行软件代码编写。目前已经完成了系统设计的各项功能，其部分界面如图4至图6所示。

(1) 选择案件办理方式界面。办案流程的第1步是选择案件办理方式，可以选择立案查处、现场处理、简易流程，分别对应3种不同的办案流程(如图4所示)。

图4 选择案件办理方式

(2) 查看案件界面。用户通过查看案件界面可以查看之前已办理的案件，作为案件办理的参考，还可以下载系统生成的电子案卷。见图5。

图5 查看案件

(3) 立案界面。在立案界面要求承办人输入构成案件的几个要件的信息，包括案由、当事人信息、承办人、案情描述等。对于立案前已进行调查的，可以将调查获得的相关证据资料上传到系统中。

可以通过界面左侧的办案流程选框，用户可以方便地切换到前序环节的界面查看相关信息；也可以切换到后续流程完成可以提前完成的工作，这样流程的多个环节可以同时在系统中进行，实现异步流程(如图6所示)。

图6 立案审批

5 结 语

浙江省水政执法网上办案系统以水政相关的法律法规为设计依据，同时兼顾地方执法工作的实际情况，在系统中可以实现符合法律规范并且比较高效的办案流程，为浙江水政队伍建设和执法行为的规范和管理工作提供有的支持。

15个试点县经过半年多时间的使用，通过该系统，各县统一规范了办案过程中的法律文书格式；对办案流程都进行了标准化处理，使得办案流程变得更加清晰有条理，提高了办案效率；案件资料的保存更加完成，还能够实时查阅，简单方便。

总体来说，水政执法网上办案系统的使用，对各县水政执法工作起到了很好的支撑，对于各县提高水政执法的工作效率和提高水政执法人员的办案素质起到了很大的作用。

参考文献：

[1] 郑贵平.水利综合执法主要问题与对策分析[J].人民长江，2013，(18)：66-69.(ZHENG Gui-ping.Analysis on Key Issues and Countermeasures of Comprehensive Water Conservancy Law Enforcement[J].Yangtze River, 2013, (18): 66-69.(in Chinese))

[2] 荣晓红.论我国民事诉讼结构[J].华北电力大学学报，2010，(4)：51-54.(RONG Xiao-hong.On the Civil Litigation Structure of Our Country[J].Journal of North China Electric Power University, 2010, (4): 51-54.(in Chinese))

[3] 潘科明,王 胜,樊荣禧.民商事案件速裁程序制度的调查与思考[J].人民司法，2007，(17)：77-80.(PAN Ke-ming, WANG Sheng, FAN Rong-xi.Investigation and Consideration of the Civil and Commercial Cases Expeditious Procedure System[J].People’s Judicature, 2007, (17): 77-80.(in Chinese))