建立形象战略发展国家审计“软实力”

曾崇荣　王勇

一、“软实力”对于国家审计的意义

“软实力”产生于价值观，核心要素是文化、意识形态和国际制度。审计“软实力”产生于审计机关和审计人员在审计活动中的政治信念和价值观念的升华，体现为审计文化影响力、审计思想意识影响力和审计制度影响力等方面，按照作用对象不同，审计“软实力”也可以分为不同层次。例如审计文化影响力就包括：审计关系中的审计文化影响力；国家治理活动中的审计文化影响力；民主法治建设中的审计文化影响力。实践中，“软实力”对于国家审计工作的意义，可以主要体现为凝聚内部共识、增进审计影响力、弥补国家审计“硬实力”不足、提升国家治理成效等方面。

1.国家审计“软实力”的建设和发挥，有助于审计机关凝聚内部共识。“软实力”产生于审计机关和审计人员在审计活动中的政治信念和价值观念的升华，因此“软实力”的形成过程，实际上就是审计机关和审计人员对审计核心价值、信念、道德等“精神”要素的梳理、总结、认识，并贯彻到审计实务的过程，亦是特色审计文化的形成过程。

2.国家审计“软实力”的建设和发挥，有助于增进国家审计的影响力。影响力一般指的是人用某种方式方法，改变他人的思想和行动的能力。罗伯特·A·达尔对影响力的产生原因、主要作用形式等内涵进行了阐述，他认为人们所运用的影响力在量上的差异可以归结为三个基本因素：首先是资源；其次是技能；三是动机。建设和发挥“软实力”，对于增进国家审计影响力的意义在于：一是通过凝聚内部共识，强化了国家审计的人力资源和智力资源利用；二是通过科技提升、思路创新、理论研究等“软实力”建设，提高了审计机关审计监督能力；三是通过制度、文化等精神产品的生产和宣传，提升了审计监督动机方面的合法性和正当性，更容易为影响力受众所接受。

3.国家审计“软实力”的建设和发挥，有助于弥补国家审计“硬实力”的不足。当前被审计单位的“屡审屡犯”与社会公众要求加大审计问责力度的呼声，反映了国家审计在诸如法律授权等“硬实力”上的不足。“软实力”的影响基础在于影响者与被影响者之间的相互感召和相互信赖，起作用的途径往往是通过平等的对话协商和说服、诱导，从而在“硬实力”之外为国家审计监督开创了新的路径。

4.国家审计“软实力”的建设和发挥，有助于提升国家治理的成效。综合前面三点作用，国家审计“软实力”的发挥最终促进了我国的国家治理。国家审计人员通过廉洁奉公的形象展示、谦虚谨慎的工作作风、刻苦专业的职业素养，树立了国家机关工作人员的新形象；勇于公开披露重大违法违规案件的独立审计精神，威慑了经济犯罪活动，保护了国家经济秩序；审计提出的政策性意见和完善体制机制的建议，不仅成为政府、党委、人大科学决策的重要参考，而且展示了审计理论创新、审计理念创新的巨大力量；审计公告和审计宣传在披露政府工作中存在的问题的同时，也是在培育和展示政府的公信力；对于公众参与的更加包容和支持，也推动了国家民主建设进程。

二、打造审计形象战略，促推国家审计“软实力”

1.针对性的确认和归集形象资源。

当前条件下，确认和归集审计机关形象资源可以采取的措施包括：加强审计基础理论研究，总结、提炼、完善国家审计的“核心价值”、“基础定位”和“奋斗目标”等基础概念，形成国家审计理论体系；加强对已有审计理论概念的阐述、深化和精确化；加强对于已经成熟，甚至尚不完全成熟的审计理论和相关知识的宣传和普及；加强沟通和调研，并适当增强公共公关活动，从不同角度和层次，吸收“营养”，完善审计机关的正面形象。

2.“量身定做”专有品牌。

审计机关的形象战略的实质是打造国家审计的专有品牌（无形资产），其内容包括：形象定位和形象完善两部分。其中形象定位的含义为：确定并积极宣传审计机关的“核心价值”、“基础定位”和“奋斗目标”，形成自己独有的文化特质，并长期的坚持、完善，直至机关形象深入人心；形象完善是指在国家审计自身独有文化特质的基础上，根据当前社会的需求偏好，不断对自身形象加以补充完善。具体而言有两个环节值得关注：

（1）真实优于口号。

形象绝不是抽象的概念，在受众眼中形象是与客观事实直接关联的。实践中我们经常看到一些地方习惯于提出和宣传某种形象口号，而不在实际工作中认真执行，以致于经常遭到公众和媒体的批评和曝光，使得形象努力在传播效果上事倍功半，宣传付出与认知回报相去甚远。大众传播在很大程度上是事件传播，政府形象的整体构建与维护需要一个个生动的人和感动的事去体现，让人们从中获得对政府形象的具体感知。因此，政府的形象努力应当定位于为公众所提供的服务品质上，通过工作的具体过程与细节的传播，赢得公众的理解和认同。

（2）接受优于传播。

在传统的宣传思维中，似乎媒体做了多少政府形象的正面报道，就会收到多少积极的传播效果。这是在大众传播处于相对封闭的媒体环境下，以传者为本位的枪弹论”宣传模式，显然在当前高度开放的新媒体环境下，早已失去其发挥功效的前提。只有以受众为本位，将政府形象传播内容建立在公众接受的基础上，才能实现其应有的传播效果。因此，审计机关对于自身形象品牌的选择和具体建设路径选择，都应当考虑受众的偏好和接受程度，并不是正面形象传播的媒体声势越大越好。总而言之，如果传播的媒体声势契合于受众需要，就能在公众对国家审计的形象认知上形成正向积累，对国家审计良好形象起到巩固和维护作用。

3.注重形象战略的实施技巧。

2011年一个女孩在网上炫富引发了“郭美美事件”，因中国红十字会自身存在的问题和应对措施失当，使全社会对中国红十字会的信任剧降，并直接导致慈善捐款数额大幅下降。同样是2011年，曾有一段时间国外媒体大肆报道中国地方债存在严重隐患，给处于相对低迷期的中国经济形势造成了更大的压力。关键时刻审计署组织全国4万余名审计干部，奋战几个月，以充分证据证明了中国地方债仍处于较为安全的水平，及时制止了不良事态的发展。这两起公共事件迥异的结果，显示出得当的应对措施和实施技巧对形象战略的重要性。结合上述案例分析，审计机关在实施形象战略时应注意对沟通中话语权的掌握。

这一措施是基于两个考虑：一是正如“郭美美”事件所表明的，信息时代比拼的不是权势与地位，而是话语权和作为话语权后盾的公信力、影响力。当前中国社会因种种原因，主流价值观尚处于解体、碰撞和重建的过程中，任何观点甚至与社会道德底线相冲突的社会观点，都在竞争和争夺影响力。谁能最终为广大群众所接受，将影响下一阶段整个社会核心价值观的构成。国家审计应重视和充分发挥目前拥有的社会影响力，积极与公众参与治理行为互动，并逐步掌握一定话语权，对社会加以良性引导。二是国家审计这几年的发展需要。国家审计从默默无闻到现在全国瞩目，只经历了十年左右时间。目前审计对象、审计事项日趋广泛，审计方法也日新月异，显示着审计权限确确实实的实现了增长，这一背景下国家审计机关必须重视自身软实力的提升，才能有效平衡权限扩张过快带来的负面效应。

国家审计机关引导舆论，掌握话语权的最终目标就在于：通过建立沟通渠道，创造条件使国家审计能与公众参与治理实现互动交流，不断达成共识，使公众立场和看问题的角度向有利于国家审计工作的方向不断靠拢。其内容包括：

（1）沟通渠道建设。审计机关应有目的的搭建一个能与社会公众自由沟通交流的平台；同时在平台建设中应该培养一支得力的管理队伍和信息处理队伍。其具体措施包括：

一是可以借鉴西方国家政府部门的一些信息战略；二是审计机关领导人应重视公共公关活动，有计划、有目的、负责任的与公众互动；三是继续保持和加强与各大媒体的广泛协作，并尝试将协作扩大到人才交流这一层面；四是重视和草根论坛的广泛协作，借助国内知名的论坛组织扩大影响力；五是面向社会招收或者聘用一批高素质的网管和专业公关人才；六是在条件许可下，探索和完善审计机关新闻发布和新闻发言人制度，建设自身权威、独立的信息发布系统等等。

（2）倾听和回应机制建设。正如前联合国伊拉克问题特别委员会执行副主席查尔斯？迪尔费尔在美国《国家利益》双月刊网站发表的，关于情报收集的文章所称，“美国政府更加关注大众在特定情况下是如何想的。对于政治家来说，知道大众认为什么是真的比知道什么是真的更重要”。倾听的意义：一是在于良好沟通是合作的前提，而善于倾听合作方的发言则是沟通能否顺利开展的基础；二是在于倾听是信息源收集和信息重要性确定的重要途径。而回应的作用一方面是对公众咨询的回答，体现出对公众参与的尊重；另一方面也是国家审计机关自身观点的一种表达。因此国家审计应该重视倾听和回应机制的建设。其具体措施包括：

一是继续完善舆情调查工作，收集热点和与国家审计关系密切的问题，在项目安排时多考虑公众意见，关注公众普遍关心的事项；二是制定和公布公共公关方面的指导意见，有效利用各类沟通渠道，主动、公开、诚恳的向社会公众征求意见，以改善自身工作；三是完善审计结果公告制度和整改督促制度，及时向公众通报审计结果和问题整改情况；四是完善审计举报、听证、复议、投诉、信访等制度的建设，为公众的参与提供更多的选择途径；五是利用审计机关新闻发布和新闻发言人制度，对审计结果公告事项之外的，公众关心或者审计机关认为重要的事项，进行权威发布等等。

4.高效、透明、廉洁的机关建设。

政府权力来自人民也必须服务于人民。现实中部分管理机构在公众中缺乏公信力，归根到底就是这些单位职责履行上与公众的利益背道而驰，甚至将本部门利益凌驾于公众利益之上，以牺牲公众利益来换取本单位本部门的不当利益，从而人为的将自己推到了公众的对立面。国家审计机关要实现与公众治理的良好互动必须重视这一问题，将国家审计的责任定位于满足公众需要，服务于国家治理。具体而言，国家审计机关应充分发挥“免疫系统”功能，推动高效、透明、廉洁的机关建设。

（1）高效。对于国家审计而言，高效一方面意味着通过国家审计要达到对国家经济贡献最大化，另一方面也意味着实施审计行为的成本需要尽可能最小化。因此对审计行为必须进行科学管理。为此近年各级审计机关从审计理论到审计具体实践的各个层面都展开了研究，在审计项目计划安排、预算管理、项目组织、审计程序、质量管理等方面都做了大量工作，在此笔者不打算再继续深入探讨，仅就目前的现实情况提出两个建议：一是希望审计署能关注当前审计项目安排过于繁重的现状，适当考虑每年工作节奏，平衡因项目任务重而衍生出来的各种矛盾；二是希望审计项目安排和审计重点能继续向公众关注领域倾斜。

（2）透明。国家审计的公开透明是指国家审计机关应当向社会公开国家审计组织和被审计单位与审计项目相关的行为，既让社会公众真实全面了解国家审计能做什么，做了什么，不能做什么，也让社会公众真实全面地了解被审计事项的关联单位究竟是怎样支配、管理和利用国家和社会资源的。国家审计的公开透明既是国家审计参与社会风险治理的重要手段，也是迎接公众参与治理的重要手段。此外，笔者还认为加强审计机关内部管理，制定切实可行措施以增加国家审计透明度，还可以最大限度的展示审计机关对于公众参与治理的合作诚意，体现了审计机关对于公众平等参与治理地位的尊重，从而有助于合作双方的理解和互动。

（3）廉洁。对所有行政管理部门和管理人员（不仅仅包括公务员，泛指所有具备公共管理职权的人员）而言，廉洁都是其行为的基本准则。审计机关作为监督部门，只有自身正、自身硬，才能做到依法审计、客观公正审计，才能履行好审计监督职责和使命，提高审计监督的公信力和执行力。其具体措施，按照刘家义审计长在《求是》杂志上发表《加强审计队伍建设 推进审计事业科学发展》的署名文章所要求的：一是建设学习型审计机关，提高审计队伍的思想政治水平；二是审计机关要坚持突出作风建设，强化以规范审计权力行使为核心的廉政建设；三是要健全以工作实绩为导向的干部选拔考核机制，为审计人员成长营造有利的制度环境。

5.适时对形象战略效果进行评估。

如前所述，对于形象战略效果的评估反馈，有利于修正形象战略的不足，从而保持“软实力”的长久效果。这一评估的主要内容是对计划目标与最终实施的结果进行比较，将形象战略效果和执行成本进行比较。评估结果要实事求是，要对实施的整个过程和结果，进行全面系统考察和分析，在总结经验的同时，及时对发现的问题进行修正、完善。

（作者单位：审计署长沙特派办）