地方志工作在政府管理中的功能定位

宋铭月

编修地方志书是我国的文化传统，有悠久的历史。我国历朝历代都实行官修志书，新中国成立后由政府主管地方志工作。地方志书属于公共文化产品，政府对于公共文化的管理，包括对精神文化产品的管理体制和组织机构方面的管理，也包括对其质量的把关，并使这种精神文化产品发挥社会作用。

一、政府管理修志的历史传统与法规依据

（一）历史传统

从历史上看，早在西汉时，封建社会的中央政府就开始对编修地方志工作进行管理，《隋书·经籍志》记载“武帝时，计书既上太史，郡国地志，固亦在焉”[1]，就是将政府以发布诏命的方式要求编写地方志。至清代为止，共有9个朝代的政府发布诏命编修地方志。这些诏命共分为4类，第一类是要求各个地方成立志书编修机构和保管地方志书部门；第二类是诏令编修全国的一统志，包括报送相关编修资料；第三类是要求报送地方志书编修年限；第四类是报送地方志书。隋、唐、宋、明、清代一些重要的诏令，都把编修地方志书作为官方的一项重要职责。

我国古代的中央政府都将编修地方史志作为行使主权的一个重要方面，修志也是合法政府的重要标志。我国的元、明、清代都编过一统志，以彰显当时皇权对全国的统一。古人所谓“盛世修志”，通常是在政治清明、太平的盛世，政府才会有精力顾及编修地方志。同时，只有在太平年代，一些数据等统计性资料才容易获取，才有可能编修志书。

（二）法规依据

1.《地方志工作条例》

新中国成立后，修志工作主要是依靠政府的行政命令推动的。直到2006年5月18日，国务院颁布《地方志工作条例》，以行政法规的形式明确了我国各级政府对地方志工作的责任，为组织管理编修地方志提供了法律保障。该条例第四条规定“县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导。地方志工作所需经费列入本级财政预算”。第五条规定“国家地方志工作指导机构统筹规划、组织协调、督促指导全国地方志工作。县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作”。

同时， 《地方志工作条例》明确规定，地方志要为社会公众服务。“地方志工作应当为地方经济社会的全面发展服务。县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构应当积极开拓社会用志途径，可以通过建设资料库、网站等方式，加强地方志工作的信息化建设。公民、法人和其他组织可以利用上述资料库、网站查阅、摘抄地方志”。这些都说明编修地方志是法律法规赋予政府的职责。

2.各省市关于地方志工作的相关规定

《地方志工作条例》颁布之后，各省市大多数是以地方政府规章的形式、少数以地方性法规的形式，纷纷制定自己的《实施办法》《编修细则》或《编修办法》。大都从政府职责、部门职责、工作规划、编纂主体、年限、要求、编纂人员、资料征集办法、审查验收等方面做出规定。天津市《实施办法》的正式文件目前未出台，但该草稿中也对这些方面有所规定。

二、地方志工作的特性

（一）编纂工作的社会性

地方志工作具有很强的社会性。编修地方志不仅是一个行业一个部门的行为，更是面对全社会的组织行为。全市的各区县政府、各局委办都承担编修地方志的任务，各事业单位、企业也需要以志书的形式将自己的经营活动的过程记录下来。只有由政府管理编修地方志书，才能统筹分配，将各个行业的志书按体系编排。地方志书从制定编修规划到发动组织、培训、组稿、统稿、审查验收，直至最后的出版印刷，每个环节都需要统一的管理，需要科学的规范。制定这些管理规范，调动全社会各方面的力量，统筹协调，只有政府用行政手段进行管理、协调、监督最为有效。

（二）编纂内容的综合性

随着社会经济的发展，特别是由于计划经济向市场经济的转轨，改革力度逐步加大，我国的社会结构、社会阶层和经济规模都发生了重大变化。第二轮地方志书编修工作，面对的社会环境更加复杂，要记述的社会现象比首轮修志要复杂得多，不是单单记述疆域、山川、河流等，而是扩大到记述社会各个领域的变化情况。虽然从成书的表面上看，各行业单独编出自己的志书，可是在《天津市志》系列中，各志书是互为呼应，重视记述角度，做到既不重复记述，也不出现记述的矛盾，才能为社会查阅工作提供便利。比如同样记述袁世凯，在《军事志》中侧重记述他小站练兵操练北洋新军，统帅北洋军阀；在《烟草志》中重点记述他在全中国首次实行机制卷烟的贡献；在《工业志》中，重点记述他兴办实业，出面筹钱兴建京张铁路。既有概括介绍，又有重点介绍，人物的介绍才能更加全面客观。每本志书不同的侧重点，需要政府的修志机构从宏观上把握，如果交给私人营利机构来编修，容易出现为了自身的利益而在记述上有所倾斜的问题。在志书形式上，不但要编修区县志、行业志，还要编修部门志，哪本志书要求用何种形式，都需要政府修志部门总览全局、协调引导、合理划分、搭建框架，使出版的志书更全面、更客观、更真实和更可信，经得起历史的检验。

志书内容的综合性也决定了其收集资料的广泛性与可靠性。无论是首轮的单纯依靠政府行政指令收集资料的方式，还是以政府指导为主，市场化为辅的新的资料征集机制，都需要政府主管部门的监督与指导，才能保证资料真实可信。

（三）志书使用的公众性

地方志书编修的目的不是为当前执政者的利益，而是为全社会各阶层成员共同受益，具有公众性。为保证其维护社会公众的利益，地方志书确定了两条编修原则：一是述而不论，编修地方志要求只是客观的陈述历史史实，而不能做出褒贬的评论，不对读者进行导向性的影响；二是生不立传，地方志书要求设有“人物”一篇，但是在世的人物不能记入“人物传”，只能在“人物简介”中记述，或者列入“人物表”，保证不受在世的人员意志的影响。从修志实际来看，为保证编书的准确性和客观性，大部分志书的下限（即志书记述的截止年份），是该承修单位上一届的领导班子任期满的时间，以防止现任的领导在志书中对自己的记述不客观。应当说志书在各种文字作品中是最能保证客观性和真实性的一种形式。由政府组织管理地方志书编修，就是为了保证其公共利益性不会受到干扰和损害。现在天津市对已经出版《天津市志》的管理程序是，每部志书成书之后，发放给编修委员会的编委，再给承修单位留存一部分，向相关单位和学者发放一部分，其余的都存放在天津市地方志馆和天津市图书馆，这样做使得专家学者、修志单位和广大群众都可以看到志书。天津市地方志馆自2005年设立以来，全部无偿面向社会开放，社会公众都可以到地方志馆查阅资料。地方志馆经常和外省的地方志馆交流志书，其志书交流到全国各地，使各地方志书在全国得以传播，形成更广泛的交流网络，对我国的文化传承和生产建设作出巨大的贡献。从政府对公共服务供给的角度来看，地方志属于完全政府供给，是政府无偿提供的公共产品，修志正是政府的重要职能之一。

（四）工作效益的长远性

编修地方志是功在当代、利在千秋的长期事业，不能急功近利。在短期内，编修出志书不可能提高本部门的效益。在销售环节，由于其内容的严肃性，不能吸引读者眼球，其传播受到一定限制，不能依靠卖书为本单位创造出利润，更谈不上获取报酬。特别是国家重要部门的志书要按秘密级别规定，内部发行。对于专家学者来说，编修地方志虽然需要一定的文采字斟句酌，是对学术水平的肯定，但对于自己创新科研成果几乎没有帮助。《地方志工作条例》明确规定，志书是职务作品，其著作权属于集体所有，参与编纂者为自己评职称也少有获益。地方志书效益的长远性决定，如果政府不倡导编修，很少有部门愿意承担此项繁重的工作。政府具有服务型性质决定，政府要在那些不急功近利的公共领域投资，弥补社会的短板，要为公众利益服务是其应有之责，所以地方志工作是其不可推卸的责任和义务。

三、志书的公共产品与公共服务性

地方志是公共文化产品，其有向社会公众提供地情资料的功能，具有公共服务性。因此，必然属于政府管理的重要内容。政府的职责就是为全社会编修记述客观、资料翔实、经得起历史考验的地方志书。

（一）公共文化产品

地方志书是公共文化产品，属于公共文化服务体系范畴，政府编修地方志就是为广大社会公众提供公共文化产品。政府的重要职责就是根据公众的需求提供公共服务，随着经济的发展，公众在对于物质生活提出需求时，也在不断的提升其精神文化方面的需求。公众提高自身精神文化水平的需求，也要争取其对政府决策知情权，了解政府治理国家的过程。他们有资格去查阅所住城市经济、政治和文化发展的相关资料，政府有责任为他们创造这个条件。政府进行信息公开的方式有多种，官方网站、报纸等媒体是一种形式，图书馆、档案馆和方志馆也是一种形式，由此来看地方志书的编修也是政府信息公开的一种途径。从公共文化产品的供给机制来看，地方志不但属于公共产品，而且属于纯公共文化产品，需要政府加强投入。公共产品分为三类，第一类是纯度最高的公共产品，具有非排他性和非竞争性的公共产品。第二类是具备非竞争性特征，但非排他性的特征却因为其具有可分割性、负的制度约束性而受到影响。第三类公共产品虽然具备非排他性，但是其非竞争性有所变化。纯公共文化产品由政府供给，要加强政府投入、增加供给数量。对于公共文化资源，政府可以利用行政、经济、法律、社会监督等手段，加强监管。[2]

地方志书的性质是非排他性和非竞争性，属于第一类。这类公共产品的供给完全需要政府支持，社会公众广泛参与修志，需要政府来监督和保障。

编修地方志书具有双重属性，既是政府职权范围内的工作责任，也是政府对社会提供公共文化产品服务的义务。政府有义务为社会编修出各级地方志书，供广大社会公众查阅。在编修过程中，相对于其他的社会组织，政府占有最为充足的信息资源，在提供这种文化服务的时候，可以使收集资料的程序简化，这是其他社会组织难以做到的。同时政府有权力对编修志书起到强有力地推动作用，使得这项工作能够得以顺利开展。为了保证志书的客观性和公正性，地方志书在编修过程中必须遵守客观记述、述而不论等几项原则，这样就保证了政府将自己的执政过程公布于世，使得公众在消费这种公共产品的过程中，充分了解政府的行政作为。

（二）权威性和严肃性

政府对修志工作的管理还表现为对志书内容的要求。在我国古代，为了体现其统治的合法性，政府主持编修志书，所以统治者赋予地方志权威性和严肃性。历代学者在研究历史史实时，遇到记载不同之处，往往更认可史书和志书的真实性。新中国成立之后的新编地方志，更注重其内容的严肃性。按照已有的志书出版要求，志书要公开出版，必须按照地方志工作规范的要求编写，要遵守出版工作的法律法规，使志书成为高水平、高质量的优秀出版物。

政府对地方志工作的管理，既要管理编修过程，使编修工作的程序合理，有利于编修工作的顺利进行；又要管理编修成果，保证其权威性和严肃性。天津市地志办积极推动各区县、各部门进行修志工作，需要对各个单位修志过程分别进行指导和把关。市地方志办公室制定出规章制度，各个单位要遵循这些规章制度来修志，这是地方志管理最主要的工作。例如，在编修天津市各局委办承修的志书（即《天津市志》）时，市地志办主要运用行政文件进行指导和工作管理；而在编修各企事业单位的志书时，主要依靠社会参与，集思广益来完成任务。如，天津婚庆协会筹划编修《天津婚庆志》，天津市铁路信号有限公司需要编修《天津市铁路信号厂志（2003—2011）》，市地志办对其进行培训后，主要由该企业负责撰写。市地志办对志书成果的管理体现在对其质量的严格把关，包括请本市著名的专家学者把关，在出版社把关的基础上，进行文字、体例等编校，设立三审制度等，以保证志书的科学性和准确性。有能力并且有权威对诸多方面进行管理的主体只有政府，即便是社会各企事业单位、各行业协会、学会等社会公众进行参与，也需要政府作大量的保障工作和监督工作。

四、地方志工作的管理目的

政府对地方志工作的管理为社会的经济文化发展起到了多重作用。自古以来，对地方志管理的第一目的就是存史，即保存历朝历代的资料。在今天，中国政府处于转型时期，由管理型政府向服务型政府过渡，管理修志的目的也随之赋予新的发展内涵，应将为公众服务作为管理地方志编修工作的第一目的，这也是在存史的基础上衍生出来的。

（一）为公众服务

政府通过宏观管理和监督，对地方志工作进行管理。无论是从公众需求方面，还是从历史文化传承以及为了社会发展等方面，地方志工作的重要作用都是显而易见。由于任何个人和团体都无力完全承担这项工作，只有依靠政府组织，这是政府责无旁贷的职责。如果把这项工作完全交给市场，市场经济的法则是追求利益最大化的目标，必然会出现趋利化的倾向，当人们感到无利可图时，就放手不管；当有利可图时，就可能不顾客观史实，为自己的私利，随意撰写志稿，势必造成志稿失去准确性和客观性。当代政府必须成为社会公众利益的代表，承担起这项职责非常必要，只有这样才能为公共文化服务事业的公益性提供保障。实践证明，政府作为公共文化服务的主体，其地位是不可替代的。在公共选择理论中，由于公共产品供给中需要花费成本，它的成本应该由受益者共同承担，但是非排他性的公共产品无法排除未承担成本的人进行消费，当“搭便车”行为到达一定程度时，私营部门的成本便无法得到补偿，致使私营部门失去了提供该类公共产品的积极性。[3]所以即使是其他社会组织参与修志时，也需要政府提供相应的保障，使其顺利进行下去。

志书为公众服务的性质，还体现在志书编辑的通俗性与查阅的方便性，方便普通群众阅读、提高查阅资料效率是提高服务水平的关键。地方志有其特有的记述方式，比如横排竖写。先按照事物的特性，明确其隶属关系，按照其科学属性分为几大类，每一大类中再按照逻辑关系分为几小类，小类中按照时间顺序从始至终叙述事物的发展。这一写作的特性，脉络清晰，结构合理，使得地方志具有很强的应用性。层层相属，同层相斥，界限分明，层次井然，尤其是在电子信息发展的今天，特别适合数字化处理，适宜进行检索，操作方便。

站在为公共服务的角度看，地方志也是整个社会的调研成果，是对国情、地情进行的最广泛、最系统、最全面的调查研究。地方志不仅仅为政府决策提供依据，还为了解地情、各行业的发展脉络、制定发展规划、为自然科学和社会科学的研究提供可借鉴的资料；为各企业进行宣传，甚至为进行爱国主义教育、警示教育、传承一地文明、填补本区域的历史空白、为祖国统一提供有力的历史资料证据。存放志书的方志馆服务受众是广大普通群众，它是面向社会、服务社会的公共文化设施。

（二）以官方修志的方式保存历史

1.志书的存史价值

存史是中华民族传承文化的一种重要方式，也是地方志书自古以来就发挥的作用，是修志得到各级政府重视的主要原因。所谓存史，就是将特定行政区域内的自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状，全面系统地记录下来，供今人、后人参考、使用。《地方志工作条例》也将地方志书定义为“资料性文献”，继承历史的传统，可以说，资料性是地方志书最突出的特点和价值功用。《中国科技史》的作者、英国著名科技史专家李约瑟博士在对中外文献做了比较研究后曾说：“古代的希腊乃至近代英国，都没有留下与中国地方志相似的文献，要了解中国文化，就必须了解中国地方志。”[4]也有人把地方文献资料比喻成“文化之矿”，说明其价值之高。

近代史上，天津是全国较早开为商埠的地区，帝国主义列强在天津划分势力范围、建立租界。对于那个时期发生的事情，在《军事志》《外事志》《租界志》以及相应的区县志中都有所记载。对于这一段历史，有很多学者从不同角度阐述自己的观点、分析租界对于天津乃至全国发展的作用，但无论从哪个角度来阐述，西方国家对我国的侵略是不争的事实，任何观点都要以尊重历史为依据。学者著述仅为一家之言，在学术领域的研究探讨过程中，需要查阅地方志书来了解那时期的真实历史。

当代现实问题的解决也离不开地方志，这是地方志为今天政治服务的一个重要特征。比如，台湾自古以来就是我国的领土，历代的地方志书中有所记载给以佐证。清代编修了6部《台湾府志》。这些记载都为我国对台湾行使主权提供有力的历史依据。在对本地历史记载中，地方志对本地经济的发展历程起到记录的作用，向社会公众介绍当地工业、商业、农业的发展有一定的展示作用。天津在近代时期许多行业都走在全国前列，特别是工业和商业。《工业志》中就记载了一些天津生产出全国第一的产品。很多现在社会上已经消失的品牌，曾经是拿过全国大奖的。这是对计划经济时代的经济发展的记录，在洋品牌流行的今天，很多人不知道在几十年前，全国的社会公众推崇的品牌中，由天津生产的占有很大比重。由此来看，志书的记载也对本地企业的宣传起到很大帮助作用。

存史的功用从另一个角度来讲，就是提供资料。地方志书为天津市的各行各业积累了很多宝贵的资料。在这方面地方志优于史书，甚至优于档案，并且具有权威性和准确性。

2.经过编纂的志书优于原始档案

有些人曾对地方志有过误解，他们认为各个单位都有档案，何必要有地方志。其实地方志与档案不同，在某些方面，它比档案更具有优势。第一，档案只是地方志资料的众多来源之一，其资料性并不如地方志书全面。志书的资料按照形式划分，分为实物资料、文字资料、多媒体资料和口碑资料。诸如名人的遗物、票据、对在场人员的采访等，都是可以写在志书中，档案仅是志书文字资料的一部分，未入档案的还有统计资料、图书资料、报刊资料、私人日记、回忆录等。第二，档案的保存是有时间和类别限制的。只有个人的人事档案和部分重要的官方档案是永久保存的，大部分的档案经过5到15年都要被销毁。这仅是指有文号的文件，没有文号的稿件，很少收入到档案中，很可能被随时处理掉。比如在很多局级单位，只有全单位的工作总结要归入档案，每年的处级的工作总结都不会归入档案，可是有很多工作事项只在处级的工作总结中体现出来，通过编修志书，这些资料才有可能保存下来。第三，查阅档案需要一定档案分类的知识，其编码比较复杂。志书的编写形式简单明朗，更适宜社会大众广泛地阅读。第四，志书具有著述性，志书不是简单地把资料按照顺序排列好，而是将相关的资料综合在一起，可以看出事物起伏跌宕发展的脉络。第五，志书资料是在档案的基础上进一步的加工，资料更加可信。在少数情况下，由于记录人粗心等原因，档案会发生错误。志书的资料收集是多方向的，可能一个事件有几个不同出处的资料，志书的编写者进行甄别比较，请教专家，找寻到真实情况，在志书中记录下来，保证记录更加准确。

（三）为政府决策提供参考

地方志书的决策参考功用，是指向有关单位和领导者提供决策的借鉴和参考，为地方经济社会发展提供基本的地情资料，减少随意性和盲目性。从方志产生之初，就是为了执政者决策之用的。嘉靖《山西通志序》中写道：“治天下者以史为鉴，治郡国者以志为鉴”。[5]对于各级领导来说，方志是进行决策的信息库。地方政府工作人员通过读地方志书，对本区域的各类情况就会有较为详尽的了解。志书将以往政府的决策和达到的实际效果记录下来，总结经验与教训，从中探求到历史发展的规律，起到“辅治”的作用。执政者可以从志书中得到反思，分析出哪些决策已经落伍，哪些决策符合时代要求和民意。只有这样，其决策才能够满足时代发展的要求，得到人民群众的认可。可见，志书是政府决策的资料工具书，为政府进行决策提供可靠的依据。全国很多省市都以地方志书记载的内容为依据，制定发展规划。

1998年夏，全国多数地区发生了洪水灾情，很多地方政府都派人到地方志办公室查阅志书，翻看志书中记载该流域的水系在历史上发生灾情的情况，为进行抗洪做充分的准备，并在汇报救灾情况的同时，将该地区的地方志报送到北京，为国务院组织抗洪救灾工作提供借鉴。2008年汶川特大地震之后，其他省市对其进行援助，国家发改委主持编修各省的《救助援建志》，既是对各省援助的一种记录，更是介绍救助援建的成功经验、总结地震灾难后的应急管理工作和防灾减灾工作的注意问题，有助于提高政府对于自然灾害的应对能力和对突发灾害的管理能力。

2013年“4·20”芦山强烈地震发生后，芦山县地方志办公室利用两天时间抢救全部资料档案，在县城迎宾大道路边搭建起了“帐篷方志馆”，为参加抗震救灾的社会各界人士提供地方志文献的查阅及县情信息提供咨询服务，为社会各界的赈灾提供了大量的资料依据，使其了解芦山县的历史和现状，为其提供有针对性的服务给予很大的帮助。

地方志书鉴古知今，不仅对于政府制定政策的时候起到提供依据的作用，还对于事业单位和企业制定本集团规划起到借鉴作用。发展时间比较长的企业，都能感受到历史资料对其当今决策的重要性，现在很多大型国有企业都在编修年鉴，证明其对留存资料的重视，但是年鉴与地方志书的作用不同，志书更能够看出本行业发展的脉络。

（四）为社会经济发展服务

地方志有间接地为本地的社会经济文化发展服务、兴一地方之利的功用。志书能做到的兴利功能，主要包括宣传和为一地的精神文明建设服务的作用。通过宣传本省、本市，促进贸易，城市经济的发展很大程度上依靠招商引资，与外国、外省进行商业贸易。在志书中能够体现出该区域的优势和劣势，在历史上通常采取何种方式取得经济的发展，对当今都具有很有成效的借鉴作用。比如物产资源、民族宗教分布、人口状况、基础设施、科教文卫资源、环境特征、经济发展、科研项目等资料能够起到介绍一地概况的作用。不仅如此，还总结历史上经济、社会发展的历史教训，对今后的工作起到警示作用。

同时，地方志书也是向外界介绍自己的途径。在各种媒体广告铺天盖地的今天，各个城市总是想尽新颖独特的方式向外界宣传自己。殊不知，志书这一古老而实实在在的形式是展示一个城市的优质平台。志书朴素而真实，大气而全面。更可贵的是，它的叙述口径是以第三方客观的介绍，完全抛弃华丽和虚无的歌颂渲染，更容易为读者所接收。地方志书大大加强了对本地的宣传力度，树立起一个行业、一个区县乃至一个城市的良好形象，起到窗口和媒介的作用，不仅可以做到招商引资，还可以发展旅游业，促进本城市的经济发展。

（五）为学术研究提供依据

志书真实地记载一地方、一行业的历史与现状。无论研究哪一门类的学科，都需要有证明力的可靠资料作为立论的依据，才能有说服力。志书有资料翔实、信息量大的优势。特别是研究一地乡土有关学术方面的问题，诸如山川地理、风土人情、历史掌故、地域发展、行业特色等，都依靠从地方志中找到准确的依据。例如，北京的天文台从很多本地方志书中挖掘资料，汇编成《中国天文资料汇编》。地方志书为广大学术研究者提供立论的依据，有利于深层次学术研究的发展。

参考文献：

[1]来新夏.方志学概论.福建：福建人民出版社，1983

[2]袁雪松、卢璐.纯度视角下公共文化产品供给机制探讨.常熟理工学院学报（哲学社会科学），2010（9）

[3]俞一楠.城市公共文化服务供给方式比较研究.[硕士学位论文]. 上海：华东理工大学，2011年12月

[4]中国地方志指导小组办公室编.当代志书编纂教程.北京：方志出版社.2010

[5]（明）杨宗气.嘉靖《山西通志》序

（作者单位：市地志办市志指导处）