法国环境审计发展的思考与启示

潘良明　裘红洪

经法中科技交流委员会的邀请，笔者有幸参加了江西省外专局组织的“法国环境审计学习培训班”，培训采取了专家授课、座谈交流与实地考察相结合的方式，组织参观了法国拉昂市污水处理厂和生活垃圾处理场，学习法国先进的污水处理和再生资源循环利用技术；并在蒙彼利埃COEPTIS（科比斯联盟管理学院）培训机构聆听SAWADA NANTINAT（撤瓦达讲师）和ABDOULAYE BARRY（贝利教授）介绍法国及欧盟的环境保护可持续发展理念以及环境保护政策，与法国专家教授就环境审计的发展进行了座谈和讨论；同时，在巴黎与法国圣多会计师事务所（SAINT HONORé）就有关法国审计和法国投资政策相关情况进行学习交流。法国环境保护的可持续发展政策将环境与经济、社会、资源紧密地结合，构建的环境审计体系，对促进我国的环境审计发展具有一定的学习和借鉴作用。

一、法国环境保护的基本理念和做法

法国既侧重工业环保，也重视城市环保，是最早设立环境保护部门的国家之一。近二十五年来，法国不断健全和完善环境保护政策，加强环境立法，增加环境投入，强化环境处理措施，重点解决了水、空气、垃圾等污染源的处理和资源优化利用以及能源和气候变化等一系列环境问题。九十年代开始法国加强环境部门的现代化管理、强化立法措施，并通过了一系列环境保护法律法规，使环境的地位在国家政策中得到了极大的加强。20世纪初开始，法国将环保的重点放在可持续发展规划上，既要发展经济，又要保护好人类赖以生存的自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展既是法国环境保护的发展趋势、也是欧盟国家达成的共识。法国的环境可持续性发展战略主要体现在以下几个方面：一是更新理念。法国经过了半个多世纪的工业化、城市化的发展，更加崇尚舒适自然的生活环境，注重环境质量的优化，意在给子孙后代创造一个返璞归真、回归自然的生活空间。二是强化措施。法国制定了环境可持续发展的总体规划。在确保城市绿化面积时，精心管理绿色空间，尽量种植在自然条件下生长较好的花草树木，减少杀虫剂的使用，降低环境处理成本。政府出台了减免税收等一系列优惠政策，鼓励企业、民众采用新型环保节能材料。运用先进的环保技术对水、空气以及生活、工业污染源进行处理，增强了处理、改善环境的科学性和有效性。三是合理规划。在人口密集区规划自然保护区，保持天然动、植物的自然生长。如拉昂市共3万多人口，规划了一个26公顷的自然保护区，市民可在保护区内休闲，享受自然纯净的空气、水和阳光带来高品质的生活环境。四是注重宣传。随着经济的高速发展，法国加强了对环境问题的重视和研究，经常向社会公布民间或政府监测的环保数据，鼓励民众积极参与环境保护实践。法国各级环保机构和环保组织十分重视让各阶层人员和非政府组织的代表参与环境保护的管理，各项环保法律法规和政策制度的制定和出台充分考虑并体现了民声民意。

二、法国的审计体制和环境审计的特点

（一）法国的审计体制。法国的审计制度健全，历史悠久。法国审计管理体制包括政府审计、内部审计和民间审计（相当于中国的社会审计组织）。法国政府审计属于司法型、行政型体制的混合体。审计法院是国家最高审计机关，对政府财政法规执行情况开展审计工作，为独立于政府和议会的司法性机构。法国中央政府和地方政府在财政部门下设专门内部审计机构，分别负责中央政府和地方政府的内部审计工作，这些审计机关具有一定行政型政府审计的体制特征。

法国内部审计具有100多年的历史，其独立性和权威性较高，内部审计不再是单纯的财务审计，风险评估已成为内部审计的主要内容，范围涉及企业生产等内部控制的各个环节，内部审计对企业管理的全过程进行审计评估，及时发现和避免各种风险，目的就是要为企业的生存献计献策，帮助企业提高经济效益。

法国民间审计具有强烈的国家干预色彩，行业管理以职业界组织自我监控为主，对于审计师管理的一系列法律法规既保证了他们执业中的独立性，又防止了他们与被审计企业勾结舞弊。法国的民间审计从审计准则的制定、职业考试和培训到纪律监督处置，在行业组织内部所形成的一套严格完整的制度，有效地保证了民间审计工作的质量和信誉。

（二）法国环境审计的发展趋势和特点

1.法国无论从政治、经济的角度都非常重视环境保护，环境审计在政府审计体系中具有举足轻重的地位。法国的环境保护和环境监控过去以环境质量的审核为主，随着经济的高速发展，环境保护重点关注的是可持续发展，环境保护政策重在保持、保护和改善环境质量，致力于保护人类健康，确保对自然资源慎重、合理的利用。绿色能源、核能污染、温室效应、资源分配和利用是目前法国重点关注的环境问题，同时也是审计的重点。所以法国环境审计的方向有所改变，国家环境审计的视角更加注重环境治理和环境监控以及对社会经济发展产生的影响。

2.法国具有健全完善的环境保护法律法规，环保产业的各项政策、制度、标准非常清晰和明确，为构建环境审计体系奠定了良好的基础。欧洲共同体在九十年代初通过了两项重要的草案“生态审计”和“生态认证”，并发布了《环境管理与审计计划》（EMAS），该计划鼓励成员国企业设立环境目标和政策，并由外部审计师验证其执行结果，合格的企业为其颁发“绿色证书”。欧盟各成员国的环境保护活动均应遵循保护环境、及时修复对环境的损害，并对环境污染责任进行惩罚。这些环境保护政策法规都是了环境审计的评价依据和标准。

3.法国的环境审计对政府重大决策和企业项目投资有着深远的影响。法国在制定环境保护政策，评估投资项目对环境的影响时，需通过环境审计进行评判和修正。环境立法过程中，环境审计在欧盟政府、中央政府和地方政府中起到了非常重要的信息传播作用。国际组织、民间团体、民众对环境保护的意愿，甚至欧盟议会在各方产生争辩、分歧的时候，环境审计报告成为了一种策略和依据甚至平衡工具。例如法国岩层气的开采问题引起了社会各界的普遍关注，岩层气的开采是否会导致生活用水的污染和地质岩层的破坏就通过环境审计和环境测评做出决策。通过审计报告的数据分析，最终法国制定相关法律法规，禁止岩层气的开采。

4.法国的环境审计具有监督、评价、鉴证和防护的功能。环境审计中资金的审核往往与税务部门的联系更加紧密，审计更加注重环保数据的采集和效益分析、综合考虑自然和人为的各种因素，包括企业和民众对环境保护的态度，环保法规相关条款和规定。审计报告的公正性和风险评估以及审计报告中阐述的不可预测的因素对政府的宏观决策影响重大，审计报告的法律地位和效应对公司和企业的利益尤其重要。

5.法国的政府审计、内部审计和民间审计在环境审计中发挥了不同的作用。法国混合型的国家审计体制，确立了审计法官崇高的地位和很强的独立性，政府部门的审计地位和作用相对较弱，主要职责是贯彻落实中央政府的环境审计计划和任务，对内部审计部门和民间审计机构的环境审计报告进行复核和跟踪，环境审计结果引起的争议一般都由上一级审计法院进行裁决。法国的环境审计坚持事前审计的原则。内部审计基本是初级审计，企业、公司项目投资的的环境评价和评估报告多数是由内部审计完成，社会、民众对初级审计报告结果产生歧义时，审计法院会聘请专家和民间审计机构进行复审来评判。法国的民间审计力量很强大，审计人员必须获得“审计人员技术及能力标准”（ISO19011）才能取得审计资质，大量的环境审计数据收集和审计分析均通过民间审计机构完成。在开展审计业务时，法国把环境审计作为导向，招聘审计人员，除应具备财务、会计等专业知识外，是否具有环境审计的工作经历也作为一个重要的标准。

三、思考与启示

（一）进一步建立健全环境保护政策和法律规章制度，强化环境执法力度。中国的各种环境问题日益突出，环境保护得到各级政府的高度重视，用于环境治理的投入逐年增加，但部分现行的环境管理制度和环保标准已无法满足环境保护的需要，一些环境政策法规的缺失给政府环境审计工作带来困扰，严重影响了环境执法力度。改革、完善环境法律法规制度势在必行。

（二）积极开展环境绩效审计。环境审计是一项复杂的系统工程，法国环境保护的可持续发展战略不断提高了环境绩效审计的层次和水平。我国应借鉴西方先进的环保理念和审计技术方法，不断完善环境审计评价依据和标准，积极开展资源开发与利用、环境保护与治理的效益审计，前移环境审计关口，强化环境风险评估，注重环境监督和决策的事前控制，确保环境保护的长期效益。

（三）逐步扩大环境审计的主体范围。从我国目前的审计现状看，各级审计机关人员少，任务重，每年开展的环境审计项目十分有限，面对大气、水污染、土地荒漠化等日益突出的环境问题，我国应加大环境审计力度，国家审计应带动内部审计和民间审计的发展，在环境审计领域发挥更加积极的作用。

（四）进一步探索环境审计理论与实践，制定环境审计准则与规范。环境审计内容广，范围大、使用对象多，应增强环境审计研究的深度、广度，拓宽环境审计领域，加强对履行国际公约和环境政策的审计监督，构建具有中国特色的环境审计理论构架。

（作者单位：江西省审计厅）