产业结构调整政策研究

徐婷

摘 要：要实现产业结构的优化升级必须进行产业调整和改造，产业结构调整政策是产业结构政策的重要组成部分。本文以东北老工业基地为例，分析了产业结构调整的原因、必要性，剖析了东北老工业基地存在的问题，并提出了促进东北老工业基地产业结构优化升级的产业结构调整政策。

关键词：产业结构；调整政策；衰退产业

产业结构的优化包括对新兴产业的振兴和衰退产业的调整两个方面，一方面是振兴和发展一批高新技术产业和支柱产业，另一方面是淘汰旧技术、旧产品，压缩部分产业规模，并对这些产业加以改造和调整。在产业优化的实际过程中，对衰退产业的调整与对新兴产业的振兴同等重要，并且更加有难度，因此必须对产业调整给予足够的重视。政府在制定产业结构优化政策的过程中，要明确包括产业振兴与产业调整。

一、产业结构调整、产业结构调整政策的涵义及其目的

（一）产业结构调整、产业结构调整政策的涵义

产业结构调整，就是对资源存量进行产业之间的再配置。一般来理解，就是把萎缩和衰退产业中的资本、劳动力等生产要素转移到扩大和繁荣的产业中去。衰退产业，通常是指由于技术进步或需求变化等因素致使市场需求减少，生产能力过剩且无增长潜力的产业。

产业结构调整政策，又称产业结构援助政策，就是针对处于萎缩和衰退的产业进行结构型调整而采取的产业政策。产业结构调整政策内涵较为宽泛，它包括援助、保护、过渡、重组甚至淘汰等政策涵义。

（二）产业结构调整政策的目的

对衰退产业采取调整和援助政策，其目的是为资源存量的再配置创造良好的外部环境和投入必要的社会成本，以帮助和促进衰退产业有秩序地收缩，使萎缩和衰退产业的资本、劳动力等资源顺利地流向其他产扩大和繁荣业，实现资源的优化配置。

二、产业结构调整的原因及其政策的必要性

（一）产业结构调整的原因

某一特定产业在产业结构中的结构地位之所以趋于衰落，也就是说，某一特定产业之所以落入夕阳产业、衰退产业的地位，主要是国民经济的需求结构和供给结构有规律的阶段性变化造成的。

从消费侧面来看，国民经济的各行各业、各种产品其需求特性、消费特性是很不相同的。随着人们生活水平的变化，人们的消费结构将不断发生变化，特别是对国民经济的发展具有巨大带动力的所谓“消费热点”，是不断更替、不断变化的。即任何产业和产品其需求的收入弹性都是变化的。这些需求结构、消费结构的变化，就使国民经济的各行各业形成时间长短不等的兴衰周期。比如我们曾称之为“三大件”的自行车、手表、家用缝纫机等工业产品，在人们的消费需求中早已失去了往日的辉煌^[1]。

从供给侧面来看，大体有两种动力推动着产业调整的过程：一是产业间速度不同的技术进步进程；二是产业发展在区位间的传递效应。

（二）产业结构调整政策的必要性

产业结构的调整具有复杂性和艰巨性，如产业在萎缩和衰退过程中，常常伴随着企业破产、职工失业等现象，这会增加经济和社会的不稳定性，这就需要产业结构调整的政策来帮助衰退产业的有序收缩、撤让，并引导其资本存量向高增长产业部门有效转移。

产业结构调整具有复杂性和艰巨性，这是由于资源存量的转移相对于资源增量的注入具有特殊性。这种资源存量转移之中的特殊矛盾，我们一般称之为“资源配置的不可逆性”。

资源配置的不可逆性的第一个表现是，资产存量在实物形态功能上的不可变性。这就是资产存量的现实实物形态，即为一定生产目的而存在的固定资产，在改变其生产目的和用途时，程度不同地存在不可转换性，以至完全不可转换。

资源配置的不可逆性的第二个表现是，劳动力资源在产业间的不可移性阻滞。劳动力在产业之间的移动并非是如流水般畅通无阻，而是存在许多障碍的。因此，劳动力的再安排问题成为产业调整中的最大难题之一。劳动力在产业间移动的障碍，首先是原有职业技能的适应性制约。比如，熟练的纺织工人或煤矿矿工离开了纺织工厂、煤矿，其本人原有的劳动技能，几乎是无用武之地的。进一步说，在产业调整中被排出的劳动力能否被新兴产业所完全吸收或实现再就业，也是一个极大的未知数。新兴产业的发展所提供的新就业机会往往与衰退产业在调整中丧失的就业机会不对等。因此，产业调整总是同失业问题、劳动者工资待遇的下降等联系在一起，不能不成为复杂的社会问题。

三、衰退产业的产生原因、特征

（一）衰退产业产生的原因

一般来说，衰退产业产生的原因有：

1、技术原因。

随着科技不断地进步，新技术、新产品不断地出现，一些传统产业如钢铁业、煤炭业会逐步地失去市场和竞争力，从而形成产业萎缩和衰退。

2、资源原因。

资源密集型产业如钢铁业会受到资源枯竭的影响。随着资源的渐渐枯竭，依靠该资源发展起来的相应产业会遇到资源短缺、成本上升等一系列问题，若未得到良好地转型升级，该产业就会随之衰退。

3、需求变化原因

随着经济和社会的不断发展，人们的产品需求会随之变动，相应的某些产业就会因为产品需求弹性趋于下降而出现萎缩和衰退。

4、效率原因

在长期经济发展过程中，各种投入要素的成本上升率会产生差异。当某种投入要素的成本上升率上升到一定高度时，相应的产业就需要大量的投入该生产要素，从而会导致成本上升、利润下降等问题，最终导致该产业逐渐进入衰退阶段。

5、国际竞争原因

随着国际分工格局的变化，某种具有比较优势的产业会因为竞争优势的丧失，从而该产业则会被转移到其他国家，这就会使本国原来具有比较优势的产业趋于衰退。

6、体制原因

市场体系不完善、市场机制不健全、企业制度落后可能会造成产业内的过度竞争，而产业内的过度竞争会导致资源无法得到有效配置、资源浪费等现象，从而可能会导致该产业过早的出现萎缩和衰退^[2]。

（二）衰退产业的特征

衰退产业的一个最本质的特征是无增长潜力。它说明该产业所提供的产出在整个国民经济总产出中所占的比重大幅度下降，而且产业的增长弹性和收入弹性的指数已经很低，不具备大规模增长的潜力。

衰退产业的另一些特征包括：企业开工不足，生产能力过剩，持续性的供大于求，或生产成本过高，产品销售出现困难，从而使整个产业的效益出现滑坡，收益率不断降低，亏损面不断增加，资本、人才等生产要素开始退出、转移^[3]。

四、产业结构调整政策的主要措施

1、加速设备折旧、促进转产

可以采用制定和实施衰退产业设备报废时间表，采取促进折旧的特别税制，补偿衰退产业的固定资产的无形损耗，部分补偿因设备报废可产生的损失提供等措施来加速设备折旧。同时，政府可以通过规划、政策等指导某个衰替产业减少或停止生产某些或某类产品，帮助其向适宜的方向转产，并为其提高转产所需的设备、技术贷款，发放转产补贴等措施，从而促使该衰退产业加速转换。

2、市场保护、援助

可以用限制竞争产品的进出口等政策对衰退产业实施一定的保护，从而为该产业进行生产调整或生产要素的转移制造有利时机。同时，政府也可以采用价格补贴、进行相关政府采购等政策对衰退产业进行保护和援助。

3、技术与经营支持

政府从行业协会着手，利用行业协会领头羊的作用，使行业协会加强与专利、技术推广部门的关系，使其为该衰退产业提供及时的技术和经营上的指导、咨询与援助，并可以通过培训、考试等方式对其技术和经营进行提高。

4、促进再就业

产业结构调整将不可避免地吐出失业者，解决失业问题远不仅是个失业救济问题，从根本上说，必须解决再就业问题。因此，广义的社会保障制度应包括失业保险制度和再就业支持制度，而问题的真正难点则在于建立再就业支持制度。如政府联合行业协会开展岗位技术、技能培训等措施。

五、东北老工业基地产业调整政策分析

（一）东北老工业基地产业结构存在的主要问题

1、工业提升缓慢，结构矛盾突出

一是传统的资源型产业比较优势丧失，如东北老工业基地由于多年的粗放开采和经营，石油、煤炭等矿产资源的储存量已经减少到极低的水平，但东北老工业基地的大多数产业属于资源密集型产业，资源枯竭、开采成本上升使这些原材料工业陷入困境。二是传统的优势产业的竞争优势逐渐下降，使其产品供给跟不上需求的发展，其产品市场渐渐萎缩。三是轻工业和重工业之间的比例不协调。改革开放以来实施的轻工业倾斜战略并不符合东北老工业基地的比较优势和我国区域产业的分工与协调，老工业基地工业结构调整的战略重点在于市场传统重化工业的现代化。

2、新兴产业占比较小，科技成果转化困难

虽然经过了多年的调整和改造，东北老工业基地整个经济结构中的第二产业如钢铁业、能源工业等所占比重仍然较高，计划经济时期形成的以传统产业为主的结构始终未有多大改变，重工业占比远远高于全国平均水平。被称为“朝阳工业”的新兴产业如高新技术产业却呈现总体规模小、比重低，这使得新兴产业对其他关联产业以及对整个经济增长的带头作用无法充分发挥出来。高新技术企业规模普遍较小，缺乏规模效益，且创新主体缺位，高科技成果转化困难。

3、传统产业竞争能力下降，市场占有率减少

东北老工业基地自建设以来至今已经经历五六十年，其工业企业的技术和设备相对于全国其他新兴工业基地明显落后，由于技术陈旧、创新能力弱，使得其产品结构渐渐不适应市场的需求。此外，东北老工业基地的大多数国有企业面临着负债率高、社会包袱沉重、企业内部人员结构不合理等问题，这些都会导致相应企业的生产成本上升，其产业的产业竞争力下降，从而阻碍着东北老工业基地经济的可持续发展^[4]。

4、第三产业占比较低，现代服务业发展缓慢

东北老工业基地的第三产业在整个产业结构中的占比较低，以东北老工业基地的代表城市大连、哈尔滨、沈阳等为例，除了大连外第三产业的平均占比达不到35%。以金融、信息、现代物流为代表的现代服务业发展也相对缓慢，与全国整体水平相比还有一定差距。

（二）东北老工业基地产业结构调整滞后的原因

1、体制因素

就体制改革而言东北老工业基地的体制改革进程相对缓慢，计划体制对产业结构的调整和市场功能的发挥影响比较严重。一是东北老工业基地大部分大中型企业都是国有企业，国有企业的产权多元化改革和现代企业制度建设进程缓慢，民间中小企业发展阻力较大，非国有经济发展落后于全国水平。二是政府干预较多，政企不分，资源在资本市场、劳动力市场等生产要素市场流动不足。

2、政策导向因素

从新中国成立起到改革开放这段时期，东北老工业基地就承担着发展能源工业、国防工业等重化工业为主的工业体系，国家在东北老工业基地主要布局的是基础工业等重工业，而相对减轻其日化工业、食品工业等轻工业的建设。这使得东北地区的重工业比重严重高于全国平均水平，无疑给经济发展和产业结构调整带来了不利的影响^[5]。十一届三中全会以后，我国开始实行改革开放政策，国家在区域经济上实习效率优先、兼顾公平的政策，将基本建设的投资向东南沿海地区倾斜。而对东北老工业基地的政策导向上，过去一直没有长远的产业发展规划，这从一定程度上制约了东北老工业基地产业结构的调整和改造。直到2003年10月，中共中央、国务院才下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，这标志着实施振兴东北地区等老工业基地战略正式启动。

（三）东北老工业基地产业结构调整政策

我国“十二五”规划纲要提出，全面振兴东北地区等老工业基地，促进资源枯竭地区转型发展，增强资源型城市可持续发展能力。

1、合理增加衰退产业改造升级的投入

要加大对东北老工业基地促进衰退产业改造升级的投入。对于污染严重、质量低劣的企业，要坚决依法淘汰；对于技术落后、产能较低的国有企业要促进其设备和技术的优化升级。对于钢铁、建材、汽车等行业，要防止盲目投资、建设，避免形成那种如果国家投资该项目或行业该项目或行业就能存活，若果国家不投资该项目或行业该项目或行业就会面临死亡的情况，从而促进东北老工业基地良性地发展。

2、更加注重发展新兴产业和服务业

东北老工业基地要立足于现有的产业基础和优势，牢牢把握发展机遇，坚持先进制造业与现代服务业并重，坚持新兴产业加快发展与传统优势产业改造提升并重，使战略性新兴产业、现代服务业均呈现出较好的发展势头。要促使企业提升自主创新能力，用高新技术产业来改造传统产业，同时政府可以考虑在土地、资金等生产要素上向战略性新兴产业倾斜。立足于东北老工业基地的实际，大力引进生产性服务业，提升发展商贸服务业。还要鼓励企业与大学、科研机构进行合作，形成“产、学、研”结合，在东北老工业基地的振兴过程中，要充分利用大学这个科技优势，充分发挥企业和大学的互动关系，促进了一大批企业的发展。

3、对制造业进行重组，加强集聚效应，积极承接国际产业转移

要利用东北老工业基地产业基础雄厚、工业门类齐全等优势，承接国际产业转移。在此过程中可以优化其重工业的产品结构，增强其产品满足市场需求的能力，提升其重工业的竞争力。同时对其传统的优势产业实施重组，促使东北老工业基地形成制造业产业集群，发挥正规模效益，增强其产业的竞争力^[6]。

4、促进再就业，增强社会稳定

产业结构调整将不可避免地吐出失业者，要解决失业问题，从根本上说，必须解决再就业问题。针对东北地区国有经济调整中下岗职工较多的事实，政府首先应该完善劳动力市场功能，促使劳动力能在劳动力要素市场上无障碍流动。同时要结合行业协会等非政府组织，加大下岗职工转岗职业技术、技能培训，并对能吸纳就业的小企业给予税收、技术改造等多方面扶持。（作者单位：四川大学经济学院）

参考文献：

[1] 杨治，《产业政策与结构优化》，北京：新华出版社，1999年4月

[2] 邬义军，《产业经济学》，北京：中国财政经济出版社，2002年8月

[3] 王俊豪，《现代产业经济学》，杭州：浙江人民出版社，2005年2月

[4] 张金凤.《东北老工业基地产业结构调整问题研究》，《哈尔滨市委党校学报》，2004年6期

[5] 赵罡，蓝庆新.《东北老工业基地产业结构问题及其调整》，《长白学刊》，2004年2期

[6] 任华东，黄子惺.《从美国锈带复兴看东北老工业基地产业结构调整》，《黑龙江对外经贸》，2008年7期