作为国家正式制度的信访制度

2014-08-15马跃

佳木斯大学社会科学学报 2014年6期

马跃

（中共淮北市委党校马克思主义基本理论教研室，安徽淮北235000）

一、问题的提出

许多学者研究发现，中国信访制度可以追溯到上古时代，历经数个朝代，出现了直接上书、信函投书、诣阙诉冤、挝登闻鼓以及邀车驾等多种形式。汉明帝时儒生杨政邀车驾为其老师鸣冤，汉明帝深受感动而赦免了其老师，这是能找到邀车驾信访的较早事例[1]。明代，黄州同知安贞因与上司不睦，被诬陷下狱，经其家人再三申诉，地方大员均不予受理，其女儿一怒之下就赶进京城，大胆取下红牌闯入内宫，直接向朱元璋本人告了“御状”，结果替父亲打赢了这场官司，一时轰动朝野，传为美谈[2]。

在规范和治理信访方面，国家建立了逐级上访、交办、派员审理、会审、御裁等制度。平民百姓若有冤屈，先至县衙申诉，后逐级上诉。凡中央信访机构收受的信访，一般由皇帝等人批阅后交原告所在地的衙门或原告所在地的上级衙门办理。有些重大上访案件，为弄清事实真相，皇帝委派朝官赴地方调查处理，有时也指派地方大员审理。对一些重大疑难案件，皇帝命朝廷各部门共同审理，清朝称为“九卿会审”。特别重大的案件由皇帝亲自审理和处理[2]。晚清杨乃武与小白菜一案，经圣裁才最终结案[3]。

信访制度被称为“直诉”制度，即在正常司法程序外创立的另一种告诉制度。当代中国信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系，一定程度上体现了历史的延续和传承。我们要考虑的问题是，在相对完善的制度体系之外，为什么还要创立这样一种制度，把老百姓的信访活动合法化？在庞大而严密的国家机构之外，为什么还要设立一套专职的信访处理机构？尤其是，为什么信访制度在中国延续了几千年，并且越来越完善？信访制度与中国政治体制是什么关系？

苏力说：“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[4]已有研究大多从党的群众路线、保护百姓利益、公民权利以及不同救济方式的比较等角度探讨信访制度存在的必要性与合理性，本文试图从中国政治体制的角度探讨信访制度的功能和作用，以更加深刻地理解信访制度存在的意义。

二、信访制度与自上而下的监控

信访制度到皇帝时代就更加完善了。皇帝面临一个地域广博、人口众多的国家，没有精力直接处理老百姓所要求的一切事务，不可能直接从事征集赋税劳役之事，不得不建立众多层级和机关，不得不授权和依靠广大官吏来治理百姓。

帝国组织体制是皇帝领导的分层分部门系统。分层方面，大致包括中央、地方和基层三个大的层次。中央既包括位于京城的机关，也包括派驻地方的机关，派驻地方的机关演变为地方常任机关后，不得不再次安排派驻机关。地方和基层组织设置，代有变更。秦汉时设郡、县两级，隋唐时改为州、县两级，宋代设路、州、县三级，元代设省、路、府、州、县五级，明清设省、府、县三级。基层组织，秦汉至南北朝设乡、亭、里、什、伍五级，后魏设乡、党、里、邻四级，隋唐设乡、里、保、邻四级，宋代基层或实行保甲体制，或者实行乡里保邻体制，明代设乡、里、甲三级，清代设乡、保、甲三级。

分部门方面，中央行政机关，皇帝之下是宰相，宰相之下是九卿或三省六部，秦汉时以九卿为主要行政机关，隋唐以后是三省六部为主要行政机关。六部以下是二十四司。明清时，皇帝直接领导六部。地方上仿照中央设置相应机关。皇帝依靠少则几万多则几十万的官员和几百万吏员以及广大乡绅和基层保甲长来管理国家和治理百姓。

如何监管这支庞大的官吏队伍，是帝国面临的一大难题，而难中之难的是如何获取真实信息。国家建立了巡视、上计、考核、奖惩、任免等制度，但仅仅依靠自下而上的汇报和自上而下的考核，是很难获取真实信息的。各级官员极力隐瞒对自己不利的信息，对上汇报的总是对自己有利的信息，对下传达的是自己想传达的信息。可以编造假材料、制造假现场来应付巡视与考核。为突破信息封锁，实现对全国臣民的有效监视与控制，秦汉时便建立了直接由皇帝领导的监察机关。汉武帝时，官吏不法行为日渐增多，于是全国被分为十三个监察区，分派十三道刺史，以皇帝亲自制定的“六条”问事。六条之中，除第一条针对强宗豪右以强凌弱外，其余全部针对郡守贪腐、草菅人命、包庇子弟犯奸作科等行为[5]。后来，监察范围扩展到各级官吏。从六条问事中可以看到，在皇帝心中，监督制裁各级官吏的不法行为是监察机关的主要职责。为更有效地行使监察权，皇帝给予了监察机关弹劾权、司法权、审计权、调查权，甚至风闻奏事和随事处置权。明朝在正常的监察组织外，还建立了特殊的监察组织，即锦衣卫、镇抚司、东厂、西厂和内厂等特务组织。

中国监察制度是相对发达的。除了皇帝以外，任何官员都在监督之下。这种监督包括来自于上级的监督，来自于监察系统的监督，来自于下属或者群众控告、密告的监督。监察系统是独立于行政和军事之外的机关，既不受行政机关和军事机关的制约，也不受上级监察机关的制约，每个监察官都有权直接向皇帝反映问题。“在中国的国家机构中，间谍和告密者无孔不入，他们的职责就是要确保官员们遵从正确的行为准则和信仰。比如，在唐代，官员们需要定期参加再教育以使他们的行为方式符号标准，严禁他们在家乡生活和居住，而且，为了使他们对更高领导层的效忠，他们的任期也被限制得非常之短。他们还需要互相报告。需要专门记录其同行们的任何散漫的或怨恨的行为倾向。御史是富有效率的监察官，其职责在于揭示出所有潜在的异议。”[6]97“监控能力的发展是作为组织的国家所创建的行政力量的基础。”[6]63

总体来看，皇帝时代的国家机关，从中央到地方，主要包括三大部分，一是行政系统，二是军事系统，三是监察系统。元世祖非常形象地描述了三个系统之间的关系，他说：“中书，朕左手；枢密，朕右手；御史台是朕医两手的。”[7]除此之外，国家为什么还要设立一个接待和处理信访的机关，以及为百姓建立一个直诉制度呢？难道由行政、军事和监察三大系统构成的这样一个庞大而严密的统治体系还不够完美吗？

没有信访制度，整个体制就是不完善的。王韬说，在君主专制制度下，有一个致命问题，就是上下情况不通，信息不畅。君主和民众之间有层层阻隔，民之视君如仰望天也。民众的呼声根本传不到高高在上的君主那里，因此官吏就敢于肆无忌惮为非作歹，民众则饱受欺凌[8]。黄仁宇批评说，专制政府虽然有大帝国的统一，但上下之间缺乏一段有效的中间阶层，全靠君主以其人身上的机断作为弥补[9]。

监察官员因为人手和成本的原因，所搜集的信息是非常有限的。不论是监察还是特务机构，都是自上而下派遣的，虽然与行政官员处于不同系统，但依然容易形成官官相护的关系网。更重要的，只有构成严重违纪或者犯罪行为的，才能进入监察的范围。那些比较轻微的侵权行为，或者一些合法的侵权行为，则不在监察范围。吴思发现，掌握权力的人可以借合法的名义来伤害别人，并充分利用这种权力为自己牟利，这种权力可以称为合法伤害权[10]。这种合法伤害的权力，因其合法性，便不在监察范围之内。把地方官员更多的行为纳入掌控之中，同时又能排解百姓的冤屈，在官民之间寻求一点权利的平衡，就必须建立另一种信息传输渠道。

监察官是旁观者，不能真切体会到被压迫、被欺凌的滋味。作为地方官侵害对象的百姓才有这种感受。百姓遭到侵害或者感到冤屈后，自然要表达不满和反映诉求，要维护自身权益，要求伸张被一些官员破坏的公道。因为中国纵向分权的政治体制，他们知道，只有找到管官的官，找到更大的官，才能讨回这种公道。因为没有集会、游行、罢工等权利，信访成为最容易为百姓接受的表达方式。从国家角度说，既要为百姓开通上诉、申诉、复议、信访等权利救济渠道，以维持社会稳定，又希望通过这种自下而上和无行政成本的渠道，获取更多真实信息，来监视和控制地方官员的行为。

信访与监察弹劾在功能上是互相配合、相互补充的。信访制度是突破地方信息封锁、监视地方、了解民情的重要手段。有学者说，传统中国是人治国家，其管理的方式主要通过“治人”来“治事”，因此信访的受理与处置常与对官吏的监察结合起来，通过对信访的受理加强对官僚队伍的管理和控制[1]。

三、信访制度与纵向分权体制

政府与百姓之间在权力上是严重不对称的，政府掌握巨大权力，百姓几乎处于无权状态。没有立法和司法权的制衡，没有新闻舆论的监督和制约，政府在出台行政性法规或做出具体行政行为时，更容易侵犯百姓权益。百姓权益即使受到侵害，即使发现地方官员贪污腐化、为非作歹，也没有合法权力责令其停止侵害，或者直接罢免他们。

处理百姓事务时，基层和地方官员掌握着一定的自由裁量权，在双方争执中对一方当事人偏向一点，或者慷国家之慨，对当事人照顾一点，都在易如反掌之中，加上官员腐败的因素，往往出现明显的行政不公现象。合法伤害与合法偏向都能使一方当事人或双方当事人感到委屈，希望找到更大的官加以纠正。人非圣贤，孰能无过。任何法官在处理案件过程中都不能保证万无一失。一个错误的判决，给当事人带来莫大伤害。

为减少行政不公，当代中国出台了《行政复议法》和《行政诉讼法》，当事人认为行政处理不公时，有权提起行政复议或行政诉讼。为减少司法不公，当代中国在处理刑事、民事、行政案件中，都规定了两审终结制。不仅如此，对于已经生效的司法判决，当事人有权申诉，并有可能提起再审程序。上诉、申诉和再审属于司法救济的方式，行政复议和行政诉讼属于行政救济的方式。为什么在行政和司法救济之外，又规定了信访这样一种特殊救济方式呢？一些老百姓为什么选择信访这样一种方式呢？

应星对信访救济与其他救济形式进行了比较研究，他发现，行政诉讼和行政复议救济不仅受理范围窄，程序复杂，执行难度大，而且只能对行政决定作有限的变更，信访这种形式涵盖范围广，程序简单，执行力度大，而且有可能对行政决定作完全变更；信访这种形式让行政相对人感到成本较低；尤其是，越级信访有利于冲破地方关系网的束缚，增强了当事人对公正处理的希望[11]。

当代中国，随着分灶吃饭财政体制的确立，在税收和转移支付不能满足政府需求的情况下，经营土地就变成了唯一选择。在经营土地过程中，政府与群众之间形成了利益对立关系，并且地方政府往往利用自己的强势地位，强制征用或直接强制拆迁，因此而侵害百姓的财产权益。政府作为第三者，如果没有自己特殊的利益，便于处理群众之间的各种利益矛盾；一旦政府有了自己特殊的利益，并且这种利益又与群众利益直接对立时，就变成了纠纷当事人。这时，谁来处理政府与百姓之间的利益纠纷呢？

西方政治体制是横向的三权分立。当政府与公民之间发生冲突时，法院充当解决问题的第三方。法院是一切纠纷的最终解决者，也是官民冲突类案件的最终裁决者。因为这种最终裁决权，使法院成为地方政府强有力的制衡力量。中国传统时代，地方上行政司法不分。目前体制下，因为法院在组织人事及财政方面完全依赖地方政府，因此形成了地方党委政府领导法院、法院绝对听命于地方党委政府以及行政干预司法的荒唐局面，使法院从地方政府的制约者变成地方政府的工具。

越来越多的人不走司法诉讼途径，而拥挤到信访渠道中，既有对法院信任感下降的因素，也有在地方政府干预下，司法途径走不通的原因。信访被称为中国式维权的重要形式。有人说，老百姓的权利受到开发商或者地方政府的侵害，地方党委政府有时候明确指示法院不能受理。人们到法院打官司，常常发现稍微复杂一点的案件法院就拿不了主意，都要向同级党委、政府请示汇报[12]。某些案件的司法途径已经被地方政府堵死了，老百姓在称之为“叫天天不应、叫地地不灵”的情况下，不得不走上漫漫上访路。

中国实行纵向分权体制。在行政不公和司法失灵的情况下，上级机关成为民众上访诉求的对象，成为官民冲突的第三方，许多时候充当了法官的作用，负有解决下级政府与百姓之间纠纷的职责。上级机关可以责成下级机关改正错误、停止侵害、恢复原状、赔偿损失，直接处理下级官员。上级机关既是下级政府的支持者，也或多或少是下级政府的监督者和制约者，是下级政府与百姓之间纠纷的裁判者。

信访制度是纵向分权体制的产物，既是解决官民冲突的途径，也是上级机关纠正下级错误和偿还公道的重要途径。体制上赋予上级领导实质性权力，即对所反映问题的处理权和对下级决定的纠错权。当代中国法律规定，上级行政机关有权改变或撤销下级行政机关不适当的决定和命令。这种纠错权，一般先要安排人调查是否属实，一旦属实，便给予纠正，并处理有关人员。上级领导或皇帝，尤其是皇帝，有权在群众来信上作出批示，有权打破科层制的束缚，可以干预、办理和纠正任何事情，包括司法案件。

传统时代，皇帝是最大的监督者、制约者、裁判者和平衡者。金观涛认为，在官僚制度下，必须要有一种外在的、凌驾于官僚机构之上的权力，来维系官僚机构的统一性和流动性，遏制官僚机构的腐化，这种起到调节作用的权力就是皇权，这是克服官僚机构门阀贵族化，保持其调节作用的必要机制[13]。皇帝纠错权不仅表现在上下关系上，而且还表现对在前任错误的纠正上，而信访是促进这种纠错或平反昭雪的重要推动力。

事实上，皇帝也是官民关系或者说权贵集团与民众之间关系的最终调节者。真正需要皇帝这种力量的不是社会的强者，而是弱者。没有英明神武的皇帝，权贵集团就可以恣意妄为，欺压民众；这种情况下，只有那些贫弱者，才最盼望和最需要一个至高无上的力量——皇帝来为平民百姓伸张正义。处于权贵集团管制下的庞大的贫弱者阶层，是皇权产生的社会基础。信访是对上级或皇权的信任，访民是“只反贪官、不反皇帝”的，只有他们把上级或皇帝当成希望和救星。

四、信访制度和反官僚主义

老百姓之所以上访，在原始的意义上（不包括谋利型上访），除了认为结果不公外，主要是因为一是找不到人管这个事；二是找到人管了，忍受不了拖拖拉拉的官僚主义作风。

因为基层组织弱化以及政权下乡，老百姓越来越多地与地方政府打交道。不同于古代，现在县以上政府都设置了众多部门，部门之间分工越来越细。一方面表明了政治进步，另一方面任何分工都不可能把相互间的边界完全划分清楚，总有一些相互都可以管、也可以不管的模糊地带。有时候十几个部门管一件事，有时候某个事又找不到哪个部门负责。对于可管可不管的，有好处大家都想管，没有好处，大家都不想管。从老百姓角度说，一方面不太清楚政府部门之间的分工，不知道自己的事该由哪个部门管，另一方面所反映的问题往往非常庞杂，牵涉到许多部门。别说老百姓找不到责任单位，就是到了主要领导那里，就某个问题指定哪个单位管，也要召开协调会，颇费一番周折。

程序主义和文牍主义是科层组织的重要特征。事务不论大小，都要通过金字塔组织逐级下达、指挥、协调和控制；任务完成后再逐级上报和审查。这样，每件事情都经过从上到下，再从下到上的旅行后才能实施和结束。层级越多，公文旅行的时间就越长，组织的适应性和灵活性越差。广州一位75岁的老太太，为领1000多元的养老金，被要求开具一张“未死亡证明”。在烈日下奔走了社保中心、街道退管办等五个职能部门后，最后拿来了“未死亡证明”，还是没能领到养老金[14]。

罗伯逊说，“官僚制度之所以有效，是因为它们的规定是针对一般情况和问题拟订的。官员们通过运用统一的规定和手续，可以迅速有效地处理这些问题。然而，这意味着官僚制度在处理新问题时就不能胜任了——丢失了档案的纳税者；不会填写必要表格的文盲；60年前出生在罗马尼亚的一位美国公民要求办护照，却拿不出或找不到必要的出生证明。……于是这个问题也许会几个星期、几个月或几年地从一张办公桌转到另一张办公桌，直到最后被传到一个有权威并愿意决定这个问题的人手中。盲目恪守现有的规定和手续可能会造成被凡勃伦尖刻地叫做训练出的无能的现象，即由于以前受过官僚制度训练而不能做出新的富于想象力的反应。”[15]

西方官僚体制是非人格化的，但在中国，政府带有明显的人格化特征。“政府的法律和政策往往受到各级领导人意志的左右，法律的效力因人而异，下级通常把上级领导人的言论或指示当作行动的根据，有的领导人甚至以言代法，行政权威存在严重的人格化倾向。当然，这并不是说当代中国政府的行政权威结构中只有人格权威，而是说在行政权威结构中，法律权威、机构权威和人格权威呈现非均衡的分布状态，其中人格权威成为最重要的权威因素，人格权威大于机构权威和法律权威，人格权威中的个人权威又大于职务权威。”[16]

因为人情文化，便制造更多的不公平。官员们根据生人与熟人以及熟识程度的差别，习惯采取不同的态度。若是生人，应当办的事情，往往也要拖延，可办可不办的事情，肯定是不给办的。若是熟人，对于应当办的事情，不会拖延；可办可不办的事情，肯定要办；不能办的事情，如果关系太好，也会采取变通的办法给你办。对于当事人来说，到政府机关办事，总是习惯于找熟人。没有熟人，也要找熟人的熟人，通过亲戚、同学、同事、同乡等各种血缘或准血缘关系的途径。实在没有门路，只有临时抱佛脚，大量送礼了。

许多问题不是法院能解决的。正因如此，在西方一些国家建立了监察专员制度[17]，在日本建立了苦情直诉制度[18]，在台湾建立了陈情制度[19]，以弥补司法救济之不足。西方对公共部门的监督体制较严，选举产生的政务类官员、媒体、政党、议会、公众都在监督和制约着官僚机构，使其更好地发挥作用。中国没有这种体制，更容易产生官僚主义和腐败。但中国有纵向分权制度，对于群众上访，体制上赋予上级领导程序上的权利，有权指定管辖，有权催办，有权打破科层制的约束，一竿子插到底，有权打破惯例，特事特办。这种制度设置既约束了下级政府的权力，也为老百姓突破地方关系网和维护自身权益提供了合法表达渠道。在这个意义上，信访制度是反官僚主义的，也是反人情化的；既是对科层制的反对，也是对科层制的补充。

附带说一下，信访部门是领导权力派生和延伸出来的，是领导的助手。毛泽东曾批示说：“如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”[20]当信访事务太多时，便需要设立一个专门机关。信访部门权力之大小在于领导的授权。信访部门权力模糊，因为各级领导权力模糊。信访部门肯定具有接待权，但是否具有交办权、催办权、通报权（就某一事件事实、责任和处理情况的通报）、调查处理权等，都应当由本级领导明确授权。因此，信访部门在本级领导的授权之下，主要任务往往是，交办以启动办理程序；催办以加快办理速度；调查事实真相并责成有关部门纠正错误。

五、结论

总体说来，国家设立了多层级分部门的治理结构，授权委托大批官吏，是为了更加有效地治理广大民众。但这些官吏是否认真履行职责，按照规定方式完成上级交办的任务，妥善处理好百姓的事务，在履行职责的过程中，是否会以权谋私，是否会侵害百姓权益，又需要建立一些包括巡视、监察等制度来监管这些官吏。因为地方政府与百姓之间权力上存在严重不对称，百姓权益容易被侵害，自上而下的监管制度依然不足以全面掌握各级官吏的重要情况，不能有效缓解百姓的不满和怨恨，尤其在地方行政不公和司法可能失灵以及信息渠道被堵塞的情况下，国家不得不实行纵向分权制度，赋予上级机关纠察纠错的权力，从而在官民之间起到一点权力平衡作用，同时不得不把信访活动合法化，并纳入国家正式制度的范围。信访制度在反对地方主义和官僚主义、纠正错误、缓解官民关系、维护社会稳定等方面，确实发挥了重大作用。

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