大学章程制定中十大问题探讨

杨向卫

2013年11月28日，教育部公布了中国人民大学、东南大学等首批6所大学的章程，标志着大学章程建设取得实质性成果。大学章程建设，从《教育法》、《高等教育法》、《国家教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》到《高等学校章程制定暂行办法》，历经近20年，才小有所获。我们不禁要问，一个“利在当代，功在千秋”的好事，为什么会经历这么长时间的“磨难”?为了促进大学章程的有效实施，提升实施效果，我们必须深刻反思这其中的问题。

一是顶层设计缺失，“突破口”存疑。新世纪以来，改革的困难越来越大，以前“摸着石头过河”向“摸石头”与顶层设计并重转变。教育体制改革涉及多方利益，破解难度极大，必须寻求改革的突破口。大学章程被选中作为高等教育体制改革的突破口和现代大学制度完善的切入点，其法律依据在于《教育法》第28条规定，“学校按照章程自主管理”。但是，在大学外围环境不变、顶层设计缺失的前提下，大学章程这匹“小马”能否拉动高等教育体制改革这辆“大车”呢？对此，一些学者和大学持怀疑、观望态度。

二是教育改革拖累民生，民众对章程不抱希望。从上世纪90年代中期以来，教育成为最能掏空老百姓“钱袋子”的行业，教育问题也被称为压在中国人头上的新“三座大山”之一。高等教育体制改革以来，“大学扩招”、“办学自主权”、“去行政化”、“政校关系”等老问题还没有得到有效解决，又衍生出更多新问题，如“异地高考”、高考“弃考”、“大学生就业难”、“创新力不足”等。教育体制改革，从宏观上看，不仅没能促进社会公平，提升民众福祉，反而拖累民生；从微观上看，既没能充分保障教师学术自由权和学生受教育权，也不能促进大学有序运行，激发创新活力。因此，民众对教育改革的悲观、麻木，导致对大学章程建设不抱希望。

三是既得利益群体抗拒改革，消极应对章程制定。在计划经济体制下，作为行政机关下属机构的大学，没有任何形式的办学自主权。20世纪80年代以后，教育体制改革逐步展开：1985年的《关于教育体制改革的决定》提出“坚决简政放权，扩大学校办学自主权”；1993年《教育改革与发展纲要》明确了学校的权利和义务；《教育法》和《高等教育法》确立了高校“依法独立承担责任的法人地位”，赋予了高校七项办学自主权。但是，经过前一阶段的改革，高等教育领域已经形成了一批既得利益群体，他们牢牢地把持着教育资源的分配和调控。大学章程建设，对外要求行政部门下放权力，对内要求“去行政化”，这些都会触动固有的利益格局，势必招致形形色色的反对和抵制。部分行政部门领导和大学负责人认为大学章程是给自己套“紧箍咒”，是在“绑缚手脚”，因而消极应对章程制定。

四是“上热下冷”，目标错位。对于大学章程建设，教育部是大力倡导、积极推进。一方面，制定《高等学校章程制定暂行办法》、《全面推进依法治校实施纲要》、《中央部委所属高校章程建设行动计划》等规范性文件，指导章程建设方向；另一方面，多次召开以“依法治校与推进大学章程建设”为主题的研讨会，交流和总结章程建设实践中的经验。但是，大学制定章程的积极性和主动性不强，已经制定的章程，总体上质量不高，特色不强，没有发挥应有的作用，制定后束之高阁的现象也大量存在。产生这些问题的原因在于“上”“下”目标的错位，教育部们要求大学先理顺内部治理结构，建立权力监督机制，然后才“放权”；大学则倾向于先要厘定政府与学校的权力边界，再定章程以规范权力运行。

五是职能部门缺乏整体协调，对于“下放权力”相互推诿。在现实语境下，政府处于绝对强势地位，不仅掌管着高校的人、财、物的分配权，而且还干预学校招生、教学、科研、课程设置等方方面面，集举办、管理和办学三者于一身。政府对于大学的权力分属于教育、人事、财务、编制等部门，高等教育体制改革有赖于它们的协调与配合。如果各部门对于“下放权力”相互推诿，落实大学办学自主权就成为一场“空欢喜”，大学章程必将沦为“一纸空文”。

六是法律空间不足、章程内容受限。现行教育法律体系几乎没有为大学章程的自主设计提供足够空间。章程的主要功能在于对外厘清学校与政府、学校与社会之间的关系，对内调整学校内部权力、完善治理结构。《教育法》、《高等教育法》、《中国共产党高校基层工作组织条例》、《高等学校章程制定暂行办法》《高校学术委员会规程》等现行教育法律法规，对于大学自主权和内部治理结构已经进行了各种规定，如党委领导下的校长负责制、校长职权、教职工代表大会、学生会、学术委员会等。最后，大学章程能够发挥作用的地方主要在于各种权力的运行程序、各个机构的议事规则、院系所等学术机构的设置原则等方面。

七是法律地位不明、章程效力不高。现行教育法律体系不健全，大学章程的相关规定较少，导致章程的法律地位不明，章程效力不高。现行教育法律体系对章程的规定主要集中在：《教育法》第26、28条规定，章程是设立学校必备条件，学校按照章程自主管理。《高等教育法》第27条规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程，第28条规定了章程的基本内容。《高等学校章程制定暂行办法》规定了章程内容、制定程序、核准和监督等。这些法律规定中的强制性条款多，管制色彩浓厚。为此，应制定统一的“大学法”，明确大学组织规范，为大学章程制定提供具体操作依据，有利于规范大学运行活动。另外，章程核准模式，不是采用教育部令或地方规章的形式，而是采用核准委员会颁发审核证书的方式。其结果是大学章程最多算一个规范性文件，法律效力不及部门规章，很难在具体案例中适用。

八是利益相关群体民主参与不足。行政力量主导下的大学章程制定，缺乏师生、校友等利益相关群体的广泛参与，实质合法性和权威性不足。在大学内部，行政权力处于支配地位，学术权力、民主权力则处于从属地位，师生、校友等利益相关群体的合法权益难以得到有效保障。但是，一些大学在章程制定过程中，没有积极发动教职员工、学生、校友等群体广泛参与，没有主动宣传章程，使章程制定成为行政化主导下的“闭门造车”。对于这些现象，学校师生、校友等群体已经陷入了麻木状态，漠然视之。

九是重实体、轻程序。我国教育法律制度的弊端之一就是重实体、轻程序，而大学章程“上承国家教育法律法规、下启学校规章制度”，导致整个大学制度“遗传”了这一不良基因。在行政部门主导下的大学章程制定过程中，一方面照搬法条，原则、笼统的教育法律法规没有被细化，降低了章程条款的可操作性；另一方面虚设权利，不规定行使权利的途径和方式，导致“玻璃门”现象，权利看得见，却很难行使。

十是章程制定“大跃进”，缺乏制度创新。《全面推进依法治校实施纲要》提出，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。”《中央部委所属高校章程建设行动计划》严令“中央部属114所大学于2015年底完成大学章程的制定工作”。这可能会导致章程建设，缺乏制度创新，演化为一个“全民大炼钢铁”的运动，造成一个“大学宪法”繁荣的表象。教育部刚刚完成了首批6所大学的章程核准工作，这与我国2700多所高校的数量相比，几乎是微不足道的。在未来两年时间里，教育部和地方教育主管部门要完成规模如此庞大审核工作量，如何能保证章程审核质量？如何能保障章程制定后的实施效果？