农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇：积极探索发展农村混合所有制经济

《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》将在2015年出台，改革将以试点形式，发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能。农村集体产权制度改革将如何在无经验可资借鉴的情况下“摸着石头过河”？农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇进行了解读。

防止多数人侵犯少数人权益

问：按照目前的改革定义，农村集体产权制度改革将实现何种目标？具体措施将有哪些？

答：农村集体产权制度改革的具体目标是探索集体经济在市场经济体制下的有效实现形式，将使农村集体产权股份化、实体化、市场化。

股份化是指通过折股量化的形式，明晰集体资产产权归属，建立集体资产与农民之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益连接机制，保障农民集体经济组织成员权利。实体化是指建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，使农村集体经济组织真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理的市场主体。市场化是指建立农村产权流转交易市场，推动农村集体产权进入市场公开交易，实现生产要素的优化组合，体现集体资产的市场价值。

从宏观而言，改革农村集体产权制度，明晰集体产权归属，完善集体产权权能，有助于促进农村集体产权自由流动、优化组合，真正实现城乡要素平等交换；有助于促进集体资产保值增值，不断壮大集体经济实力，增强集体经济组织服务功能。就微观而言，有助于界定集体经济组织成员身份，在明确集体资产范围和归属的基础上，将土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权确权到户。而对农民来讲，农村集体产权制度改革不仅可以保障其对耕地、草地、林地等拥有最基本的承包经营权，还可以赋予其集体收益分配权等更多财产权利，增加农民在集体资产经营中的收益份额。

问：与农村土地制度和经营制度方面的改革相比，推进农村集体产权制度改革有何不同？

答：农村土地制度改革，其方向是在稳定集体土地所有制、家庭经营基础地位和承包关系长久不变的基础上，引导土地承包经营权有序流转、发展农业适度规模经营；农业经营制度改革的方向是构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。而农村集体产权制度改革的方向目标多元化，也存在争议分歧，主要体现在改革的组织载体、成员界定、股权设置、股权权能、产权流转等方面，对于农村集体经济的实现形式也没有比较一致的认识和看法。

相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革，农村集体产权制度改革具有特殊性，这种特殊性首先体现在改革对象涉及面广，它既包括农村集体经济组织所有的资金、资产，还包括集体资源；既涉及发达地区、东部沿海地区、城市郊区，还涉及广大农区；其次，改革情况比较复杂，从地域来看，东中西部地区农村集体经济组织账面资产差别较大，进而导致有的地区改革需求十分强烈、甚至非改不可，而有的地区已经出现大量空壳村、负债村，这些村账面资产少，土地升值空间小，因此缺乏改革动力。

农村基层党组织和村民自治组织是健全的，而作为集体资产管理主体的集体经济组织却是缺位的，建设和发展滞后直接导致农村集体资产管理问题比较突出。通过改革建立健全农村集体经济组织，能够补齐农村集体资产管理主体缺位的短板。

问：建立和完善农村集体经济组织，是否是农村产权制度改革的重要措施？

答：农村集体所有制关系是从“三级所有、队为基础”延续而来，而过去的“队”，现在已演化为组、村、乡镇，这使农村集体资产在当前三级集体经济组织中都有分布。

总的改革思路是，农村集体产权制度改革不能打破原集体经济组织的界限，应按照集体产权归属和会计核算单位，分别在不同层级开展改革，可以是村级或组级，也可以是乡（镇）级。没有集体经济组织的地方，应在村民自治组织范围内进行改革。已经纳入城镇建设规划并完成撤村建居的地方，应在原集体经济组织范围内进行改革。已经进行村组合并的地方，应分别在合并前各集体经济组织范围内进行改革。

对于农村集体经济组织与村级党组织、村民自治组织之间的关系问题，要探索行政职能与经济职能分离，集体经济组织主要负责集体资产运营和管理，增加集体收益分配。

关于农村集体经济组织成员身份界定问题，许多村是村民多于集体经济组织成员数量，那么身份界定的原则应该是坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开，从户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等方面入手，由农村集体经济组织全体成员民主决定，还要防止多数人侵犯少数人权益。

摸着石头过河

问：农村集体产权制度改革是一场重大而崭新的政策创新，在当前的改革推行中，有哪些硬骨头要啃？

答：农村集体产权制度改革是一项前无古人的改革实践，是典型的“摸着石头过河”。目前全国只有2.8万个村和5万个村民小组完成改革，相对于农村土地制度改革和农业经营制度改革等制度创新，农村集体产权制度改革没有清晰可辨的路径选择。

在改革进行中，我们发现农村集体产权制度改革存在集体产权代表主体法律地位缺失、税费负担过重、经营水平低下、集体所有土地管理制度与利用政策改革等四方面的难题。

第一，农村集体经济组织作为法定的集体产权代表主体，与企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人属于完全不同的组织类型，需要通过立法创设其法人地位。解决其身份地位问题，是当前改革试验要总结的。第二，如果农村集体经济组织登记为企业法人，那么就要面临税费负担过重的问题，据我们统计，房产税、营业税、所得税等多项税费综合税负超过3 0%，在办理集体资产权属变更登记时，要缴纳超过资产总额1 3%的变更费用，一些地方农民的集体资产股份分红收益还要缴纳2 0%的个人所得税。第三，截至2 0 1 3年底，无经营收益的村达3 2万个，占总数的5 4.5%。全国农村集体经济实力薄弱，集体资产经营水平低下，许多地区还出现了大量的空心村、负债村。第四，对于集体所有、集体经营的土地而言，可以根据地域不同进行土地利用和管理的改革，在发达地区要使农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”，确保城乡建设用地的权利平等，促进城乡要素平等交换。

问：在农村进行集体产权制度改革，东部地区较西部地区而言进展更为顺利些，那么广大中西部地区应当如何改革，特别是在探索集体经济实现形式上如何寻找突破口？

答：近年来，经济发达地区，通过对集体经营性资产股份制改革，找到了发展集体经济的成功路子。但对广大中西部地区来讲，发展壮大集体经济的思路还不够开阔。在总结地方实践探索的基础上，我认为，发展农村集体经济，文章还是主要做在土地上。

一是探索推进土地股份合作。可以通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社，以解决土地细碎化和产出能力低下等问题，发展规模经营。这对于提高劳动生产率、土地产出率具有重要作用，也丰富了集体经济的形式。二是探索发展农村混合所有制经济。探索集体经济组织以集体拥有的林场、土地、水塘等资源性资产，与闲置房屋、设备等经营性资产作为出资，引导和吸引农民投入土地经营权，社区外经济主体投入资金、技术等多种资源，共同发展农村混合所有制经济，带领农民走向合作与联合。三是探索集体积累新机制。可以探索建立一种与农村税费改革前“三提五统”性质不同的集体积累机制，从过去“自取他用”向“自取自用”转变。一方面在落实“一事一议”政策基础上，完善集体的公积金公益金提取制度，一方面允许像广东清远那样探索家庭承包经营以外的集体土地采取“投包”等多种经营形式，拓宽集体积累途径。