城乡统筹视野下的合村并居与新型农村社区建设研究

毕于建，陈长峰，张腾飞

（济宁医学院，山东 济宁272067）

一、合村并居与新型农村社区建设的背景分析

党的十八大报告指出：“要推动城乡发展一体化。 解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。 要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。 加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。 ”深入贯彻十八大和十七届三中全会精神，加快农村经济发展必须落实最严格的耕地保护和节约用地制度，进一步统筹城乡发展，确保粮食安全、优化城乡建设用地结构布局，亟需把土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩有机结合， 加快土地流转， 整体推进田、水、路、林、村一体化的土地综合治理工程，加快城乡统筹发展。

长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来的“三高两难”（三高，即一是村级组织运转成本高，基层负担重；二是空心村比例高，土地浪费严重；三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。 两难，即一是村级管理水平低，带领群众增收致富难；二是民主管理难。 ）是制约农村发展的瓶颈，不改变农村治理结构，就很难打破城乡二元制，实现城乡统筹发展，就无法与社会主义新农村建设要求相符合。

2013 年4 月，课题组调研团队对济宁市唐口镇杜屯社区和菏泽市巨野县瑞麟社区及南曹社区进行走访调研，共发放调查问卷150 份，有效问卷138 份，召开干部和居民座谈会5 次，走访和调查干部和群众60 余人。

二、当前合村并居与新型农村社区建设的现状调查

目前合村并居建设过程中， 主要探索出以下几种模式：企业带动型、相邻村合并型、强村带动型。下面分别以济宁市唐口镇杜屯社区和菏泽市董官屯镇瑞麟社区、南曹社区为例介绍一下合村并居过程的实施现状。

杜屯社区位于济宁市西南部唐口工业园区， 北临济宁市区，靠近105 国道，交通便利，工业基础扎实，该村是附近一代最繁华的地区，属于城乡结合部，村内居民已基本实现现代化农业种植。据杜屯社区原书记介绍：杜屯社区由原杜屯村和单庄村合并而成， 杜屯村人数为2335人、单庄村为390 人，属强村带动型合村模式；目前社区共有3000 多人，社区建成后，基础设施完善，居民住上了楼房，剩余劳动力可以靠创业和打工来维持自己的生活，普遍得到村民的认可。

瑞麟社区位于巨野县西部，是典型的农业村，种地是当地居民经济收入的主要来源。 据现任村支部书记王念领介绍：瑞麟社区计划由东油坊村和西油坊村合并而成，一期工程东油坊村率先搬入，之后再陆续吸引周边其他村庄，东油坊村原址共占地120 亩，新村占地40 亩，共置换出80 亩土地，补偿制度为全村统一对老房进行评估折价，评估价钱用于购买新房，多退少补，但由于当地经济基础较差，无法解决好拆迁之后，当地居民的工作和生活问题，农民对于拆迁的抵触情绪比较大，以致社区建成后后期建设搁浅。

南曹村位于菏泽西部， 为此次调研中与其他两处不同的一个新社区，据南曹村曹书记介绍，自2012 年4 月计划合村并居以来，全村选出36 名代表与党员代表综合评估， 决定全村新居建成两层独院式住房， 共节约土地200 亩，建成后铺设两套用水管道，分别供应饮用水和生活用水。建设太阳能路灯，计划投资130 万元建设大型沼气池来供应全村，一举解决了居民用气，秸秆焚烧和乱堆乱放的问题，通过以上措施既解决了生活设备配套难的问题，又充分体现了生态环保资源循环利用，产生了良好的示范效应。

三、 合村并居后新型农村社区建设中存在的问题分析

（一）农民生活支出增加，负担加重。

经调查部分村民表示无力承担购买、搬迁、装修楼房所需的费用。 目前合村并居地点大部分是为以农业为主的乡村， 农民的收入不高， 旧房折价不足以用于购买新房，其差价对于农民来说是一笔不小的费用。 瑞麟社区合村前， 居民旧房平均折价约3 万， 政府奖励1 万4 千元，而购买新房并装修和车库共平均约需要12 万，村民搬入新社区平均需多支出8 万6 千元， 从而加重了农民的经济负担。

（二）土地流转不合理，剩余劳动力得不到妥善安置。

实行股份制改造，解决集体经济难题，是支撑新农村社区的经济基础，现行土地制度在土地使用权流转方面并没有建立起有效的机制， 固化了农民与土地的关系，限制了农村劳动力的迁移，降低了生产要素优化组合的成效，制约了农业经济结构调整和农村发展。 因此，必须通过立法尽快实现土地使用权的合理有效流转[1]。 同时，村委会缺少对劳动力转移的引导，土地置换之后，集约化生产使富余劳动力增加，部分中心村缺少可以依托的工业企业，比如瑞麟社区周围只有一个玻璃厂，承受劳动力有限，而杜屯社区周围为经济开发区，就业机会多，富余劳动力大部分可以就地消化。

（三） 社区配套设施不健全。

配套设施包括基础设施和公共设施。 基础设施即与购房人所买房屋所在小区建设相配套的供水、 供电、供热、燃气、通讯、电视系统、道路、绿化等设施。而公共配套建筑，包括与购房人购买房屋所在小区建设相配套的停车设施、娱乐设施及教育、商业、饮食等各种公共建筑[2]。

通过调研， 我们了解到现在合村并居后所建设的新型社区一般只提供供电和供水， 并且断电停水经常发生， 不提供供热和供气。 社区道路建设基本上都可以达到铺设水泥路面的要求， 但道路质量让人担忧。 社区周围的学校、卫生院、娱乐设施等公共配套设施不健全，给居民生活带来很大不便。

（四）合村并居后农村基层管理模式待完善。

“合村并居”改革在全国各地正如火如荼地开展，但是合村并居后新社区的管理模式仍在探索阶段。 随着合村并居后新社区建设过程中各种问题的不断出现， 新社区的管理模式亟需完善。 在调研中我们了解到制约农村基层管理模式的几点因素：一是村两委构建不合理,调研中有些社区只有一人担任村委，村委构建极不健全；还有些社区存在大家族掌权的现象，两委构建存在专权问题。二是村两委组织活动的弱化现象， 调研中多数村委成员文化水平不高，缺乏创新意识和开拓进取的精神，村委组织活动浮于形式。 三是村民参与民主自治管理的积极性不高，房屋拆迁给农民带来的经济负担迫使农民外出打工无心参与民主管理，居民对新社区环境的适应需要时间，村民参与民主自治管理的意识下降。

（五）合村并居对农民权益的法律保障不健全。

合村并居对土地等农业生产资源的重新配置， 涉及到对农民生活居住习惯改变，涉及农村新型社区的建设，这些行为从法律上触及农民切身利益， 同时法律缺少对于细节的规范、细化，例如，新型社区管理条例，对农民权益保障不够。 另一方面法律普及程度不够， 尤其是对于知识文化水平低的农民政策宣讲不到位。 小农经济的基础，使村民综合素质偏低，对于法律了解不够，程度不深，维权意识不强。 在调研过程中， 农民对合村并居相关的法律法规知之甚微，其中80%的农民表示不了解。 并且农民通过法律手段维护自己合法权益不受损害的途径和机制不健全。

四、加快合村并居与新型农村社区建设的对策探析

（一）大力发展新型农业经济，增加农民收入

1.加快发展集体经济及产业项目，提高就业率，增加农民收入。 加快农村土地流转， 既解决了外出务工人员的后顾之忧，也推进了土地规模化经营的发展；在社区服务区内发展商品经营，扩大就业，增加农民收入；对于旧村复垦土地可进行公开招标、招商引资等方式，发展农业规模经营；加快产业结构转型，大力发展第二、三产业，发展当地特色产业， 尤其是有利于当地经济滚动发展的农业产业化项目， 走 “龙头企业+合作经济组织+基地+农户”一体化产业发展路子，促进当地农民发展高效农业，增加收入。 针对此问题， 巨野县南曹社区采取了招商引资的方式， 开展蔬菜种植基地， 并打算形成一条集种植--生产--包装--出售一体化的产业链，同时建立了种鸭、小尾寒羊的养殖基地，这不仅解决了当地农民的就业问题，安置了部分富余人员，也增加了社区居民的收入。

2.开展农村科技推广，大力发展科技农业生产。 科学技术是第一生产力， 农业发展水平的提高离不开科技，1993 年国家就颁布了《农业技术推广法》，将农业技术推广工作纳入法制轨道。 而党的十六届五中全会也指出:“培养有文化，懂技术，会经营的新型农民，提高农民整体素质”。现在新社区建成，农民上了楼，更应该开展农村科技推广工作。

加快农村科技的推广, 增加对农村科技的资金投入,对农民进行农业科技培训，形成多元化的农村科技培训体系。 科技培训以社区(村)为基本实施单元，按照“围绕主导产业,培训专业农民,进社区(村)发现‘一村一品’”的总体要求，村委会和农民根据主导产业发展提出培训要求。 对农民进行农业科技培训, 要实现科技人员直接到户, 科学技术直接到田,技术要领直接到人；培育和造就一大批思想观念新、生产技能好、既懂经营又善管理、辐射能力强的农村科技示范户, 发挥科技示范户的带动作用。 根据优势农产品区域布局规划, 加强农业新品种、新技术和标准化生产技术培训。 适应农业产业化发展要求, 开展农产品加工、储运、保鲜技术培训和生产经营管理知识培训。

3.加快农村劳动力转移，合理安置富余人员。 为加快农村劳动力转移，巨野县南曹社区组织部分村民集体外出务工，同时在社区创办夜校，开展农村劳动力转移培训计划，培训面向未能升学的农村应届初高中毕业生,进城求职农村劳动者, 企业在岗农民工, 到乡农民工等人员，根据不同群体的特点，分别组织开展实用技能培训,技能提升培训,劳动预备制培训和创业培训。而济宁杜屯社区选择把新区建在其经济开发区，这样不仅合理安置了其部分富余人员，还加快了经济发展，使农民生活水平进一步提高。

（二）引导农村富余劳动力合理流动

1.首先是发挥社区委员会的主导作用。 社区委员会要充分利用农村市场信息体系，拓展服务领域，做好信息服务工作。 在鼓励分工分业农民顺利转产方面， 经济发达地区已有一些实践，例如在社区创办夜校，开展农村劳动力转移培训计划，培训面向未能升学的农村应届初高中毕业生,进城求职农村劳动者,企业在岗农民工,到乡农民工等人员，根据不同群体的特点，分别组织开展实用技能培训,技能提升培训,劳动预备制培训和创业培训。鼓励多部门、多渠道、多形式为农民工提供法律服务，进城农村劳动力的失业要逐渐纳入失业保险系列，实行城乡统筹，促进城乡社会稳定。

2.建立统一的城乡一体化劳动力市场体系，开辟多渠道的转移路径。 按照社会主义市场经济体制的要求把束缚农村劳动力转移的诸如人口、土地、就业、社会保障等体制加以改革和完善。 要真正落实到位， 首先是要改革户籍制度， 消除城乡二元对立造成的隔阂。 同时还要进行相应的社会保障体制、 教育体制等方面的改革。 为降低劳动力的流转成本，克服自发性和盲目性，必须实现城乡劳动力资源的一体化管理，从而实现农村劳动力的有序流动。 培育新型社区居民， 促进农业产业结构调整。 加快产业结构升级，加快第二、三产业的发展，增强本地企业对劳动力的吸纳能力。 同时进一步扩大劳务输出，开辟多途径的就业渠道。 开展创业教育培训工程，鼓励农民工返乡创业。

（三）完善“合村并居”有效治理模式的对策

1.切实提升村级管理队伍的管理能力，大力提高村民民主自治管理的参与度。 “合村并居”改革试点后的大行政村村级管理队伍的管理能力亟需提升，其中村两委组成人员更需得到提升。 村民在选举中能选举出拥有威望并愿意服务于村民、能带领村民致富的人组成一支强有力的队伍。 村级管理队伍组建后除开展正常的村级管理活动，人员要及时关注国家时事与政策、注意基础管理知识的学习， 提升自我管理水平。 村民对民主自治管理的参与度的提高关键在于村民民主自治管理意识的提高， 而村民能否参与村级民主自治管理更加重要。 村委要尽可能提供一切能让村民参与民主自治管理的平台，广泛了解民意，采纳村民的合理化建议，树立村两委在村民中的威望，进而提高村民参与民主自治管理的热情。

2.立足本村实际，明确新农村建设的重点，造福于村民。实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设，村两委要立足实际、分析本村的整体性优劣、整合所有资源，明确新农村建设中的重点。 使农村集体经济朝着现代农业的特色化、规模化、科技化与现代化方向发展，真正达到生产发展、生活宽裕的目标。通过村公共服务设施建设、村民业余文化设施建设、村容村貌的合理整治等提升村民的生活质量。

3.加强社区工作平台建设，加快形成新型社区框架体系和运行机制。加快管理型政府向服务性政府的转变，尽快实现从领导向指导、从指令向协调、从管理向服务的转变。 减轻居民社区负担，尊重和支持社区自治，推动新农村社区建设， 促使政府公共服务尽快向农村延伸。 切实加强社区组织建设，形成以社区党组织为核心、居民自治组织为基础、民间组织为载体、志愿者服务组织为依托的社区领导、管理和服务体系。

4.“村改居”选举中要关注宗族势力的影响。 农村新社区建设中为了避免因宗族问题带来的不必要的纠纷，我们要加强党组织的领导核心地位，制定具体办法和措施，避免宗族势力干扰“两委”选举，加强对新村两委干部的培训，完善组织和制度建设，依法打击利用宗族势力干扰选举或村级事务的行为。

（四）为新农村社区组织建设提供相关法律与制度保障

1.严守各项法律法规，按章办事，切实保护农民权益。 严格按照国家土地补偿标准对农民失地进行补偿，保障失地农民的一切应有的权益； 严防少数村干部利用村务之便占地卖地，获取非法利益，对招商引资的项目进行必要的审查， 不能因为暂时经济利益损害人民群众利益，危害可持续发展。

2.正确处理政府组织与民间组织的关系。 协调政府组织与民间组织的关系问题，促进民间组织完善，依法管理政府组织，是政府组织更好的为民间组织服务的前提。只有将政府的主导地位和农民的主体地位有机结合，才能推进村庄建设整治的实施和村庄环境的长效管理。 积极制定相关政策措施， 鼓励社会各界参与村庄建设与整治。

（五）完善社区基础设施建设，拓宽服务渠道，为新社区居民提供优质服务

1.新型社区基础设施建设方式及功能定位。 社区基础设施建设项目要按要求统一设计、 统一规划、 统一色调、统一标识。为保证工程质量，节省投资，社区基础设施建设项目要由区施工建设监督领导小组会同各办事处选择施工单位。 社区基础设施要成为社区管理、 社区服务和社区居民活动的中心。 新建的社区办公和服务用房必须按如下设置： 一是有社区党组织办公室。 二是有社区综合办公室，具体承接低保、社区就业。 三是有社区警务室与社区社会治安、综合治理办公室，具体承接警务服务、治安管理、法律咨询服务等工作。 四是有社区综合活动室，具体承接社区老年人、青少年文化娱乐活动，开展居民学习教育活动等工作。除了上述“四有”以外，具备条件同时居民也有需要的，还可以有1 个阅览室，有1 个社区卫生（计生）服务站，有1 个健身室，有1 个经常性社会捐助站。要逐步地完善社区功能，即：便民服务功能、救助保障功能、医疗保健功能、文化娱乐功能、体育健身功能、居民教育功能、普法维权功能、环境保护功能。

目前，应重点抓好四个功能建设：一是便民利民服务功能，满足社区居民日常生活需要。 二是救助保障功能，社区要建有保障服务室， 负责低保服务管理等事宜。 三是治安服务功能，社区设立警务室，配备警务人员，实行警务进社区。 四是文化教育功能， 设文化活动室和居民学校，为居民提供文体娱乐和社会教育的场所。

2.加强新型社区的服务队伍和制度建设。 社区建设工作要提高管理与服务水平， 队伍建设是基础。 要适应时代和社区工作实际，改革社区用人制度，搞好社区队伍的政治、业务培训，提高社区工作的工资待遇，留住人才，吸引人才。 政府各相关部门，要加强工作指导，帮助社区健全组织，完善制度，规范工作，使社区软硬件建设和规范管理同步加强，发挥最大的社会效益。

（六）加快新农村社区的文化建设，增强文化认同感

1.发挥农民在社区文化建设中的主体作用，开展多姿多彩的社区文化活动。 提高居民参与社区文化建设的积极性，加大宣传动员力度，通过召开群众会议，开办夜校，组织培训活动等方式，对农民进行思想教育，了解农民所需的文化需求，开展有意义的社区活动，让居民认识到自己的主体地位。 在进行文化教育时要兼顾全方位的文化建设，充分做到与时俱进，使传统文化与现代文化相结合， 外来文化与本土文化相结合。 在实际走访中， 我们了解到济宁杜屯社区组建了自己的秧歌队，另外， 村民在傍晚闲暇之余还自发地走进广场跳起了时下流行的广场舞，传统文化与现代文化和谐共舞；新社区的落成迎进了不少外地居民前来安家落户，他们的到来为社区增加了新的文化元素，外来文化与本土文化齐头并进。 要实现社区文化的多元化， 可以在社区广泛开展适合人民群众的文化活动与文化项目，例如通过开展文艺活动、科普教育、思想教育、体育活动等多种多样的文化形式，促使社区群众广泛参与并形成社区文化认同。

2.发掘新农村社区文化的地区特色和传统特色。 在新农村社区文化建设中，要发掘地区特色和传统特色，将地区特有的文化色彩和传统元素加以发扬，与现代时尚相互补， 形成新农村社区文化的一道靓丽风景线。 政府要制定并推行有利于传统文化保护与传承的意见和决定，运用法律手段引导传统文化健康运行，顺应市场经济的必然趋势，以实现农村社区经济效益和社会效益的完美提升。 政府要加大财政投入， 积极宣传并推广传统文化， 培养能够传承传统文化的人和民间团体。 不断丰富传统文化的内涵，坚持与时俱进，坚持文化创新。

[1] 甘信奎.新农村社区建设模式及政策推进[J].江汉论坛,2009（02）

[2]http://baike.baidu.com/view/2118870.htm