地方政府绩效审计问题分析与对策研究*

（淮阴师范学院 江苏淮安 223001）

绩效审计从其产生、发展到目前已有四五十年的历史了，但其走进中国只有二十多年的时间，中华人民共和国审计署的成立，标志着中国自此走入了绩效审计时代，绩效审计起到了显著的成效。在提高财政支出绩效、廉洁政府机构的建立、促进高效等方面地方政府绩效审计做出了很大的贡献。由于地方政府绩效审计在我国起步较晚，相比西方发达国家，我们的地方政府绩效审计是不完善不健全的，还存在的一系列问题亟待解决。如：法律法规不完善、没有独立的地方政府绩效审计体系等问题。因此，我们在进步的同时要不断完善地方政府绩效审计，使地方政府绩效审计最终能够成为一个集责任、透明、法制、高效、公正为一体的监督政府服务工具。

一、开展地方政府绩效审计的重要性

（一）建立高效廉洁的政府机构需要开展地方政府绩效审计

当今我们的民主社会最大的一个特征就是高效廉洁。随着我国国民经济的不断快速发展，巨大的财政支出是否得到有效合理、合法、合规的使用，政府官员是否负责、是否存在贪污现象，一直是我们关心的问题。而这些我们都可以通过政府绩效审计来得以判断，政府绩效审计能有效减少贪污腐败，有效激励和约束政务人员的行为，减少国家经济的浪费，使得政府决策变得准确合理，社会效益不断提高。在进行政府绩效审计工作的过程中还可以及时的发现那些“政绩工程”、“形象工程”，以此来阻止贪污腐败现象的产生，提高政府工作的廉洁度。

（二）开展地方政府绩效审计有利于资源的合理利用

由于我国人口众多，加之资源利用不当、浪费严重等原因，导致我国公共资源严重稀缺。开展政府绩效审计有助于从深层发现原因、分析原因。有助于提高决策水平，以最小的资源投入获得最大的经济利润收入。从根本上为我国公共资源不足的矛盾上提出正确的建议。

伴随着社会的不断进步和发展，审计制度已逐渐成为社会制度的重要组成部分。我国是社会主义民主社会，广大的人民群众是政府占有并支配的国家财产真实的主人，那么一切以人民名义取得的物质财富都需要受到人民的监督，从而才能保证其真实、合理、可靠、有效。因此，政府应该不断对政府绩效审计制度进行补充，使政府绩效审计制度在实事求是、与时俱进中逐步得到完善，以便保障和改善民生，加强社会管理和改善宏观调控，也提高地方政府对公共突发事件的管理能力。同时有助于广大群众了解、参与和监督政府工作。

（三）地方政府绩效审计的目标与范围

对地方政府绩效审计要求有关方面需要借鉴国际上各个审计机构组织，我们可以得出这样的结论：地方政府绩效审计的最终目的是检查公共资源的责任和提高地方政府绩效管理。审计的具体目标包括：

第一,为立法机构和地方政府提供对被审计单位是否经济、高效或有效执行有关政策，独立审计检查服务，提供有关的财务和管理资源的独立信息财务绩效信息，意见和建议。

第二，为了完善我国经济责任审计制度，对此提出合理建议，可以通过确定被审计单位的公共责任来得以实现。

第三，确定并分析显示政府项目在经济性、效率性和效果性方面存在的问题，帮助被审计单位或者政府部门整体改善经济性、效率性和效果性。

由于地方政府绩效审计在我国刚刚经历了探索阶段，正在逐步推广，所以地方政府绩效审计范围的选择就应该抓住重点和主流。现阶段，地方政府开展绩效审计工作选择的对象应该是群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目，主要包括：公共财政绩效审计、公共投资绩效审计、金融绩效审计、政府采购绩效审计、政府环境绩效审计、经济责任绩效审计。

二、地方政府绩效审计存在的主要问题

开展地方绩效审计，主要存在着以下几个问题：

（一）地方政府绩效审计的法律法规不健全

虽然绩效审计在二十年前已经在各个地方政府实行，但是地方政府绩效审计这方面的法律法规还不健全，监督机制还存在缺陷，并且由于制度建设的滞后，导致地方政府绩效审计工作无法全面的开展，使地方政府绩效审计工作的有序开展面临着重重困难。目前我国对绩效审计做出审计监督的法律依据只有《中华人民共和国审计法》，除此之外无法可依。具体差不多只是约束资金的使用。纵观世界各国，美、法、意大利等发达国家却都特意制定了关于绩效审计的制度。我国地方政府绩效审计法律制度不健全，审计人员在审计过程中没有统一的审计实践，导致绩效审计缺乏系统性。

另外从我国现行的绩效审计体系来看，我们不难发现我国实行的体制是行政性的，也可以称之为政府主导型模式。这种模式在很大程度上是制约了地方绩效审计的发展的，因为在我国，各级审计机关是隶属于政府的部门，因此它所做的工作最终还是得向同级的政府进行报告，换句话说，中国的审计机关其实就是政府的内部审计。正是由于地方政府绩效审计体系隶属于政府，且必须向同级政府汇报工作的原因，所以这一审计体制被赋予较少绩效审计机关配合人大立法机关进行监督的职能，从制度的根源上限制了绩效审计的发展。此外，绩效审计工作的安排也会受到其他因素的影响，比如政府人员的个人偏好或者是某种暗箱操作。在正式的绩效审计过程中，也可能由于审计人员缺乏对绩效审计工作的重要性的认识、对法律意识的淡薄或者是受到他人的指使进行不公正审计，这些原因都会在某些程度上直接或间接的影响政府在绩效审计和监督预算中的执行情况。从而我们可以看出绩效审计体制中绩效审计这种独立的第三方审计其实并不是独立的。在这种情况下做出的绩效审计结果是没有说服力的，社会公众很难接受，不利于地方政府开展绩效审计工作。

（二）地方政府绩效审计人员素质及职业认知较低

政府绩效审计是一个系统工程，它的功能包括审计范围广泛，审计方法多样，有建设性的审计结果。地方政府绩效审计的成败取决于政府绩效审计人员的素质高低。地方政府绩效审计要求审计人员必须具有较强的职业定位，从而实现政府管理和公共资源效率的客观评价。所以，为符合地方政府绩效审计的职业化要求，凡是审计从业人员必须具有扎实的经济理论功底、熟悉相关法律法规、良好的职业道德和优秀的文化素养、浓厚的管理经验和实践经验。

（三）地方政府绩效审计证据难以获取

对有关证据作出系统客观的分析就是绩效审计所执行的评价。审计人员必须对所获得的审计证据进行充分、适当、透彻的了解和分析。而绩效审计的具体分析工作是建立在评价所收集到的资料上的。如今我们能收集到的审计资料包括关于收入、支出、资源、资产等财务方面的资料；经营目标、组织结构；被审计单位已存在的资料，如：内部审计报告、咨询师的意见等。如今想要收集审计资料困难重重，尤其事关建筑、医院、学校的审计资料。况且我国到目前为止还未建立有效的绩效审计准则和绩效审计程序，对所收集到的资料也没有统一的分析标准，这就造成了多样化的审计资料收集方式，评价的标准也良莠不齐。在这种情况下做出的绩效审计往往会被提高风险，而且结果也具有片面性、不确定性，没有公信力。

（四）地方政府绩效审计缺少复合型人才

目前我国的现状：审计队伍结构不合理，目前我国的审计人员是以财务会计人员为主的，法律专业毕业的人员次之，在这一行业中最缺乏的是工程投资、金融和计算机专业的从业人员。由于绩效审计对象较为宽泛，遍布各行各业，因此需要大量的具有不同专业知识和技能的人才以方便审计工作的顺利开展。正是由于现阶段的审计结构的不合理，导致了地方政府绩效审计的结果具有偏差性。

三、地方政府绩效审计问题的研究对策

（一）改善地方政府绩效审计法律法规

绩效审计必须有法可依，有法必依。只有通过法律法规将绩效审计的形式和制度做出统一完善的规定，才能将绩效审计制度化、规范化与常态化，最终使绩效审计与评估人员在进行绩效管理工作时有法可依。从我国目前已经颁布的政府审计法规和准则中我们不难发现，关于中国的地方政府绩效审计还没有一个专门和标准的法律来制约和规范绩效审计。

因此，我们应该在结合我国国情的前提下，引荐西方国家的标准，制定出适合自己国家与时俱进并能够促进政府绩效审计工作开展的相关法律法规。所以我们需要从三个方面来改革：一为制定一部符合我国国情的准则，这样才能使绩效审计的相关工作有标准有准则的实施。二为参考国外的先例，制定适用于我国的政府绩效审计法，使得审计结果有法可依，更具权威性。三为颁布《绩效审计手册》，以保证绩效审计能遵循审计标准实施，并对绩效审计人员的职业素质、工作能力有一定的约束性，以确保审计质量和绩效评价的规范。不仅如此，我国的政府部门还要不断的提高其运行的透明度，以便群众能够进行监督，还要重视办事效率和工作业绩，更要转变公职人员的思想意识，使其从财务审计转变为绩效审计。在各部门内部强化绩效管理的意识，帮助地方政府绩效审计通过各种方式逐渐进入社区，进入公众。

（二）提高绩效审计人员的素质及职业道德

制定专业人员可持续发展计划，不断创新培训方法，根据绩效审计的要求进行知识的更新和拓展，提高基本专业技术知识。现有在职审计人员是进行审计的主力军。他们拥有丰富的审计经验和娴熟的会计学、审计学知识，从事审计工作是他们的事业，因而有动力、有时间、有义务去做好审计工作。为此，为了使现有审计人员胜任绩效审计工作，我们必须建立一套完备的切实可行的培训制度,有计划、有重点地采取多种途径,抓好在职审计人员的专业培训,特别是多样化、创新方法的训练，优化审计队伍的知识结构，使之适应绩效审计发展的需要。

此外，审计尤其是对政府绩效的审计,所涉及的被审计人员一般职位层次较高、掌握着一定的实权、关系面广，而且形成了一条牢固的从上至下的利益链条。审计人员在进行审计的过程中会遇到各种各样的阻力和压力,遇到各种巨额利益的诱惑。这样，如果审计人员的思想道德和职业道德差,就会屈服于各种压力和诱惑,由其做出的审计结论当然就不能反映真实的情况。为此，必须对审计人员形成制度化的思想道德和职业道德教育,通过定期举办培训班，对审计人员进行专门的道德教育并需通过严格的考试，以加强审计人员的思想道德和职业道德教育，增强其抵制各种压力和诱惑的毅力。只有道德水平提高了，才能爱岗敬业，不断学习新知识，提高业务水平并在实践中得到充分的发挥。

（三）确保会计资料信息的客观真实性

绩效审计工作是极具个性化的，除去专业的审计方式和技术，最主要的还是通过会计资料的信息来对各种项目进行判断和评估。但是由于地方政府绩效人员所搜集到的会计资料的真实性无法考证，这就严重影响了绩效审计的评价标准和评价结果。因此，要想获得正确的地方政府绩效审计结果，搜集到的会计资料具有真实性才是根本保证。要想改变这一现状，需要以下几个方面的努力：

一为制定相关法律法规，从立法的基础上为绩效审计确保获取信息的真实性，并约束被审计单位和人员的行为，进而降低审计风险。

二为大力宣传绩效审计所需要的会计资料信息真实可靠的重要性。我们可以通过网络、报纸、被审计单位人员培训等方式，灌输被审计单位和人员需要完全配合绩效审计人员的要求来提供资料,不能有虚假信息。这就从人们的思想意识上告知在提供资料时需要保证其真实性。

三为提高被审计单位人员业务工程的熟悉程度。长期以来,我国会计资料信息的失真有一部分原因是由于业务不熟而导致的技术性差错。所以，被审计单位不能因为贪图人工便宜而招收一些对会计知识和技术不熟练的人员，并且也要加强对会计人员的培训让他们在工作中不断进步成长。

（四）规范地方政府绩效审计人员管理

据了解我国的地方审计人员主要是从事财务审计和基金审计，他们现有的知识和技能还不足以胜任绩效审计的工作。只有不断提高审计人员知识，才能使绩效审计工作朝着更有深度和广度的方向不断的进取和开拓，从而在很大程度上提高了审计质量。但是，由于当前专门从事绩效审计评价的人员缺乏专业的知识结构。因此，复合型人才队伍的建设是当前地方政府绩效审计的关键。

理想的绩效审计人员需要具有全方面的知识背景，不仅要掌握财务、会计、计算机和审计知识，还要精通工程管理、经济学、管理学等专业性知识。对于现有的审计人员，我们应该鼓励审计人员进行一系列关于地方政府绩效审计的培训，使得绩效审计人员充分认识到政府工作的性质，深入了解政府的业绩标准和业务流程，在工作工程中还要对绩效审计人员不断进行培训，各级政府之间的审计人员也要相互交流和沟通，取长补短，提高自身的审计方式和技术。另外，在绩效审计人员队伍中还可以加入第三方独立专家，充分运用外部人才资源。同时，将绩效评价的结果与被考察者的个人前途联系在一起，切实提高地方政府绩效审计人员改进地方政府绩效的有效性。对于能够改进政府绩效审计工作方式的人员或是对提高政府绩效审计效率做出杰出贡献的人才，政府应该予以经济奖励，以此来调动绩效审计人员工作的积极性。

[1] 刘杰.我国政府绩效审计的研究[D].沈阳：沈阳大学,2010.

[2] 张庆龙,王欣,李宏艳.政府审计[M].上海：格致出版社 ,2010：316-319.

[3] 白海荣.对政府绩效审计问题的探讨[J].当代经济,2012;(08)：128-129.

[4] 王晓华,蔡雪莹.我国的政府绩效审计分析[J].中外企业家 , 2013;(21)：51-52.

[5] 张川.政府绩效审计相关问题研究[D].厦门：厦门大学,2010;(12).

[6] 王乔雨.县区政府绩效审计相关问题及对策探讨[J].经济视野 ,2014;(03)：14-15.

[7] 胡奕明.审计与政府绩效评价研究[M].上海：上海交通大学出版社,2012：124-128.