新形势下妨害出入境管理犯罪的现状及对策

戴希律，俞 皓

（上海公安高等专科学校，上海200137）

今年年初马来西亚航空公司MH370飞机失联事件的原因至今仍扑朔迷离，由此引发的一系列法律问题引起了国际社会普遍关注。2014年3月9日，国际刑警组织证实：马来西亚“失联”航班上至少有两名乘客使用他人被盗护照登机，分别为意大利和奥地利护照。经核查订票系统发现，两人预定的行程均为吉隆坡至北京转机，最终目的地为荷兰的阿姆斯特丹。另经意大利和奥地利官方证实，两名失窃护照的当事人表示他们的护照均在泰国丢失，目前已经补办了新护照并回到了各自国内。

遗失护照原本只是一个小概率事件，然而越来越多的迹象表明护照交易黑市的存在，而且由此形成的产业链正逐渐影响各国出入境管理秩序。以泰国为例，由于游客众多，每年有数千本护照在泰国遗失或者失窃，买卖身份证件的黑市生意红火。泰国当地已经有犯罪团伙专门盗窃外国游客的有效护照并通过中间人出售给有需要的买家，当然也不乏外国游客为了贴补旅行费用而出售自己的护照。一般行情下欧美护照可以在黑市上以200美元的价格出售，随后外国游客立即前往本国的大使馆申报护照遗失，并补办新护照即可回国。另外一方面，购买这些遗失或者遭窃护照的行为往往与国际逃犯、恐怖分子或者非法移民相关联。正是出于这种原因，失联客机上的两名中东籍乘客设法弄到了失窃护照，并试图在北京机场转机后前往欧洲发达国家。据此看来，境外的黑市已经悄然形成，部分非法移民通过在泰国购买护照，冒用他人的证件出入我国边境。

从2013年起，中国政府在北京、上海、广州、成都等城市入境口岸陆续对欧美多国施行72小时过境免签政策，这就意味着持欧美护照的外国人在相关城市的口岸机场转机可以不需要办理任何签证，只需要在通过边检时出示一张登机牌，即可以转机飞往第三国。2013年7月《中华人民共和国出境入境管理法》修改颁布后又出台了24小时过境免边检手续等便利政策，使得入境旅客数量持续走高。据统计，2013年从上海口岸入境的境外人员高达702万人次（其中外国人552万人次，港澳台人员150万人次）。便利的出入境政策确实方便了在北京和上海转机的外国游客，加快了通关速度，提高了边检的工作效率，但由于转机乘客在上述机场通过安检时一般无需再次核对护照信息，这将给非法移民冒用他人证件入境并以我国机场为中转地非法入境第三国提供可乘之机。这意味着冒用他人护照登机者只要能在出发地的机场顺利通关，将一路畅通无阻地到达目的地机场。由此可见，境外护照黑市的形成以及我国72小时过境免签政策的施行将会对我国的出入境秩序带来极大的挑战。

“马航失联航班事件”尚未定性，却暴露出各国在出入境证件管理等环节的漏洞，因此，有必要针对妨害出入境管理的犯罪行为进行研究，以期对预防、减少出入境犯罪有所裨益。

一、偷越国（边）境犯罪活动的特点

（一）组织性强

目前，偷越国（边）境犯罪已经不再是个人的违法犯罪行为，正逐渐演变成一种跨国有组织犯罪。一般来说，一个有组织的偷渡集团由首领（又称“蛇头”）、打手、接应人员、运送人员、收款人员等组成。由于组织他人偷越国（边）境犯罪活动的作案流程十分复杂，由组织、运送、制证、接收、藏匿、收款等多个环节组成，这些复杂的犯罪流程决定了该类犯罪具有组织性和集团化特征。2000年6月9日发生在英国多佛港的58名中国籍偷渡者死于冷藏汽车的惨案，2001年10月8日发生在韩国丽水市附近海域的25名中国福建籍偷渡者因窒息死于密封船舱内的特大案件，均是国际犯罪集团组织、策划的例证。

（二）内外勾结频繁

偷越国（边）境活动的蔓延加剧了腐败现象的发生，少数国家工作人员在金钱等物质条件的诱惑下，开始腐化堕落，成为犯罪集团的帮佣。根据目前所查获的案件情况来看，主要有以下几种形式：（1）弄虚作假，出具虚假的户籍证明、无犯罪记录证明等材料，或者为同一人办理多张身份证（姓名和身份证号码均不相同）用以帮助不符合出境条件的中国公民骗取护照、签证等出入境证件。（2）收受贿赂后，在边检口岸私自放行具有法定不准出境事由的中国公民或者外国公民出境，并造成极其恶劣的影响。（3）为不符合签证申请条件的外国公民违规签发签证或者办理签证延期手续。为本国公民以外的外国人签发签证是国家主权的体现，是重要的国家行政管理事务，必须有严格的管理标准和操作流程。然而，少数国家工作人员在明知违反法律规定的情况下，为不符合签证申请政策或者申请材料不齐全的外国人违规签发签证，并从中收取好处费。可以说，犯罪分子与少数国家工作人员内外勾结给国家出入境管理秩序带来极大和深远的危害。

（三）手法复杂多变

传统的偷越国（边）境方式是以秘密藏匿于交通工具的方式在主权国家不允许的地点入境，一般以藏匿于国际货轮的集装箱中或者货舱内的方式得以实现，更有甚者藏匿于飞机的起落架中经过长途飞行而得以秘密入境，但是上述方式风险较大，极易被发现。从近年来查获的案件来看，这些手法逐渐被弃用，而转为更加隐蔽的手法。主要手法如下：（1）合法出境，借道第三国迂回偷越国（边）境。一般是抵达签证国后，利用签证国机场安检较为宽松的漏洞，持伪造证件或者冒用他人证件前往目的国。（2）合法出境，在中转国机场或码头直接逃跑入境。该行为又俗称“跳伞”。出境人持有第三国签证和前往中转国和第三国的联程机票，通过边防检查合法出境并抵达中转国后，利用中转国机场或港口的安保漏洞，或在当地接应人员的帮助下，逃跑进入中转国。（3）合法通过边检口岸后，在候机区域交换登机牌和护照，冒用他人证件登机。由于通过边防检查后，乘客在候机区域可以自由走动，完全有时间完成交换登机牌和护照等行为。另外，航空公司工作人员在登机口一般不会对乘客的身份信息进行再一次核对，通常情况下只要持有效登机牌即可顺利登机，这一漏洞就给非法偷越国（边）境人员提供了可乘之机。

二、妨害出入境管理犯罪的立法比较

（一）我国偷越国（边）境的立法现状

在刑事立法方面，1994年全国人大常务委员会出台了《关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定》（以下简称《补充规定》），该单行法规被1997年刑法予以吸收，1997年刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪下专设了妨害国（边）境罪共涉及6个条文8种犯罪。其大致可以分为三大类：第一类是妨害国（边）境出入境证件罪，包括第319条的骗取出境证件罪，第320条的提供伪造、变造的出入境证件罪和出售出入境证件罪；第二类是组织、运送、偷越国（边）境的犯罪，包括第318条的组织他人偷越国（边）境罪，第321条的运送他人偷越国（边）境罪和第322条的偷越国（边）境罪；第三类是破坏国（边）境标志的犯罪，包括第323条的破坏界碑、界桩罪和破坏永久性测量标志罪。另外，刑法分则第九章渎职罪中第415条还规定了办理偷越国（边）境人员出入境证件罪和放行偷越国（边）境人员罪。

此外，最高人民法院在2002年出台了《最高人民法院关于审理组织、运送他人偷越国（边）境等刑事案件适用法律若干问题的解释》，公安部在2000年出台了《公安部关于妨害国（边）境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》。

同时，在行政立法方面，我国于2013年7月1日开始正式施行了《中华人民共和国出境入境管理法》，以取代1985年由全国人大常委会制定的《中国公民出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》。

（二）其他国家和地区的立法现状

经过查阅各国有关妨害出入境管理犯罪的立法，发现主要有两种立法结构：一是制定专门移民法或者出入境管理法，其内容涵盖了行政管理领域和刑事责任领域，刑法典中不再有相关规定，如美国、日本和我国香港、台湾地区；二是在刑法典中设定有关罪名，同时制定专门的移民法或出入境管理法，就行政管理领域的诸多问题进行立法规制，而在涉及刑事责任问题时则依照刑法典的规定予以追究，如俄罗斯、越南和我国大陆地区等。

（三）比较分析

1.立法体例不同。我国在妨害出入境管理犯罪方面的立法结构采取的是在行政领域和刑事领域分开立法，由刑法规定刑事责任，而有关行政管理事项则在2013年新颁布施行的《中华人民共和国出境入境管理法》之中予以规定。日本、美国和我国台湾地区在妨害出入境管理犯罪方面的立法体例则是制定统一的移民法典，虽然日本和我国台湾地区属于大陆法系，而美国属于海洋法系，两者在法律渊源和法律文化传统上存在诸多的差异，但是在妨害出入境管理犯罪方面的立法都采取了制定统一移民法典的方式，将刑事责任和行政管理事项均规定在了同一部法律之中。

2.罪名设定不同。从我国刑法的有关规定来看，妨害出入境管理犯罪的罪名设定侧重于打击我国公民偷越国（边）境并外流至其他国家的行为和组织、运送我国公民偷越国（边）境的行为，缺少对藏匿、雇佣外国非法入境者的处罚规定，重出境而轻入境的的罪名设定倾向比较明显。相比之下，日本、美国和我国台湾地区出于对本国或本地区公民利益的保护，防止非法移民以低廉的劳动力来挤占本已十分有限的劳动力市场，在罪名设定上采取出境和入境并重的价值取向，在惩处组织、运送行为的同时，对藏匿非法入境者、雇佣非法入境者、处置非法入境人员等方面作了详细的规定。

3.执法机构不同。我国大陆地区对于移民和出入境事务由多个政府部门分头管理，职能相对比较分散。外交部领事司负责驻我国使领馆的外交人员事务，公安部负责中国公民和普通外国公民的出入境事务，劳动管理部门负责外国公民在我国就业审批的事务，民政部门负责中国公民与外国公民在我国境内登记结婚的事务等。而相比之下，日本、美国和我国台湾地区均由移民局或出入国管理局统一管理涉及移民和出入境的相关事务，从各项签证的行政审批到惩治各类违法出入境行为的执法活动，均由一个部门集中负责，政府职能相对集中。

三、偷越国（边）境罪的立法缺陷

（一）罪名设定不合理

作为妨害出入境管理犯罪的基础罪名，偷越国（边）境犯罪的罪名设定是否恰当值得推敲。

1.“偷越”一词根据字面含义即为采取秘密的方式在非指定的地点越过。然而，在当今新形势下的妨害出入境管理犯罪的活动中，采取秘密方式直接越过国（边）境的行为已经极少发生，更多的是采取骗取出境证件，冒用他人证件或者持伪造、变造的出入境证件，公开地通过边防检查的方式从而到达非法出境的目的。上述行为在客观上已经不符合“偷越”的定义，新型犯罪行为已经远远超出了“偷越”的词义范畴，如仍然以偷越国（边）境罪定罪，将显得十分牵强。

2.“国（边）境”一词中的国境，顾名思义指的是现代民主国家范畴下的国与国之间的界限；边境，一般指的是我国大陆地区与香港、澳门以及台湾地区在地域上的交界。从我国现行立法来看，国（边）境具有如下两层含义：一是地理上的实际边界。地理上的实际边界是指我国与其他国家之间的国界以及我国大陆地区与港、澳、台地区之间的管理线，包括国（边）境附近一定范围内的边境地区。二是法律上拟制的边界。拟制的边界是通过国家在对外开放口岸和指定口岸所设置的边防检查得以体现的。法律上的出入境，应以是否通过边防检查为依据。也就是说，即使实际上已经进入地理意义上的我国境内，但在未通过边防检查之前，在法律上仍然是未入境的状态。反之，如果通过了边防检查，即使在地理位置上仍处于我国境内，在法律上也被认为已经出境。因此，法律上的出入境应该以是否通过边防检查为标准。

然而，根据上述定义，无论是依据地理上的国（边）境还是法律拟制的国（边）境，对一些新型的犯罪行为该如何定罪很容易出现分歧。例如，持真实有效的合法证件公开地通过边防检查后，以在机场候机区域交换登记牌的方式达到非法出境目的的行为是否可以认定为偷越国（边）境？由于在通过边防检查后，已经通过了法律拟制的国（边）境，也就是说已经合法地通过了国（边）境，在之后的交换登机牌并冒用他人身份登机的行为能否仍然认为是偷越国（边）境行为，对此容易在罪名认定上出现分歧。有的学者认为如果已经合法通过了边防检查，就已经通过了法律拟制上的国（边）境并合法出境了，之后发生的冒用他人证件行为就不宜再认定为偷越国（边）境的行为。而有的学者则认为，应该将通过边防检查和之后发生的冒用他人证件登机的行为看成一个整体，即行为人冒用他人证件登机的行为仍然是偷越国（边）境行为的一个部分，不能和通过边防检查的行为割裂开来。因此，在罪名中使用国（边）境一词已经不能完全涵盖出入境的行为。

（二）入罪标准不合理

根据刑法典的相关规定，偷越国（边）境罪的构成以情节严重为必要要件。另外，根据公安部于2000年下发的《关于妨害国（边）境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》的规定，情节严重是指下列情形：（1）偷越国（边）境3次以上，屡教不改的；（2）实施违法行为后偷越国（边）境的；（3）在偷越国（边）境时对执法人员施以暴力、威胁手段的；（4）造成重大涉外事件和恶劣影响的。根据上述规定，偷越国（边）境的行为一般只有达到3次以上才可以构成偷越国（边）境罪而被处以刑事处罚。1次或者2次的偷越国（边）境的行为只能根据新施行的《中华人民共和国出境入境管理法》第71条之规定处1000元以上5000元以下的罚款，情节严重的，处5日以上10日以下拘留。

笔者认为，上述入罪标准有违罪刑相适应原则。罪刑相适应，是指根据行为人犯罪的事实、性质、情节以及社会危害性的大小，决定所处刑罚的轻重，即罪轻刑轻，罪重刑重，罪刑相当，罚当其罪。偷越国（边）境的行为所造成的社会危害是广泛而深远的。从大的方面说，其破坏了国家主权基础上的国家安全，不仅困扰了发展中国家的社会发展，也影响到了发达国家的国家安全和社会秩序，其危害是世界性的。从小的方面说，偷越国（边）境的行为危害了特定主权国家的出入境管理秩序。出入境管理秩序是国家维护其主权完整、保证本国国境安全的外在表现，而偷越国（边）境的行为则是通过逃避主权国家的边防检查，以达到非法出入主权国家边境的目的，严重破坏了特定主权国家的出入境管理制度和移民管理制度。

四、打击妨害出入境管理犯罪的对策

（一）制定统一的移民法

目前，我国妨害出入境管理的犯罪形态正在发生着深刻的变化，各类新型犯罪方式的不断涌现和日渐滞后的法律法规使得现实的打击惩治工作面临着重重困难。另外，我国经济正处于转型期，在这一阶段需要储备大量具备竞争力的国际高端人才，我国亟需通过外国人永久居留制度、外国人定居制度以及各类便捷的签证政策来吸引大量海外高层次人才。因此，我国需要不断完善移民制度，制定一部统一的移民法，将涉及出入境管理制度的行政管理事项与违反该制度的刑事责任问题统一纳入这部法律的各项规定中，整合刑法中关于妨害出入境管理方面的法条和《中华人民共和国出境入境管理法》的相关法条，从而更有效地规范人员的国际间流动。为了进一步规范出入境管理秩序，保持对新型妨害出入境管理秩序的违法犯罪活动的高压态势，依法惩治和积极预防各类妨害出入境秩序的行为，有必要对现行法律的空白之处进行弥补，尽快出台《移民法》。

（二） 修订偷越国（边）境罪

1.修改罪名

偷越国（边）境罪的罪名设定已经不能适应打击新型犯罪的发展趋势。其主要原因如下：（1）我国刑法典的立法滞后严重。我国关于妨害出入境管理的立法始于1979年，在当时提出偷越国（边）境的概念是符合当时社会形势发展的，然而时至今日，各类新型的犯罪方式层出不穷，不断变化着犯罪手法，而刑法典的立法依旧沿用最初的概念，显然是不合时宜的。（2）全国人大常委会于1994年制定《补充规定》时，考虑到了伪造、变造出入境证件和骗取出境证件这两种新情况，并将这两种行为从组织他人偷越国（边）境中单列出来。然而，由于“偷越”和“国（边）境”这两个概念的先天不足，其词义范畴比较有限，即使补上伪造、变造或者骗取证件的行为，仍然无法涵盖诸多新型的犯罪手法，从而在司法实践中，容易造成罪名认定上的分歧或者困难。

由于现行刑法典在罪名设定和体系结构上存在着诸多问题，应通过修订现行法律，将偷越国（边）境罪的罪名改为非法出入境罪。

2.修改该罪的客观构成要件

从横向来看，我国刑法关于妨害出入境管理犯罪的各种行为之中，除了偷越国（边）境之外，其他行为不需以“情节严重”为构成要件，情节是否严重，一般只是作为刑罚轻重的参考依据，但对罪名的成立没有实质影响。试将偷越国（边）境罪与骗取出境证件罪相比较，两者侵犯的客体均是国家的出入境管理秩序，两者的客观危害、主观罪过和再犯危险性都是大体相当的，但矛盾的是刑法在两者的罪名构成要件上却采用了截然不同的规定。笔者认为，将“情节严重”作为偷越国（边）境罪的入罪标准将放纵偷越国（边）境的违法犯罪人员，减弱刑法惩治和预防犯罪的功效。

因此，建议删除偷越国（边）境罪中“情节严重”的构成要件，对偷越国（边）境的行为一律追究刑事责任。

（三）加强国际警务合作

由于偷越国（边）境案件由公安机关主办，除了在刑法上修订相关罪名外，还有必要在警务实战中加强国际间协作，充分利用国际刑警这一平台交流犯罪信息，防止跨国犯罪的流动。

“国际刑警组织犯罪信息系统”（ICIS），是国际刑警总秘书处处理警务信息的主要平台，用于存储各类犯罪人员及犯罪事件信息。被盗/遗失旅行证件数据库（ASF Stolen and Lost Travel Document，简称SLTD库）是国际刑警组织各大数据库中应用最广泛、使用最频繁的一个数据库，截至2012年6月，共存有4000余万条各国被盗及丢失旅行证件信息，103个国家应用被盗/遗失旅行证件数据库进行案件侦破。然而，在预防和打击妨害出入境管理犯罪方面，该数据库使用效率不高。目前，仅有美国、沙特阿拉伯两国将入境航班旅客信息与国际刑警组织数据库进行比对。

鉴于以上存在的问题，笔者从公安工作实践应用角度出发，建议从以下几个方面进行改进：一是对来自有关重点国家的航班旅客身份进行查验。机场分局、出入境管理局可通过国际刑警组织数据库对每天入境中国口岸的有关重点国家航班旅客身份、证件进行查询比对。二是对在本市登记住宿的境外人员身份进行实时查验。治安总队可通过国际刑警组织数据库和宾旅馆住宿登记系统的境外人员信息进行实时比对碰撞，以发现可疑人员。三是对在本市办理居住、就业登记的境外人员身份进行实时查验。出入境管理局可通过国际刑警组织数据库对来出入境部门办证办照的境外人员身份进行查询比对，以发现可疑人员。

由于妨害出入境管理犯罪涉及国（边）境，案件侦破需要国与国之间执法部门的合作，所以，除了加强本国立法外，还需要积极通过国际刑警组织进行犯罪数据采样分析，及时跟踪犯罪人员落脚点，从而有效预防和减少妨害出入境管理犯罪。

[1]熊选国. 刑法罪名适用指南——妨害国（边）境管理罪[J]. 公安教育，1999，（4）.

[2]张明楷. 刑事疑案探究[M].北京：法律出版社，2013.