社会救助制度体系建构中的政府职能定位研究

文 （唐山师范学院，河北唐山 063000）

美国社会法学的创始人罗斯科·庞德曾说过，“我愿意把法律看成这样一种社会制度，即在通过政治组织的社会对人们的行为进行安排而满足人们的需要或实现人们的要求的情形下，它能以付出最小代价为条件而尽可能地满足社会需求”［1］。现代社会救助法治下政府应当为社会救助提供支持，保障社会救助事业的可持续发展，最终实现公民的社会救助权利。本文基于行政法、经济法和社会法视阈下重新检视政府在社会救助制度体系建构中的责任，认为政府责任在行政法和经济法视阈下存在越位和离位状态，应从社会法视阈对政府责任进行合理定位。

一、政府越位：行政法视阈下社会救助中的政府职能之超越

1.行政法视阈下的政府职能定位。行政法是一部控权法［2］，即管控行政机关权力之法，其调整对象是行政机关与行政相对人之间在行政活动中所形成的行政管理关系，它通过规范行政权力的来源、行使等方式达到维护行政管理秩序、保障社会公共利益和公民合法权利的目的。行政法作为架构国家机构的基本法律，以维护国家利益为其价值本位［3］。在我国传统计划经济体制下，社会救助的运行主要依靠政府的行政权力来实施和监管，建构的社会救助制度具有浓厚的行政法属性，政府颁布的社会救助政策和法规多是基于政治因素考虑，出发点在于维护社会稳定，保障人民政权地位不动摇。这体现出国家行政权在社会生活中的极度膨胀，超越了行政法的控权范畴。

基于行政法的法律价值和调整对象，笔者认为，应重新审视政府在建构社会救助制度体系中的责任。行政法视阈下界定政府责任，具有一定的合理性和功效性，通过现行社会救助制度的推行，可以窥视，在国家维护社会稳定、确保市场经济有序进行和保护社会贫弱群体最大利益指引下，先由政府运用行政权力颁布行政决策，后由政府推动实施，可以起到安抚社会底层群体，稳定政治形势的作用，事实证明也取得了良好的效果。但这种急功近利的行政决策，缺乏系统的制度设计，是短期的过渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正将会带来严重后果。

2.传统社会救助中的政府越位。我国传统的行政法治理念认为，行政法的目的是维护行政机关系统的正常管理行为，保障政府机器的协调运转，建立和维护稳定、良好的政治秩序［4］。这种思想在我国一直处于主导地位，虽然后来行政法学者提出控权论，但从行政法实施效果分析，政府仍然保有维护国家和社会稳定的执法思想。在社会救助制度的建构领域也不例外，行政权力充分扩张，政府依据行政法律规范推动社会救助制度的实施。政府先是批准社会救助试点地区，然后推广实施，政府决策的动机是促进社会保障事业发展，维护国家政治稳定。

我国现行社会救助发展模式仍受到传统计划经济体制的影响，政府居于绝对主导和控制地位，如最低生活保障、五保供养政策，它是适用于在市场经济高度发达国家实施的福利社会救助模式，这不利于提高救助效率，有损社会公平，导致政府责任在社会救助制度构建时越位，政府包揽了一切，以行政命令代替了法律规范，在一定程度上制约了社会救助法制的发展。因为社会救助水平并非越高越好，而应维持在一个适当的水平，它应既保障社会贫弱群体最基本的生存权，又要激发其参加劳动的积极性，避免形成惰性。因此，社会救助制度构建中政府应承担一定的责任，但责任越位反而会制约其发展。

二、政府离位：经济法视阈下社会救助中政府职能之偏离

1.经济法视阈下的政府职能定位。经济法调整国家在协调本国市场经济活动中产生的特定经济关系，它以消费者为本、平衡协调和社会责任本位为其核心的指导思想和基本精神［5］。现代社会救助法是伴随着产业革命逐渐产生和发展的，英国在十七世纪初期颁布的《济贫法》是社会救助法的萌芽。1908年，英国国会通过了《养老金法》，对70岁以上的老人实施免费养老金制，成为现代社会救助制度的开端。而经济法也伴随产业革命和社会化大生产而产生，与社会救助法的形成动因和法律温床是近似的，并且早期的社会救助法一直是经济法的子法，只是到了后来市场经济高度发达时期，经济法才将社会救助法分离出去，率属于社会法范畴。

当前社会经济发展的重心之一是保障和改善民生，确保社会贫弱群体最基本的生存权，增强其生活幸福感。而这需要发挥经济法的价值，政府理应充分依据经济法协调社会经济活动，以维护社会和谐稳定与促进经济发展。笔者认为，经济法的价值包括工具性价值和目的性价值，前者是公平、效率与安全，后者是可持续性发展，社会救助法制度的构筑和发展必须服从经济公平、安全和效率的需要，服从于社会经济的可持续发展。但由于经济法功能的局限性，政府仅干预社会救助的建构是不行的，并不能真正保障全体贫弱群体的社会救助权。

2.社会救助中政府职能之偏离。越位指的是是政府本不应该介入而介入，离位则是指政府本该介入而不介入，越位和离位均制约社会救助制度体系的建构。政府责任离位主要表现在：首先是立法离位，社会救助制度的现行立法层次较低，目前主要以条例、办法、决定和通知的形式出现，尚没有出台一部《社会救助法》，同时缺乏与之相配套的单项救助法律规范。具体实施方案也大多是一些地方的经验总结，体现为政府的决策。这导致社会救助制度在实施过程中，没有规范的行为准则、成熟的制度架构和合理的救助标准可循，不利于社会救助公平与效率价值的实现，也无益于发挥社会救助稳定机制和效率优先机制的功能。

除此之外，还存在资金离位的问题，社会救助在制度规定上过于强调地方责任，一方面会造成部分地方政府因财政困难而“缩减救助面，压低救助线”，严重阻碍了“应救尽救”的实现。另一方面又会使部分地方无法落实国家推动的救助标准动态调整。再者，监管离位，社会救助制度体系构建是一个复杂的系统工程，需要政府有力地监管整个制度的实施和运行，然而，实践中政府在监管社会救助运行中严重离位，如社会救助基金管理混乱，“社会救助年检”形同虚设，政府挪用社会救助资金的现象普遍存在。政府责任离位使得社会救助表面似披上一件美丽的面纱，揭开后却是伤痕累累。

三、合理定位：社会法视阈下社会救助中政府应当履行的三个职能

正义是法的重要价值，它首先是社会性的、抽象的，而后是具体的、现实的，“正义是人类精神中最受尊重的理念，不管有无宗教信仰，所有的人都援引正义，没有人敢公然摈弃正义”［6］。社会法是从经济法中脱胎换骨衍生而来的，它调整与社会政策有关的以社会本位为核心的一类法律关系及其运行中所产生的社会关系［7］。社会法具有维护社会权利与促进和谐稳定等积极功能，对保护社会弱势群体合法利益起到保驾护航之作用。

社会法的重要目标之一是实现社会正义，它使社会救助从“国家主导型”到“市场经济型”再到“社会型”演变，使社会救助发展模式从“救济抚恤的恩赐式”到“配套发展的市场经济式”再到“基本的社会权利式”发展，若社会救助制度体系的构建和发展充分体现社会法的属性，使社会救助法成为社会法的重要部分，则可以突破现行制度建构中的诸多瓶颈，如资金筹集、待遇分享、制度运行等遇到的障碍，使社会救助不再是社会主义制度的优越性，而演变为社会贫弱群体的基本权利和政府、市场的职责所在。基于社会法视野，政府在建构社会救助制度体系中必须履行相应的义务，全面介入和适度干预社会救助领域，对社会弱势群体进行特殊保护，切实保障其最基本的生存权。

1.社会救助中政府制度供给的职能。笔者认为，实现法的价值有助于满足个人、群体、社会或国家的需要，一种制度有无价值、价值大小，既取决于该种制度的性能，又取决于一定主体对该制度的需要，抑或该制度能否满足该主体需要和满足的程度。要建立现代化的社会救助制度，实现社会救助的制度价值，必须依靠法律，通过立法建立规范的社会救助制度体系。《宪法》第45条规定了公民的社会救助权，为社会救助法制建构提供法律基础，但我国尚未建立司法审查制度，宪法的依据在社会救助制度的构建中沦为空谈［8］。

在国外立法实践中，社会救助立法在各项立法中是予以优先考虑的，很多国家社会救助法的出台要早于社会保险法。为把软性的建议变成刚性的法律条款、应尽快颁布和实施国家的社会救助法案，出台《社会救助法》、《社会救助法》和各地开展社会救助工作的实施意见，使救助工作有法可依、有章可循、健康发展。在民政部的积极推动下，我国《社会救助法》已经列入了本届人大、政府的立法规划，需要尽快制定出台。对社会救助意义和地位，对社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确的规范。全面统一的《社会救助法》的制定，不仅是社会救助制度化的保障，同时也是社会救助体系建设中的重要内容。它能够确立社会救助制度在整个社会救助制度中的重要地位，也有利于协调社会救助制度中各个内容的关系，使之形成有机的整体。

2.社会救助中政府监督管理的职能。前文已述及，政府在社会救助制度体系建构时存在越位和离位，政府履行监管责任不得力。一方面政府在提高社会救助水平和加强社会救助监督力度方面投入的精力不足；另一方面由于我国现阶段的社会救助法律法规中，普遍存在缺乏法律责任规范的现象，无法确保社会救助制度的有效实施。因此，对政府在社会救助制度体系构建中承担的责任应进行合理归位，既要防止政府的越位，又要避免政府的离位。政府应履行在社会救助制度体系构建中的监督管理责任，理顺和统一社会救助的实施机构和运行管理组织，规范社会救助经办机构的职能。

建立健全社会救助监督制约机制，从法律上设定社会救助的监督手段。首先建立审计监督，对社会救助资金的筹集、使用、运营进行审计监督，对社会救助经办机构进行定期审计，并公布审计结果，发现违法行为及时移交司法机关处理。其次，确立社会监督渠道［9］，现行社会救助制度下农村居民缴费后很难知道其资金去向，更谈不上对运营的监督，因此，应充分保障其知情权，利用农村居民、新闻媒体、社团组织建立社会监督机制。同时，应当合理界定政府监管的范围，对属于社会救助事务性工作交由社会化的经办机构负责，如社会救助基金的管理、运营、投资等由社会救助经办机构负责，政府应专注于社会救助制度体系运行的监管，确保社会救助制度得到合法、稳健、良性实施。

3.社会救助中政府资金支撑的职能。财政作为政府调控经济社会运行的主要杠杆，是政府配置资源的主体。资金供给是社会救助制度体系建构的关键要素，建立健全社会救助筹资体系，确保救助资金的供需能够基本平衡，是关系到该项制度能否顺利实施并取得应有成效的一个关键问题。建立健全中央一省一市一区(乡)四级筹资体制，并且在综合考虑地区间救助对象多寡和财政状况好坏的基础上，区别不同情况来合理划分各级财政的筹资比例。建立城乡统筹的面向全民的最低生活保障制度，从资金保障方面看，应该坚持各级财政合理分担的原则。

同时，要充分发挥民间组织在社会救助制度体系建构中的积极作用，积极拓宽社会救助筹资渠道，大力吸纳社会救助资金［10］。社会救助制度体系建构中除由中央政府和地方政府唱主角外，也要充分发挥各级群众团体(工会、妇联、共青团)和各种民间组织(行会、商会、协会)及慈善机构(红十字会协会、中华慈善总会)的作用。通过他们的活动募集资金和物资，以缓解各级政府的压力。国家有关法律法规规定国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠，并且规定对公益事业捐赠有突出贡献的自然人、法人或者其他组织，由人民政府或者有关部门予以表彰。按照上述规定，对在社会救助捐赠中成绩突出的捐赠者给予公开表彰，会对其名誉、地位等起到正面的提升作用，这既有利于鼓励捐赠者继续社会救助捐赠的善行，也有利于营造“劝善”的社会氛围，促使更多的社会成员加入到救助资金捐赠的行列中来。

德国著名学者贝克认为，传统社会体现了形式理性主义下的稳定性，而风险社会意味着作为社会关系调节器的法律规范必须做出相应的结构变迁［11］。行政法、经济法和社会法具有不同的调整对象、法律价值，基于这些不同法域研究社会救助制度体系构建中的政府责任也有显著的区别。社会法是市场经济发展之特定阶段的产物，政府责任应从行政法、经济法视阈演变至社会法视阈，修正行政法视阈下的越位和经济法视阈下的离位，而应基于社会法视阈确立政府的责任，这对于建构新型社会救助制度体系具有重要价值。

［1］罗斯科·庞德著，邓正来译.法律史解释［M］.北京：中国法制出版社，2002.15.

［2］徐继敏.中国行政法发展:现状、瓶颈与思路［J］.法治研究.2012，(05).

［3］柳砚涛.论行政法对宪法的积极功能［J］.烟台大学学报(哲学社会科学版)，2013，(01).

［4］杨建顺.行政法视野中的社会管理创新［J］.中国人民大学学报，2011，(01).

［5］徐孟洲.经济法的理念和价值范畴探讨［J］.社会科学，2011，(01).

［6］Chaim Perelman，ed.Justice.New York:Random House，1967.3.

［7］郑尚元.社会法的定位和未来［J］.中国法学，2013，(05).

［8］杨思斌.论社会救助法中的国家责任原则［J］.山东社会科学，2010，(01).

［9］解直凤.论政府在社会救助中的责任限度［J］.山东科技大学学报(社会科学版)，2006，(01).

［10］陈志波.抗战时期广西民间组织与社会救助述论［J］.广西社会科学，2013，(03).

［11］Beck，U.Risk Society，Towards a New Modernity［M］.London:Sage Publications，1992.170.