中国新型城镇化的推进路径：“就地城镇化”与行政区划调整

2014-08-15国家行政学院政治学教研部北京100089

四川行政学院学报 2014年1期

文（国家行政学院政治学教研部，北京 100089）

近来，中央政府已经明确，新时期，积极稳妥推进城镇化事关国家现代化建设的重大战略，即“新型城镇化”。与传统城镇化相比，新型城镇化具有更为显著的特点：一是扩大国家内需的最大潜力所在；二是经济结构调整的重要内容；三是是推进经济发展方式转变的主要载体；四是带动区域协调发展的重要途径；五是解决“三农”问题的根本方法；六是深化对外合作特别是中欧合作新的着力点；七是让全国人民共享改革开放成果和城市文明的基本路径。本文认为，新时期中国新型城镇化的推进路径是以“就地城镇化”为基本目标，以县（镇）行政区划调整为手段促进“就地城镇化”。

一、中国新型城镇化推进的路径是“就地城镇化”

城镇化发展模式基本分为两类：“异地城镇化”和“就地城镇化”。“异地城镇化”是农民超出原住地一定空间半径外，跨地区、跨省份在其他省份和地区实现非农就业化和市民化的城镇化方式。“就地城镇化”是农民在原住地一定空间半径内，在县域或市域范围内实现非农就业化和市民化的城镇化方式。

改革开放以来中国启动城镇化进程至今，城镇化呈现“异地城镇化”模式为主导的特征。“异地城镇化”模式的表现是大量农村人口跨区域流入少数大中城市，“大批农村人口进入城镇以流动就业和在城镇暂居的形式为主，这是我国城镇化进程区别于其他国家的一个鲜明的特点。 ”［1］有研究认为，“2011 年，我国有农民工总量25278万人，其中本地（县内乡镇）农民工9415 万人，外出农民工 15683 万人”［2］，跨区域流动的农民工占农民工总量的比例达到62%。

“就地城镇化”和“异地城镇化”存在较为明显的区域差异。东部地区省域异地城镇化较弱、人口向外流动较少，中部地区省域异地城镇化最强、人口向外流动较多，西部地区省域异地城镇化较强、人口向外流动较多。［3］“异地城镇化”发展模式至今，已经凸显出“动力疲劳”，在新的发展阶段，“异地城镇化”的发展模式将难以继续维系。在微观上，一方面，现行政策和制度使得农民只是“进城未离土”，实现了非农就业化，但并未实现市民化，另一方面，也给大城市带来人口承载的巨大资源压力，“城市病”日益凸显。在宏观上，大量人口向东部沿海大中城市集聚，一方面给涌入人口的大中城市带来社会稳定的压力，另一方面也导致国土空间布局的失衡。

近年来，随着产业结构的调整和升级，一些产业正由东部地区向中西部地区转移，伴随着产业转移的是中西部地区外流的农民工出现返乡现象，产业的转移和外流人口的回流导致产业和人口在一定区域内的集聚，这是城镇化发展的两大基本要素，其必然对传统以“异地城镇化”为主导特征的城镇化发展模式产生深远影响，重塑新型城镇化背景下城镇化的发展模式，即“就地城镇化”。而且，跨区域流动人口中多数认同“就地城镇化”。据2010年调研结果显示，虽然有87.4%的流动人口愿意融入现居住地（城市）生活，但仅有26.1%的人愿意农转非。［4］这部分人口为了享受和维护自身在农村集体中的权益，尤其是土地权益，将倾向于在家乡附近的城镇定居。［5］

就地城镇化也是一些发达国家的重要经验。德国最为典型，其早在1910年就已经完成城镇化，当时，65%的人口居住在小城镇和农村。当前，在8200万人口中，7000多万人居住在小城镇和乡村。全国有小城镇13,500个，其中75%的人口少于5000人。这种城镇化模式的优势还体现在稳定房地产市场，德国房价长期稳定不仅是因为建立以房屋租赁为主导的房地产发展模式，还在于就地城镇化分散了大城市住房需求。美国和日本等国的人口主要集中在城市群，城市群中几个特大城市周边也分布着大量小城镇。［6］

因此，中国新型城镇化的推进一方面要把“异地城镇化”发展模式中已经进城从事非农生产和生活的农民工市民化，另一方面要转变城镇化发展模式，重点推进“就地城镇化”。“就地城镇化”既有利于促进城镇化、工业化与农业现代化的协调发展，从根本上解决 “三农”问题，又能通过“就地城镇化”促进大中小城市和小城镇协调发展，优化人口和城市空间布局。

二、“就地城镇化”推进重点在县（镇）层面

城镇化的实质是人口的城镇化，“就地城镇化”强调的是农村人口的就近、就地迁移，“异地城镇化”实质是农村人口的跨区域迁移。中国传统城镇化中“异地城镇化”模式居主导地位的特征决定了农村人口大量跨区域的流动和迁移。这种跨区域的流动和迁移呈现明显的区域特征：“改革开放以来，我国流动人口的流向变动特别突出地表现为流入地分布向东部地区集中的趋势”，而且“流动人口向广东、江苏、浙江、福建、北京、上海等少数省市集中”，［7］向这5个省市流入的流动人口占了全国流动人口的将近一半。

进一步分析发现，流动人口不仅向东部地区少数省市集中，而且还向极少数城市集中。“截至2007年，我国有655个城市，但流动人口并不是均匀分布在这数百个城市之中，而是十分集中地分布在少数城市里，而且还呈现出日益集中的趋势。”“流动人口在城市的分布表现出明显的极化现象。流动人口分布越来越集中，但不是向全部前50个城市集中，甚至不是向全部前30个城市集中，只是向前10个、前5个大城市集中。”［8］中西部地区流动人口则呈现集中在省会城市、相邻中心城市和邻近市县的特征，有研究以安徽省内人口流动为例进行了实证分析［9］，研究结论支持这一观点。

概言之，过去三十年城镇化推进带来的结果是中西部农村人口不仅仅是大量向东部地区集中，而且在向东部地区的大城市集中；另一方面，也有一部分农村人口向中西部地区的省会城市和中心城市集中。毋庸置疑，东部地区的大城市特别是超大城市的人口基本呈饱和状态，中西部地区的省会城市和中心城市因其经济规模和经济辐射能力所限导致其集聚人口的能力相对有限。因此，新时期中国新型城镇化推进的重点只能是在县和“强镇”层面，东部地区重点在县和“强镇”，中西部地区重点在县。

2011年，中国城镇化率达到51%，但不同区域之间存在较大差异。以2009年为例，东、中、西部和东北地区城镇人口占总人口的比重分别为56.66%、42.26%、39.42%和 56.88%。［10］不同区域之间城镇化水平存在较大差异的现状决定了未来一段时期不同区域城镇化推进着力点的不同。

按照城镇化的发展规律，城镇化一般经历三个发展阶段：城镇化水平较低且发展缓慢的初始阶段、城镇化水平快速上升的加速阶段、城镇化增速趋缓至停滞的终极阶段。根据对日、英、德、法、意大利与西班牙等发达国家的经验分析，加速阶段的起点是城镇化率为14.37%-18.62%之间、加速阶段中的后期放缓阶段起点是36.6%-44.05%、加速阶段的终点是53.63%-69.48%。［11］2009年，东部和东北地区的城镇化水平已经达到56.66%和56.88%，这意味着东部和东北地区城镇化水平的增速将整体放缓。中部和西部地区城镇化率为42.26%和39.42%，这说明中部和西部地区的城镇化水平在未来将会快速增长。而且，中国经济产业向中西部转移的趋势和中西部地区中小城市居多的现状决定了中西部地区城镇化的模式是就地城镇化。因此，未来一段时期，中国新型城镇化推进的重中之重在中西部地区县城的城市化。

三、县（镇）城镇化推进的重点是行政体制改革

未来中国新型城镇化重点在于推进县（镇）的城镇化，而推进县（镇）城镇化的重点是行政体制的改革。中国政府实行的是中央、省、市、县、乡（镇）五级管理的行政体制，其中，对县实行的是市管县的行政体制、对镇实行的是县（县级市）管镇的行政体制。根本而言，现行的市管县、县管镇的行政体制妨碍了县（镇）城镇化进程的推进。

中国城镇体系具有等级化的特征，城市规模往往与驻地政府行政层级高低正相关。这一方面由于中国“强政府”特征决定了上级政府掌握着资源分配的权力，其决定本级政府所在地和下级政府所在地城市的城市规划和城市建设；另一方面由于现行的财税体制使得下级政府所在地城镇创造的税收通过合法的财税渠道上缴给上级政府，从而使上级政府获得更多的可供分配的资源。上级政府的自身利益决定了一方面其更有意愿把更多的资源分配给所在地城市政府，以进行城市基础设施建设、提供各种公共服务，从而创造更好的生活生产环境；另一方面也缺乏动力把资源分配给下级政府所在地的城市，而且，更普遍的情况是把上级政府拨给下级政府的资源进行截留，最终导致的结果是越是基层政府所在地的城镇，城镇规划和城镇建设越是缺乏必要的资金和项目支持，城镇发展越是滞后。因此，现行“市管县”、“县管镇”的体制往往会形成“市刮县”、“县刮镇”的利益分配格局，不利于基层政府县（镇）城镇化的推进。

为推进县（镇）的城镇化，近年来，广东、浙江等沿海地区在“扩权强县”的同时又出现了“强镇扩权”现象，以在局部突破既有“县管镇”体制的束缚，增强“强镇”城镇化的动力和活力。以温州市为例，2009年6月29日，温州市委、市政府就颁布了《关于推进强镇扩权改革的意见》（温州发［2009］57号），决定选择5个经济强镇作为市级“强镇扩权”改革试点。“强镇扩权”后，在管理体制上，市级试点镇的党委书记加入县（市）委常委，镇长列席县（市）政府常务会议（副县级），县（市）派驻强镇的机构分别建立财政（地税）、人事劳保、规划建设、环保、监察、国税、工商、质监、国土等9个分局，县主管局授权，分局实行自主审批、处罚，县局备案。［12］“强镇扩权”的实质是旨在通过县级政府的授权获得部分所在镇的城市规划、城市建设和城市管理的权限，从而赋予“强镇”发展动力、提高城市管理水平，最终提升城镇发展质量。

但“强镇扩权”式的体制改革只是使得试点强镇获得部分城市发展需要的资源和城市管理权限，这类改革不是为了解决强镇的行政级别，而是旨在健全强镇的城市规划、城市建设和城市管理职能和权力，推动“强镇”的城市化进程。因此，改革并没有使试点强镇成为完全独立的利益主体，作为衡量独立性程度的财政分配政策依然采取的是“确定基数、超收分成、一定三年”的利益分配办法。所以，“强镇扩权”的改革仍不彻底，而且，“强镇扩权”的改革只是在部分省市进行试点，并没有全面展开。“强镇扩权”改革的局部性决定了未来中国新型城镇化的推进必然要全面突破既有市管县、县管镇体制的樊篱，以体制改革调整利益格局从而全面推动中国新型城镇化进程。

四、县（镇）行政体制改革的重点是行政区划调整

在影响推进县（镇）城市化的行政体制改革诸多因素中，调整县（镇）的行政区划将是加快推进未来中国新型城镇化的重点所在。行政区划是国家对地方政府管的行政区域的划分，将国土划分为若干层级、大小不同的行政区域，并在各个行政区域设置相应的国家机关。行政区划调整变更的内容分为建制变更、行政区域界线变更、行政机关驻地迁移、隶属关系变更、行政等级变更、更名和命名6类。［13］以城乡建制为划分标准，中国的行政区划体系中关于城市设置的行政区划主要是市，主要包括直辖市、副省级市、地级市和县级市，另外在前三种市区划下通常设有区；关于乡村设置的行政区划主要是县，主要包括县、自治县等，在县和自治县区划下设置乡、镇、民族乡等。

行政区划调整是推动区域发展的重要因素之一，更是新时期推进城镇化进程的体制动力机制。城市发展的过程是人口的集中、生产的集中和消费的集中，通过调整行政区划，可以发挥政府的主导优势，在短时间内造就城镇化的体制动力机制，一方面可以统筹规划，拓展城市发展空间，发挥城市基础设施建设和公共服务提供的规模效用，另一方面也可以有效整合既有资源、把有限的资源集中到城市建设中去，从而推进城市进一步发展。

因此，中国新型城镇化的推进必定伴随着城市规模的扩大和城市数量的增长。城市规模扩大的途径主要是“撤县改区”、“撤镇改区”，即把邻近原先较发达中心城市（主要是地级市以上的城市）的县或镇改为城市所辖的区。有实证研究认为，发达地区的强中心型城市适宜撤县（市）设区。［14］通过撤县（市）设区，使中心城市对周边地区的控制力度加大，有利于扩大中心城市的发展空间和规模，增强城市竞争力［15］。同时要注意其中的消极因素，比如“城镇化虚高”现象。

城市数量增长的途径主要是“撤县设市”、“撤镇设市”，即在缺乏中心城市的区域把县或镇改为县级市。中国行政区划中县和市是划分城乡建制的基本依据：“县”的管理区域主要是广大农村，兼顾城镇，职能重点是以农业为主，在招商引资方面吸引力较低，上级政府对城市发展重视程度不足，城市建设的配套政策少；“市”的工作对象主要是城市，兼顾农村，职能重点是工业和第三产业为主，在招商引资方面具有吸引力，上级政府对城市发展重视，城市建设的配套政策多。“县”和“市”行政区划建制的不同决定了二者在城镇化水平上的体制差异，目前，县级市仅占县级行政区划总量的12%，县级市数量太少，因此，“撤县设市”或“撤镇设市”将是推进中国新型城镇化的基本途径之一。

中国区域城镇化发展水平的差异决定了在不同区域要实行不同的行政区划调整策略。在东部地区，现有的城市规模体系较为健全，制约其城市化的主要因素是县或县级市行政区划下的“强镇”缺乏城市规划、城市建设和城市管理权限的问题。如上所述，近年来，浙江、广东等地已经通过局部体制创新赋予“强镇”一定的城市发展权限，但是，根本而言，解决东部地区城市化体制制约的办法是调整县-镇的行政区划。比如，可以把强镇所在地的县政府或县级市政府升格为地级市，把这些“强镇”升格转为地级市所辖区或县级市，其中，临近新设地级市政府所在地的“强镇”撤镇设区，较远的“强镇”撤镇设县级市。

在中西部地区，现有的城市规模体系中以中小城市为主，因此，制约其城市化的主要因素是做大做强一批中小城市，发展成为大中城市，增强对区域经济的辐射力。一方面，可以把临近中小城市的县改为区或把镇改为街，即“撤县设区”、“撤镇设街”，扩大既有中小城市的规模；另一方面，在缺乏中心城市的区域把县改为县级市，即“撤县设市”，增加城市数量。另外，可以在缺乏中小城市的区域通过合并相邻的弱小乡镇，调整县域范围内的乡镇行政区划，短期而言培育成中心镇，引导产业集聚和人口集聚，做好中心镇的规划、建设和管理，远期而言根据发展情况考虑“撤镇设市”。

五、结论

综上所述，新时期中国新型城镇化的推进重点在“农民工市民化”和“就地城镇化”相结合，“农民工市民化”和“就地城镇化”的推进重点在县（镇）层面，县（镇）层面推进城市化的重点在行政体制改革方面，县（镇）层面行政体制改革的重点是行政区划调整。因此，中国新型城镇化的推进要行政区划调整先行，以行政区划调整推动新型城镇化进程。一方面，在较为发达地区的中心城市，建议对临近县、市、镇实行“撤县改区”、“撤市改区”、“撤镇改区”，但要注意防止“虚高城镇化”；另一方面，在远离发达地区的县城和城镇，建议实行“撤县设市”、“撤镇设市”，尽快出台相应的设市标准，启动新一轮设市工作。

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