山西生态文明格局建设研究

刘 晔

（山西省社会科学院，山西 太原 030021）

优化国土空间开发格局，促进生态文明格局形成，是推进生态文明建设的重要基础和首要任务。当前，山西正处于工业化、城镇化加快发展阶段，人口和经济活动无论在城市层次上，还是在更大范围的区域层面上，都表现出新一轮空间集聚，对土地需求将持续增加。依据山西资源优势和发展特点优化国土空间开发格局，引导人口与经济在国土空间的合理分布，引导产业相对集中，形成主体功能定位清晰，人口、经济、社会、生态相协调，生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的山西特色生态文明新格局，对加快推进全省生态文明建设进程具有重要作用。

一、生态文明格局的内涵

党的十八大报告明确提出，建设生态文明新格局就是要以优化国土空间开发格局为基础，构建“集约高效的生产空间”、“宜居适度的生活空间”、“山清水秀的生态空间”。国土资源开发格局是生态文明格局的物质基础和构成要素，党的十八大报告中提出了生产空间、生活空间、生态空间三个概念，为优化国土空间格局理论注入了新的内容，亦为生态文明格局的形成提供了全新的理念。基于上述认识，构建生态文明格局就是要牢固树立国土开发主体功能区理念，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，通过实施主体功能区战略，按照不同类型区域的不同功能定位要求，控制开发强度，调整空间结构，推进国土整治，进一步优化空间开发结构，提高国土资源利用效率，促进区域分工合理化和区际良性互动，构建科学合理的产业化化格局、城市化格局和生态安全格局，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

二、山西生态文明格局构建思路

山西作为国家重要的能源重化工基地，现有国土空间开发格局存在产业空间布局不均衡、人居生活空间急速扩张、生态空间极度脆弱的弊病，与生态文明格局的要求相差甚远，加快建设山西特色生态文明格局就显得尤为重要和紧迫，对提升全省综合竞争力、加快经济发展方式转变、扭转生态环境恶化、推进区域经济协调发展等方面具有多重功效。

从生产空间、生活空间和生态空间的视角考虑，山西生态文明格局的构建应以主体功能战略为突破，通过引导产业合理布局，有针对性的解决当前较为突出的资源环境破坏、生态系统退化、经济结构战略调整以及区域经济发展不平衡等问题。具体构建内容主要包括：根据省内不同区域资源环境承载能力，开发强度和发展潜力，建设“一核一圈三群”为主体的城镇化格局、以六大区域为主体的农业发展战略格局、以“一带三屏”为主体的生态安全战略格局为主要任务，通过主体功能区战略，实施分类管理的区域政策，促进“生产—生活—生态”三个空间系统整体协同发展，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。实现路径各有侧重。依据确定的生态文明构建内容和主体功能区定位要求，应分别从优化国土空间开发格局、重点开发区、能矿资源重点开发区、限制开发的农业区、限制开发的生态区和禁止开发区六个方面形成相应的发展道路、建设体系、目标和重点任务，并制定符合各区域发展定位要求的清晰路径。

山西生态文明格局的特色应体现出资源型地区的独有特质，以生态文明格局为载体，助力资源型经济转型，为破解资源陷阱提供一条全新的解决问题的途径与方式，是山西特色生态文明格局构建的基点。其中，能矿资源重点开发区建设应格外谨慎，应本着“点状开发”的原则，形成生态友好型能矿资源开发格局。“点”即能矿资源的集中开采区域，“点状开发”的主旨就是要突出集约有序、高效开发，以保护生态、清洁生产为前提。煤炭、煤层气分布面积广，点状开发应突出“小点上开发、大区域保护”，坚持资源开发与生态保护和环境修复并重，坚持“开发一点、修复一点、保护一片”。其他矿产资源分布比较集中，点状开发坚持“点上开发、小区域保护”，加大技术、设备投入力度，通过生产水平的提升实现开发强度的降低，缓解资源开发对区域生态环境的压力。

三、山西生态文明格局构建的支撑体系

生态文明格局的形成是一项长期而艰巨的系统工程，考虑到生态文明格局建设的综合性和复杂性，夯实生态文明格局建设的体制机制和政策支撑，是推进山西生态文明建设的重要保障，必须引起足够的重视。

（一）建立与生态文明格局相适应的区域协调发展理念

建设生态文明是人类社会行为模式的一次深刻变革，必须转变和更新思想观念。为此，要在各级领导干部和广大群众中深入开展生态文明格局理念教育，尤其要把生态文明纳入社会运行的公序良俗，切实转变各种不符合生态文明格局要求的思想观念、发展方式和陈旧习惯。树立与生态文明格局相契合的执政立场。各级政府要秉承“保护青山绿水也是政绩”的理念，改变重经济发展速度、轻发展质量的固有思维，正确处理经济发展与环境保护、眼前政绩与长远发展的关系，努力把生态文明建设与优化生产力布局、促进产业结构升级结合起来，与发展循环经济、开展资源节约结合起来，与加快城镇化发展、新农村建设结合起来，使生态文明格局建设融入全省经济、政治、文化、社会发展的各方面和全过程。加强生态文明格局建设的教育和宣传，创建生态文明公众参与机制。

（二）建立与生态文明格局相适应的综合行政管理机制

充分考虑生态系统的整体性、结构性、功能性特征及其与经济、社会、政治、文化体系之间的互动关系，全面梳理现有管理资源分布情况，合理设置管理机构和划分管理责权，优化行政资源，完善行政手段。各级政府及相关职能部门要实行部门联动，统筹解决生态文明格局建设中遇到的重大问题，建立起权责一致、分工合理、执行顺畅、协调有序的管理运作关系。省级层面，与生态文明建设格局相对应，明确山西省人民政府各有关部门相关职责和责任主体。县级层面，县级人民政府应根据全国及全省生态文明建设格局和主体功能区规划，对本市县的国土空间进行功能分区，明确各功能分区的功能定位、发展目标和方向、开发和管理原则等，规范开发时序、把握开发强度，审批相关开发项目。

（三）建立与生态文明格局相适应的区域差别评估办法

建立符合科学发展观并有利于推进生态文明格局建设的绩效评价体系，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价办法。建立与生态文明格局相适应的分区考核办法。根据不同类型功能区要求确定考核办法。针对不同功能区域实行各有侧重的差异化政绩考评办法，把资源消耗、环境损害、生态效益作为目标责任制考核的重要内容，将生态环境保护和社会事业发展与经济指标视为同样重要的内容进行衡量，合理确定政绩考核目标，强化对各地区增强可持续发展能力的考核，以达到助力生态文明格局形成的目的。强化对考核结果的追究和监管。将生态文明建设任务纳入各级领导目标责任制，分市县、分部门进行目标分解，一级抓一级，落实责任制，建立和完善分工负责和统一监管的工作流程。

（四）建立与生态文明格局相适应的协调发展政策体系

根据推进形成主体功能区的要求，建立分类管理的区域政策，综合运用产业、土地、人口、环境等政策手段，通过异地扶持、区域援助、区域交易等，形成符合区域主体功能定位的利益导向机制。产业政策领域，修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。编制专项规划、布局重大项目，必须符合各区域主体功能定位。土地政策方面，按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化的土地利用和管理政策，科学确定各类用地规模。环境政策，对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。建立与主体功能分区相配套的人口政策，将公共服务领域各项法律法规和政策与户籍管理制度相剥离，切实保障外来人口与本地人口享有基本公共服务和同等的权益。

（五）建立与生态文明格局相适应的多元资金投入渠道

按照主体功能区要求和基本公共服务均等化原则，深化财政和投资体制改革，为全省特色生态文明格局的形成提供资金支持。一是加大财政支持力度。适应主体功能区要求，加大均衡性转移支付力度，增加环境因素在一般性转移支付中的权重。省级财政要继续完善激励约束机制，深化“以奖促防”、“以奖促治”、“以奖代补”等政策实施，强化各级财政资金的引导功效。二是加大政府投资扶持。将政府预算内投资分为按主体功能区安排和按领域安排两方面，投资内容各有侧重。三是加大社会资金投入。加强与商业银行和政策性银行的合作，运用有效金融手段，扩大环保投融资渠道，创新市场化投融资模式，明晰和保护生态环境治理修复投资权益，鼓励社会投资者以BOT等模式参与环保投资。

四、基本结论

生态文明是一种遵循自然、经济、社会、生态系统整体运行规律，实现人与自然和谐、发展与环境双赢的人类文明发展新形态。生态文明格局是实现生态文明的空间载体，是生态文明建设的核心内容。统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调是山西生态文明格局建设的基本出发点。

《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从源头、过程、后果全过程，明确了加快生态文明制度建设改革的新举措，山西应以建设国家资源型经济转型综改试验区为契机，在建立起与生态文明格局相适应的管理运作模式的基础上，用足、用好“先行先试权”，在健全自然资源资产产权制度和用途管制、划定生态保护红线、实施生态补偿、改革生态环境保护管理体制方面大胆创新探索，逐步建立健全系统完整的生态文明制度体系，为生态文明格局建设的持续、健康、有效推进提供制度支持。

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